高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第七一五號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 乙○○ 鄉長訴訟代理人 丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十二年四月二十五日府秘法訴字第○九二○○五五六三九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段三四三地號土地（下稱系爭耕地），與承租人黃胡文子訂有新後字第四十六號耕地租約，因租約於民國（下同）八十五年十二月三十一日期滿，原告以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，承租人亦申請續訂租約，經被告審查後以原告合於耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，乃依同條例第十九條第二項及第三項規定，以九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函通知原告於文到二十日內補償承租人新台幣（下同）十六萬四千八百四十三元，並於補償後檢具相關證明文件辦理終止租約，註銷租約登記，逾期則將准承租人續訂租約。原告遂於九十一年十二月二日向被告提出異議，主張被告並無命原告補償後始得收回耕地之法令依據，並請求被告於一星期內註銷耕地租約，並通知承租人於一星期內回復系爭土地原狀交還原告收回時予以補償等語。經被告以九十一年十二月六日嘉新鄉民字第○九一○○一二六六八號函復原告其所提異議之要求與法令規定不符，仍請原告依被告九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函辦理補償，原告不服，提起訴願，其中被告九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函部分，遭決定駁回；另被告九十一年十二月六日嘉新鄉民字第○九一○○一二六六八號函部分，遭決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應作成註銷「新後字第四十六號」耕地租約登記之處分，並依行政執行程序將原告出租之系爭耕地回復原狀交還原告。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）「新後字第四十六號」耕地租約於八十五年十二月三十一日租期屆滿，依民法第四百五十條第一項規定，其租賃關係已消滅並依同法第四百五十五條之規定，承租人應返還租賃物，本屬私權爭議，奈因長期以來，公權力介入強制續租，侵害出租人之權益，莫此為甚。本件被告依耕地三七五減租條例第十九條第
一、二項規定審查，於八十九年六月二十三日以八九嘉新鄉民字第五九七五號函核定准由原告收回系爭土地，承租人黃胡文子未循行政訟爭程序請求救濟，已不得再事爭執，上開被告之核定已告確定，又租賃關係已自八十六年元月一日消滅不存在，則被告有責註銷「新後字第四十六號」耕地租約並依原告之請求或循行政執行程序通知訴外人回復系爭耕地原狀交還，原告收回時，依法補償。被告對原告之請求置若罔聞，卻把原告當成是債務人，予取予求，不處理交還系爭耕地事宜，反而偏偏先硬要原告交付補償，天下沒有這個道理，被告之作為，有違行政程序法第九條之規定。再者，被告引用已廢止之台灣省政府函釋，逼原告限期提存，委實違誤不當。
（二）按耕地三七五減租條例第十九條第三項規定：「出租人依前項（即擴大農場經營）收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人」，並非規定出租人補償承租人後收回耕地，且是否已補償承租人並非出租人得否收回耕地之要件，則上述規定並無未收回耕地就提前補償承租人之道理。所謂準用耕地三七五減租條例第十七條第二項之規定係指承租人於終止租約或註銷租約得向出租人請求給付補償之範圍，亦係法律規定賦予承租人之請求權，不能以此為出租人未付補償即不得註銷租約或強行規定多少日內不補償承租人即處分由承租人續訂租約之論據。被告扭曲法律，推諉塞責，以原告不依被告指定之期限內完成補償即准由承租人續訂租約，顯然濫用職權，偏袒承租人，踐踏出租人之權益，有悖行政程序法第四條，第七條，第十條等規定，違法違憲。
（三）第查被告引用臺灣省政府地政處七十四年三月三十日七四地六字第二二二九號及臺灣省政府七十五年三月十五日七五府地六字第一四四七三四號函等解釋，據以處分否准原告收回耕地，惟查上開前臺灣省政府行政規則牴觸母法耕地三七五減租條例第十九條第三項之規定，不但違背比例原則，且違反社會公平正義原則。被告拿雞毛當令箭，以欺壓方式逼原告於二十日內補償黃胡文子。而不顧原告付了之後是否同時能收回系爭地，如此做，太不負責任。被告既以公權干預，就應負責到底，要不然就按一般常規或民法第三百四十八條第二項之規定，一手交地，一手交錢，不容有行政處分附款之存在。又上述臺灣省政府函釋係省府七四，七五年間偏袒承租人，踐踏出租人權益，未具法律授權，限制出租人收回自己田地使用之自由與權利，於法不合。更何況，台灣省政府已精省，其行政規則亦隨之失效，已無適用之餘地。另請參照司法院釋字第五五九號、五六八號及第五七○號等解釋，對限制人民自由權利須授權明確之規定，否則違憲。
