高雄高等行政法院裁定 九十二年度訴字第七五○號
原 告 甲○○被 告 經濟部水利署南區水資源局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 巫唐宏
黃清和右當事人間因有關補償事務，原告不服經濟部中華民國九十二年四月三十日經訴字第○九二○六二五一九五○號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、緣原告所共有坐落高雄縣○○鎮○○○段四○之一地號土地（以下簡稱系爭土地）係位於省二十一線內之既成道路。因被告辦理南化水庫與高屏溪攔河堰聯通管路計畫工程，須使用系爭土地埋設地下水管及水管橋，經道路主管機關交通部公路總局第三區養護工程處高雄工務段（以下簡稱高雄工務段）核發九十一年七月二十四日九一三工高字第九一○七六○五號及九十一年八月十九日九一三工高字第九一○九二一八號施工許可證，被告乃據以於系爭土地開挖施工。嗣原告於九十一年九月十四日向被告提出異議書主張略以：被告未知會原告，即私自開挖系爭土地，已損害原告所有權；且被告挖掘之土地扣除回填部分，其餘土方應屬原告所有，然被告卻任令包商處置販賣，然該土方幾經原告催討，均未獲返還，爰請求被告停止損害原告所有權之行為，並為已造成的損害進行賠償補救等語。嗣原告以被告時經月餘均未答覆，乃於九十一年十月二十九日逕提訴願，被告則於九十一年十月三十一日水南工字第九一○六○一五九五號函復原告略以：「．．．二、本局辦理之聯通管路經過既成道路私有地所造成之相關問題，經查係屬全國通案，俟立法通過後，地主可依法令規定循權責機關要求合法之權益。三、本工程之土石方流向，係依據營建土石方資源回收處理及總管制計畫之相關規定辦理，其流向為工地現場─土石方臨時堆置場─土石方資源堆置場，並將進場之數報營建署核備。」等語，原告遂依訴願機關經濟部九十一年十一月二十五日經訴字第○九一○六○五六○九○號函意旨，補正其訴願請求及不服之行政處分而求為決定：（一）被告應停止任何損害既成道路私有地地主權益行為，並召開協調會以進行價購並協調補償事項；若未能價購補償時，請將該地回復原狀。（二）撤銷被告九十一年十月三十一日水南工字第九一○六○一五九五號函。（三）撤銷南化水庫至高屏溪攔河堰聯通管路計畫導水幹管第七、八段「省道台二十一線270ｋ+303至276+500」工程中的「台二十一線274+865至275+030」段之開工許可行政處分書。惟遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：按行政機關就公法上具體事件所為之行為，究係行政處分或為觀念通知，應視該行為是已對外直接發生法律效果為斷。是以行政機關之「通知」究為事實行為﹖或行政處分﹖端賴其通知內容是否為「婉轉拒絕表示」或「本身已完成一定法律要件」而定，如是，即屬發生確認性效果而屬行政處分。然被告於訴願答辯時已明白表示拒絕原告訴願請求補償，並以訴願無理由請求訴願決定駁回原告訴願之請求，顯為被告所請已發生法律規制性效果並構成行政處分要件。又公物之設定係官署公法上之單方行政行為，如直接限定一定區域內人民之權利、利益即具行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定多數人之權益受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。被告之導水管設置乃為聯通南化水庫至高屏溪欄河堰之水庫用水，旨在提供大高雄之用水，為一公物之設定，符合行政處分構成要件。而被告於未徵收系爭土地及未通知原告之情形下，擅將直徑六米之地下導水幹管埋設在原告所有系爭既成道路地下，更將挖掘之土方任由承包商侵占處置，原告依據民法第七百六十七條、第七百七十三條及水利法第五十八條之規定，自得就被告上開行政處分提起訴願以為救濟，爰提起撤銷訴訟，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．八、對於非行政處分或其他依法不屬於訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」為訴願法第一條第一項、第二條第一項及第七十七條第八款所明定。又原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，應予裁定駁回，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。又人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，依行政訴訟法第四條第一項之規定，固得向高等行政法院提起撤銷訴訟。惟此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又提起訴願，係對行政機關之行政處分，或係行政機關對於人民依法之申請怠為處分，請求救濟之程序，必以有行政處分存在或行政機關怠於處分為前提，此觀訴願法第一條及第二條之規定自明，復經改制前行政法院即現最高行政法院著有五十三年判字第二三○號判例足資參照。