（四）從法理上而言，有損失才有賠償或補償問題。本案原告因租期屆滿而收回自己土地，本於租賃關係應無補償之義務，惟限於法令，出於無奈，據被告核算之補償費高達十六萬四千八百四十三元。惟查本案耕地年地租為稻穀三○四台斤，自耕地三七五減租條例實施至八十五年止共四十七年，原告收取之地租共稻穀一四、二八八台斤（３○４台斤Ｘ４７＝１４，２８８台斤）即八、五七二點八公斤。依收回耕地收件當時即八十六年度稻穀市價每公斤十七點九五元，如附件，原告四十七年來所收地租折合現金總共一五三、八八一元（１７．９５元Ｘ８，５７２．８＝１５３，８８１元）。因此，原告將四十七年來所收之地租全部還給承租人還要倒賠一○、九六二元（１６４，８４３元－１５３，８８１元＝１○，９６２元）。如按現時稻穀市價，原告就賠更多了。這種法律規定已完全違反社會公平正義原則，令原告無法接受。不僅如此，被告又強令原告先交錢，訴外人交不交還地，置之不理。更甚者，不於指定之期限內提存即不准收回，其作法違背公平交易原則，極不合理。嘉義縣政府未察，逕予駁回原告之訴願，顯然過度保護承租人，對出租人（原告）造成莫大之傷害。原告之基本權益何在？
（五）耕地三七五減租條例第十九條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制，及收回耕地應補償承租人三分之一土地公告現值限制，違反個案法律禁止原則，必要性原則及平等原則，顯屬違憲之法律，應不予適用：
１、自八十九年一月二十六日土地法第三十條刪除，農業發展條例也修正公布後，新成立之耕地租佃不適用減租條例之同時，對減租條例限制出租人終止租約，租約期滿收回自耕及強制補償承租人三分之一土地公告現值等限制出租人權利之規定，於法律制定後五十多年之今日時空觀之，是否仍符合必要性原則，合目的性原則，平等保護原則，個案法律禁止等，值得深思。似此「一國兩制」之租賃制度，除違反憲法第七條：「人民在法律上一律平等」之公平正義原則外，復違反憲法第二十三條之比例原則，不言而喻。
２、出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來，三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。基於憲法之平等原則，三七五耕地之出租人自無承受此特別限制之法理上義務。再者，政府以公權力介入干涉三七五耕地租約，已失其合理性與必要性，且為違憲。
３、上開對三七五耕地出租人之所有權限制，程度上已使出租人收回耕地極為困難，土地無限期地無法行使「依其財產之存續狀態行使其自由使用，收益，處分之權能」，更無依其合法取得之財產權「實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」之可言（參照司法院釋字第四百號解釋全文）。出租人因長期無法收回耕地自用，所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量，致迄今仍依三十八年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於土地公告現值逐年調高，出租人既無法自己利用土地，又無法隨著社會經濟之發展，提昇土地之收益效率，更無法自由享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用，交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮，故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於租約期滿收回自耕時，尚負有支付三分之一耕地公告現值與承租人，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失，核均屬嚴重侵害具體財產權（物或權利地位）之存續保護及財產權之制度保障。減租條例此部分之立法，已嚴重偏離我國法以尊重，保障私有財產權為主軸之精神。
４、耕地三七五減租條例第十九條第三項出租人擴大農場收回耕地應補償承租人之規定，對於扣除土地增值稅後餘額三分之一公告現值補償總額，實乃欠缺法理依據。蓋因承租人既無實際遭受損害之事實，復無可見之預期利益之損失，亦即補償責任原因事實與補償間既不存在具體且相當之因果關係，卻以虛擬不確定之期待利益明訂在法條上，此種任意剝奪出租人財產之規定，並無適當性與必要性之理由可資憑藉，與憲法第二十三條之比例原則相悖，自為無效之法律規定。按憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。本件原告提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定違憲，苟鈞院認原告之請求有理由，亦請鈞院依司法院釋第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋，以護社會公平正義。
５、耕地三七五減租條例以法律之規定限制出租人收取租金率及限制收回耕地之要件，以確保承租人之租賃利益，但租賃權與所有權為兩碼事，法理上殊無將租賃權物權化而與所有權為同一價值評斷之可言。當前耕地三七五減租條例對耕地承租人之保護，呈現在面前的問題，顯然不是租賃權，而是類似所有權。政府給予承租人保護之利益，並非耕作之利益而是擬提供承租人分享耕地所有權人之財產權上用在法理上是說不過去的。從法理上書之，出租人於租期屆滿後收回耕地要補償承租人之規定，無異是政府保護農民之義務嫁禍出租人，是不合於租賃法規，至為明然。
二、被告答辯意旨略以：
（一）原告為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，經被告審核認為符合耕地三七五減租條例第十九條第二項法定要件，為雙方所不爭執，則依前揭法律第十九條第三項規定，其立法意旨係因應出租人擴大家庭農場經營規模，並兼顧承租人家庭經濟生活，認為其耕地租佃關係變更之目的與同條例第十七條第一項第五款規定，均係增進土地之效用，性質上相近似，故準用同條例第十七條第二項規定於出租人給予承租人相當補償後，收回出租耕地，並非將收回耕地之請求變更為終止租約之請求，且「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租約期滿而當然消滅。」最高法院五十一年台上字第一八五八號判例著有明文，故原告主張依耕地三七五減租條例第十九條第二項規定租約當然消滅，於法容有誤解。
（二）臺灣省地政處七十四年三月三十日七四地六字第二二二九號函釋略以：「‧‧‧３、經鄉（鎮、市、區）公所審查符合耕地三七五減租條例第十九條第二項之規定者，‧‧‧依同條例第十七條第二項規定標準計算承租人應領之補償費，並通知出租人於期限（二十天）內補償承租人。４、其補償承租人領取或出租人依法提存者，准予收回自耕並註銷租約。」又臺灣省政府七十五年三月十五日七五府地六字第一四四七三四號函略以：「‧‧‧查耕地三七五減租條例第十九條第三項規定『出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人』從而本案耕地承租人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，其是否已依法補償承租人，乃是審查其得否收回耕地之要件，該出租人如未依貴府通知於期限內依法補償承租人，自不得准其收回耕地，可准由承租人續訂租約。」又依據行政程序法第一百五十條、第一百五十九條、第一百六十一條、第一百六十二條第一項規定，上述函釋，性質上應屬行政程序法第一百五十九條第二項第二款之行政規則，於其下達下級機關或屬官之當時，並無需踐行刊登政府公報以為發布之相關法律規定，應認其係有效下達之行政規則，依同法第一百六十一條之規定具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，故於臺灣省政府依同法第一百六十二條第一項規定廢止前揭函釋前，被告於辦理相關案件自應受其拘束。故原告主張前揭函釋為行政程序法第一百五十條之法規命令，從而有行政程序法第一百五十八條之適用，又謂上述臺灣省政府函釋係省府偏袒承租人，踐踏出租人之權益，且臺灣省已精省，其行政規則亦隨之失效云云，要屬誤解。
（三）所謂附款，即處分機關針對行政處分之主要內容所為附加規定，其目的在於對於行政處分的主要規制內容作進一步補充或限制，是以另一個額外的、附加的意思表示內容限制或補充某一主要意思內容的效力，期限係指規定給予利益或課予不利益，從一定時日開始、終止，或在一定時間內有效者而言；所謂條件，指規定給予利益或課予不利益，繫於將來不確定之事實者而言；所謂負擔，指作成授益處分的同時，另課予相對人一定作為或不作為義務（許宗力教授，行政法二○○○上冊第六一八頁至第六一九頁、第六二○頁及第六二二頁，翁岳生主編）。而被告依前揭耕地三七五減租條例第十九條第二項規定審酌原告收回耕地之申請命原告於文到二十日內補償承租人，檢具補償完畢之證明文件等文書辦理終止租約，註銷租約登記﹔逾期未完成補償時，准由承租人續訂租約，性質上為行政處分之附款。關於出租人應補償承租人，改制前行政法院八十二年度判字第二一六二號判決：「按耕地三七五減租條例第十九條各項關於租約期滿時承租人保護之規定，其中收回耕地與補償出租人係同時為之（第三項），並無得由出租人先收回耕地確定，再另議補償費之規定，參加人再審起訴意旨及補充理由主張參加人收回耕地之處分業已確定，本件僅係補償費問題云云，顯係誤解法意所致。」已著有明文，原告主張係耕地三七五減租條例第十九條第三項規定係賦予承租人之請求權，不能以出租人未付補償費即不得註銷租約，或強行規定多少日內不補償承租人即由承租人續訂租約，因此出租人不能收回系爭耕地，根本即無補償承租人之餘地云云，要非可採。