四、經查：
（一）原告所有系爭土地係位於省道二十一線之既成道路，被告為辦理南化水庫與高屏溪攔河堰聯通管路計畫工程須使用系爭土地埋設地下管線，遂向高雄工務段申請施工許可，經高雄工務段九十一年七月二十四日九一三工高字第九一○七六○五號及九十一年八月十九日九一三工高字第九一○九二一八號核發分段施工許可證，被告即於許可之期限內辦理埋設水管完竣等情，為兩造所自陳，並有照片及施工許可證等附於原處分卷可稽。嗣原告以被告之施工及挖掘土方行為損害其所有權為由向被告提出異議，略以：被告未知會原告，即私自開挖系爭土地，已損害原告所有權；且被告挖掘之土地扣除回填部分，其餘土方應屬原告所有，然被告卻任令包商處置販賣，且該土方幾經原告催討，均未獲返還，爰請求被告停止損害原告所有權之行為，並為已造成的損害進行賠償補救等語，經被告以九十一年十月三十一日水南工字第○九一○六○一五九五○號函復原告，略以：「．．．二、本局辦理之聯通管路經過既成私有地所造成之相關問題，經查係屬全國通案，俟立法通過後，地主可依法令規定循權責機關要求合法之權益。三、本工程之土石方流向，係依據營建土石方資源回收處理及總管制計畫之相關規定辦理，其流向為工地現場─土石方臨時堆置場─土石方資源堆置場，並將進場之數報營建署核備。」，此有各該異議書及函文附於原處分卷可稽。經查，原告向被告提出上開異議之真意，其並非請求被告徵收補償而是依據民法第七百六十七條、第七百七十三條所有權之物上請求權及水利法第五十八條：「引水工程經過私人土地，致受有損害時，土地所有權人得要求興辦水利事業人賠償其損失，或收買其土地。但能即時回復原狀，且回復原狀後並無損害者，不在此限。」之規定，請求被告停止損害原告所有權之行為，被告並應召開協調會以進行價購並協調補償事項，若未能價購補償時，請將系爭土地回復原狀等情，業據原告於本院準備程序中陳述甚明；按提起訴願，係對行政機關之行政處分，或係因行政機關對於人民依法之申請怠於處分，請求救濟之程序，故必以有行政處分存在或行政機關怠於處分為前提，則本件原告既係依據民法第七百六十七條、第七百七十三條及水利法第五十八條規定而請求如上所述，核其性質均非請求被告作成一定之行政處分，則被告以九十一年十月三十一日水南工字第○九一○六○一五九五○號函復原告，略以：「．
．．二、本局辦理之聯通管路經過既成私有地所造成之相關問題，經查係屬全國通案，俟立法通過後，地主可依法令規定循權責機關要求合法之權益。三、本工程之土石方流向，係依據營建土石方資源回收處理及總管制計畫之相關規定辦理，其流向為工地現場─土石方臨時堆置場─土石方資源堆置場，並將進場之數報營建署核備。」等語，核係單純之觀念通知，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，則原告對之不服，提起訴願，並求為訴願決定機關命被告立即停止任何損害既成道路私有地地主權益行為，並召開協調會以進行價購並協調補償事項；若未能價購補償時，請將該地回復原狀之請求，核係對於非行政處分及不屬於訴願救濟範圍內之事項提起訴願，是訴願決定為不受理，揆諸前揭說明，並無不合，原告復對之提起撤銷訴訟，自非合法。
（二）另關於原告訴願請求關於撤銷南化水庫至高屏溪攔河堰聯通管路計畫導水幹管第七、八段「省道台二十一線270ｋ+303至276+500」工程中的「台二十一線274+865至275+030」段之開工許可行政處分書部分，按「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」為訴願法第八十一條所明定。經查，原告不服南化水庫至高屏溪攔河堰聯通管路計畫導水幹管第七、八段「省道台二十一線270ｋ+303至276+500」工程中的「台二十一線274+865至275+030」段之開工許可行政處分書而向經濟部提起訴願，惟查，上開路段之開工許可係道路主管機關高雄工務段核發而准許被告於各該路段施工等情，業據被告訴訟代理人於本院準備程序時陳述甚明，並有各該分段施工之許可證附卷可稽，是依上述訴願法第八十一條規定，原告就此部分誤向經濟部提起訴願，自應由經濟部移送於原行政處分機關；而此部分既尚未經訴願程序，即不在本件審究之範圍內，附此敘明。
五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 八 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 八 日
法院書記官 楊曜嘉