被告於九十一年十一月二十今日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函要求原告「於文到二十日內補償承租人，檢具補償完畢之證明文件及台端等耕地租約書送本所民政課辦理終止租約，註銷租約登記﹔逾期未完成補償時，准由承租人續訂租約」，性質上為行政程序法弟九十三條第二項之附款，並未違背法律保留原則，被告引述前揭臺灣省政府相關函釋之內容，雖未主張其係行政處分之附款性質，惟其內容性質核與前述論證並無不同，亦未逾越法律授權之範圍，於法有據。耕地三七五減租條例第十九條第三項已斟酌租佃雙方權義、促進社會公共利益之必要而為立法權衡，被告依此命原告補償承租人之處分，及所引前揭臺灣省政府行政規則亦屬法定要件所許可範圍內，並未違反法律保留已如前述，原告認為前述函釋牴觸母法減租條例第十九條第三項之規定，限制出租人收回自己田地使用之權利；被告有責註銷系爭耕地租約，並依原告之請求或循行政執行程序通知承租人回復系爭耕地原狀交還，於原告收回時依法補償﹔前揭行政規則違反比例原則及社會公平正義原則云云，顯屬誤解，尚不足採。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：．．．．．．五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」分別為耕地三七五減租條例第十九條第
一、二、三項及第十七條第一項第五款、第二項所明定。耕地三七五減租條例第十九條第三項既是規定出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地時，準用「第十七條第二項規定補償承租人」；因此條規定之收回原因核與同條例第十七條第一項第五款規定之終止租約原因無涉，且條文又是稱準用第十七條第二項規定「補償」承租人，故耕地三七五減租條例第十九條第三項所稱之「準用」，當僅是準用第十七條第二項關於補償金額核算之規定甚明。又依據司法院釋字第一二八號解釋：「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」之意旨，可知耕地三七五減租條例第十九條所規範之耕地收回制度，係透過行政機關以核定之行政處分方式為之，是關於依據耕地三七五減租條例第十九條第二項規定之收回耕地與同條第三項規範之補償間，是否並非主管機關核定准予收回所應考量，實非無疑！尤其參諸耕地三七五減租條例於七十二年就該條例第十九條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地，係為配合國家整體農地改革之措施所為相應性修正之立法緣由；暨憲法第十五條及第一百五十三條明定，生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策；即明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務；而耕地三七五減租條例即係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定之立法本旨（司法院釋字第四二二號解釋參照）；暨耕地三七五減租條例第十九條規定於七十二年修正時，行政院關於增列第十九條第二、三項所表示之意見為「擴大家庭農場經營規模，並兼顧佃農家庭經濟生活，增列第二項及第三項規定，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後，收回出租耕地。」等語；再佐以平均地權條例第七十六條第一項「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」及第七十八條第一、二項「依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人或會同該土地之承購人，檢具土地建築使用計畫書圖，以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，及估計其為改良土地所支付之費用，與尚未收穫農作物之價金，並通知領取。其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」之規定，暨同條例施行細則第九十九條規定：「依本條例第七十八條規定終止租約之土地，應於承租人領取補償費或補償費依法提存後，由直轄市或縣（市）主管機關逕行辦理終止租約登記。」即以承租人領取補償費或補償費已依法提存作為行政機關介入辦理租約終止登記之前提之規範；自應認主管機關於出租人符合耕地三七五減租條例第十九條第二項收回自耕之事由時，亦應於出租人完成依據同條第三項規定之補償後，主管機關始得為准予收回之行政處分，如此方符合耕地三七五減租條例第十九條之立法目的（改制前行政法院八十二年度判字第二一三六號判決同此見解）。
二、本件原告所有系爭土地，與承租人黃胡文子訂有新後字第四十六號耕地租約，因租約於八十五年十二月三十一日期滿，原告以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，承租人亦申請續訂租約，經被告審查後以原告合於耕地三七五減租條例第十九條第二項規定，乃依同條例第十九條第二項及第三項規定，以九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函通知原告於文到二十日內補償承租人十六萬四千八百四十三元，並於補償後檢具相關證明文件辦理終止租約，註銷租約登記，逾期則將准承租人續訂租約。原告遂於九十一年十二月二日向被告提出異議，主張被告並無命原告補償後始得收回耕地之法令依據，而請求被告於一星期內註銷耕地租約，並通知承租人於一星期內回復系爭土地原狀交還原告收回時予以補償等語。經被告以九十一年十二月六日嘉新鄉民字第○九一○○一二六六八號函復原告其所提異議之要求與法令規定不符，仍請原告依被告九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函辦理補償等情，為兩造所自陳，並有私有耕地租約期滿收回耕地申請書、私有耕地租約期滿續訂租約申請書及被告九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函及九十一年十二月六日嘉新鄉民字第○九一○○一二六六八號函附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提本件訴訟，無非以原告與承租人間之耕地租約已於八十五年十二月三十一日屆滿，則雙方之租賃關係已因租期屆滿而不存在，原告自得收回系爭耕地。又耕地三七五減租條例第十九條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制，及收回耕地應補償承租人之規定，因違憲而無效；且耕地三七五減租條例第十九條第三項僅是準用同條例第十七條第二項規定補償承租人，至出租人已否補償承租人並非收回耕地之要件；加以被告前於八十九年六月二十三日以原告符合擴大家庭農場經營規模而核定原告收回系爭耕地，因承租人對之均未爭執而告確定，則被告均應核准原告收回系爭耕地，並註銷系爭耕地租約，殊無再命原告補償承租人後始得收回之理等語，資為爭執。爰分述如下：
Ⅰ、關於被告九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函部分：
（一）按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」「出租人有左列情形之一者，處一年以下有期徒刑或拘役：一、違反第十七條第一項規定終止租約者。二、違反第十九條規定收回自耕者。三、違反第二十條規定拒絕續訂租約者。」為耕地三七五減租條例二十條及第二十二條所規定。是耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定；而此第二十條應續訂租約之規定，明白表示耕地租約於租期屆滿時，除已經同條例第十九條准收回自耕外，於承租人願繼續承租之情況下，出租人均應續訂租約，且縱出租人拒絕續訂租約，其租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅（最高法院五十一年台上字第一五八號判例參照）；亦即承租人可填具續訂租約申請書，附同原訂租約，向耕地所在地鄉鎮市區公所單獨申請續訂租約，換言之，於耕地租賃契約租期屆滿時，出租人得否收回自耕，除有承租人不願續租之情事外，需經由主管機關依據耕地三七五減租條例第十九條規定為核定或調處之行政處分准收回自耕者，始得收回自耕；而未經准收回自耕者，即均應續訂租約，否則依同條例第二十二條規定，違反者尚應負刑事責任。經查，系爭耕地租約於八十五年十二月三十一日屆滿，原告雖以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，惟承租人亦已申請續訂租約，此有私有耕地租約期滿續訂租約申請書附原處分卷可稽，是承租人並無不願繼續承租之情甚明，揆諸上開說明，系爭耕地租約當非因租期屆滿而告消滅，原告主張系爭耕地租約已因租期屆滿而消滅云云，自非可取。
（二）次查，本件原告係依據耕地三七五減租條例第十九條第二項規定請求收回系爭耕地自耕，經被告審查原告符合該條項規定，乃以九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函通知原告於文到二十日內補償承租人十六萬四千八百四十三元後，始得將系爭土地收回自耕，否則將准由承租人續訂租約；而原告對於應補償承租人之金額十六萬四千八百四十三元部分，並不爭執，惟就上開補償費之給付並非原告得否收回耕地之要件一節為爭議；惟承前所述，本件因原告是依耕地三七五減租條例第十九條第二項關於擴大農場經營規模之規定，請求將系爭土地收回自耕，故於符合該條項之收回要件時，依同條第三項規定，應準用同條例第十七條第二項規定補償承租人，而此所謂「準用」，當僅是準用第十七條第二項關於補償金額核算之規定，至主管機關於出租人符合耕地三七五減租條例第十九條第二項規定之收回耕地事由時，則應於出租人完成依據同條第三項規定之補償後，主管機關始得為准予收回之行政處分，始符耕地三七五減租條例第十九條之立法目的；是被告函請原告應於文到二十日內依耕地三七五減租條例第十九條第三項規定補償承租人十六萬四千八百四十三元後始得將系爭耕地收回，逾期將准由承租人續訂租約，核與耕地三七五減租條例第十九條第二項第三項之規範意旨相符，且所定補償之期限，亦與原告所應補償之金額相當，揆諸上開說明，自屬有據。原告訴稱被告並無命其應先補償承租人後始得收回耕地之法律依據云云，即非可採。
（三）另被告雖曾於八十九年六月二十三日以八九嘉新鄉民字第五九七五號函復原告及承租人，略以：「．．本案經重新調查結果，承租人黃胡文子及同一戶內直系血親八十五年綜合所得總額一六八、○○○元．．．承租人收益足以維持一家生活，出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，符合耕地三七五減租條例第十九條第一、二項規定，請台端雙方自行協調並檢附依法補償完畢之有關證明書及耕地租約書於八十九年七月五日前送本所以憑核定。」，惟核其內容，僅係陳述原告合於擴大家庭農場經營規模之要件，並請租佃雙方協調補償事宜而已，其並非核准原告可不先補償而准其收回自耕甚明，此從函文末段敘明雙方應檢附依法補償完畢之證明送被告核定等詞，益徵明瞭。是原告訴稱被告前於八十九年六月二十三日以原告符合擴大家庭農場經營規模而核定原告收回系爭耕地，且因承租人對之未予爭執而告確定，故被告應核准原告收回系爭耕地，並註銷系爭耕地租約云云，自屬誤會，要非可取。
Ⅱ、關於被告九十一年十二月六日嘉新鄉民字第○九一○○一二六六八號函部分：
（一）次按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，所謂行政處分者，係行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實通知或理由之說明，既不生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。又提起撤銷訴訟，須以人民因中央或地方機關之違法行政處分，損害其權利或法律上利益者，始得提起，此觀同法第四條第一項規定自明，故對於非行政處分自不得提起撤銷訴訟。
（二）經查，被告以前述九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函通知原告於文到二十日內補償承租人十六萬四千八百四十三元，並於補償後檢具相關證明文件辦理終止租約，註銷租約登記，逾期則將准承租人續訂租約。原告遂於九十一年十二月二日向被告提出異議，主張被告並無命原告補償後始得收回耕地之法令依據，而請求被告於一星期內註銷耕地租約，並通知承租人於一星期內回復系爭土地原狀交還原告收回時予以補償等語。經被告以九十一年十二月六日嘉新鄉民字第○九一○○一二六六八號函復原告，略以：「．．．說明：二、依據台灣省地政處七十四年三月三十日七四地六字第二二二號函釋暨台灣省政府七十五年三月十五日七五府地六字第一四四七三四號函釋規定『如出租人未於通知期限（二十日）內依法補償承租人，自不得准其收回耕地，可准由承租人續訂租約。』三、台端『限本所於異議狀送達內註銷新後字第四十六號耕地租約，通知承租人黃胡文子於文到一星期內回復承租地原狀交還，由出租人（異議人）收回時依法補償。』顯與法令規定不符。四、本件仍請台端依照本所九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函辦理。」，核係重申前函即被告九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函之意旨及單純之理由說明，並未新發生任何法律效果，自非行政處分。從而，原告對之提起撤銷訴訟，即非合法。又「耕地租約經依法終止、出租耕地經政府全部徵收並辦竣所有權移轉登記、出租人收回自耕、承租人受讓全部出租耕地、租佃關係消滅或耕地全部滅失並辦竣滅失登記者，由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查。」為台灣省耕地租約登記辦法第十一條所明定。本件原告既未對承租人為補償而經被告作成准予收回耕地之處分，則原告請求被告註銷系爭耕地租約登記，並通知承租人回復系爭土地原狀並交還土地，即屬無據。
三、綜上所述，原告之主張均非可採。從而，被告以九十一年十一月二十八日嘉新鄉民字第○九一○○一二○七二號函通知原告於文到二十日內補償承租人十六萬四千八百四十三元，並於補償後檢具相關證明文件辦理終止租約，註銷租約登記，逾期則將准承租人續訂租約，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；至被告九十一年十二月六日嘉新鄉民字第○九一○○一二六六八號函，並非行政處分，訴願決定不受理，並無不合。原告起訴意旨均求為撤銷，並請求被告作成註銷「新後字第四十六號」耕地租約登記之處分，並依行政執行程序將原告出租之系爭耕地回復原狀交還原告，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十 日
法院書記官 楊曜嘉