高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第七七０號原 告 甲○○
乙○○原告兼共同訴訟代理人 丙○○被 告 台南縣歸仁鄉公所代 表 人 丁○○ ○○訴訟代理人 戊○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告等不服台南縣政府中華民國九十二年六月十七日府行法字第０九二００三九０二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告等共有人以渠等與承租人所訂之三七五耕地租約，其租期已於民國（下同）九十一年十二月三十一日屆滿，原告不願繼續出租，乃向被告申請收回坐落台南縣○○鄉○○段○○○號耕地自耕，經被告以其申請不符規定，而未予准許。原告等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告應作成准予原告等收回坐落台南縣○○鄉○○段○○○號耕地之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之主張：
甲、原告起訴意旨略謂：訴願決定駁回原告訴願之理由係以被告駁回原告申請收回耕地之原因，係基於現存有效之法律而來，認被告駁回原告之申請為有理由，然查：
一、按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」此經司法院釋字第三七一號解釋在案。本件原告提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定違憲，苟鈞院認原告之請求有理由，亦請鈞院依首揭司法院釋字第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。
二、耕地三七五減租條例第十九、二十條規定違憲之理由析述如下：
（一）耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定，固現存有效之法律，然查法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其牴觸憲法部分，應不得適用。
（二）惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
（三）於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或稍可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形！
（四）惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃（參見內政部九十一年九月編著「九十一年度出租耕地租約期滿處理工作講習講義」第一頁），僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃（全國耕地面積如行政院農業委員會統計室所為「耕地、林地及魚塭面積」表）之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在！又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六０三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為新台幣（下同）十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點一一八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬五八千八百十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
（五）次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會民國九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一（詳農家與非農家所得總額比較表），若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六（絕大部分之承租人於民國四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕地三七五租約農地而來！其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾戶全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。
（六）綜上所述，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
（七）本件原告以與鄭緊昌、鄭順發、鄭緊發間就坐落台南縣○○鄉○○段○○○號土地之耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置前揭耕地三七五減租條例第二十六條及憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本人權等語。
乙、被告答辯意旨則謂：
一、內政部依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、台灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等，於九十一年九月二十六日以台內字第０九一００七一八四八號函發布「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業需支」為地方機關辦理該項業務適法依據。
二、依「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」規定，由直轄市、縣（巿）政府提供公告文書，交各鄉（鎮、市、區）公所張貼於該公所及各村里辦公處之佈告欄，公告四十五天（自九十二年一月一日至同年二月十四日為受理期間，出、承租人皆可單獨申請收回自耕或續訂租約）。出租人依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：（一）「續訂租約申請書」一式二份。（二）原租約書正本乙份。（三）出租人自任耕作切結書乙份。（四）身分證影本。（五）委託他人申請者，須附委託書（六）委託者身分證影本。如該耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補下列文件：（七）租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本乙份。
（八）國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書乙份。（九）九十年全年生活費用明細表各乙份。
三、依內政部八十一年五月十五日台（八一）內地字第八一七三０八六號函釋，耕地三七五租約之出租人有數人共同出租，出租人申請收回自耕時，已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回自耕，否則就須會同公同共有人辦理收回耕地自耕。且再按「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」規定，出、承租人辦理收回自耕或續訂租約，應由本人親自到場送件，核對其身分，委託他人辦理者，應附委託書，委託人應親自到場並在申請書簽章。
四、本案原告以郵寄方式辦理收回耕地自耕，所應檢附證件未完備，被告接獲原告申請函件，曾以電話聯絡並請原告於受理期間內（九十二年一月一日至二月十四日）親自或委託他人送件辦理，並以所民字第０九二０００一二八九號函請補正後再行送所辦理，原告逾受理期間均無向被告申請，故被告所為不受理原告申請收回耕地自耕之申請，係為依法行政所為之行政處分，並無違誤。
五、又耕地三七五減租條例係立法院通過並經總統公布之法律，自其公布生效時起，各政府機關及人民均應受其拘束。本案原告既未依相關規定辦理收回耕地自耕，被告依法行政而未受理原告收回耕地自耕之申請，並無不合。至於三七五減租條例是否違憲及應否廢止或修正，亦非被告所得審究。綜上所述，被告對於本案所為不受理處分並無違法或不當之處等語。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」分別為耕地三七五減租條例第十九條及第二十條所明定。是於耕地三七五租賃之情形，若出租人不能自任耕作，或其收益已足以維持一家生活，或因出租人收回耕地將致承租人失其家庭依據時，出租人均不得於租約期滿時將耕地收回自耕。職是，出租人於申請收回耕地自耕時，自應符合「具有自任耕作之能力」及「所有收益不足以維持一家生活」之要件。又內政部本於上開規定意旨所訂頒之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其中第六點第二款第三目及第三款第一目分別規定：「出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：⑴『收回出租耕地申請書』（格式六）一式二份。⑵原租約書正本一份。⑶出租人自任耕作切結書（格式十）一份。⑷身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。⑸委託他人申請者：委託書（格式八）一份。⑹委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：⑺租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。⑻國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書（格式十一）一份。⑼九十年全年生活費用明細表（格式十二）一份。」、「鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」經核上開作業須知所列出租人申請收回耕地時應檢附之證明文件，例如申請書、原租約書及申請人或受託人之身份證影本等，乃為表明出租人之身分、申請事項及其緣由，此與提起訴訟時必須先表明當事人、訴之聲明及訴訟標的之情形類同，若未表明，其申請程序即無從進行；另其他如租約期滿時出租人之全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表及自任耕作切結書等，則係主管機關審查出租人是否符合前述收回自耕之要件（即「具有自任耕作之能力」及「所有收益不足以維持一家生活」）所必須憑藉之資料，性質上屬於行政機關為執行法律而依職權所發布之行政規則，亦未增加耕地三七五減租條例第十九條所無之限制，本院自得予以援用，合先敘明。
二、經查，本件原告因其所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○號耕地之耕地三七五租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿，前向承租人通知不再續租並請求返還系爭耕地，因不獲承租人理會，原告遂於九十二年一月十八日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，並檢附私有耕地租約及出租人自任耕作切結書等件，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。嗣經被告審查原告所附資料，乃於九十二年一月二十四日以所民字第一二八九號函復略謂：「主旨：．．．說明：一、依內政部九十一年十月一日編印之『私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知』，出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：【一】『收回出租耕地申請書』一式二份。【二】原租約書正本乙份。【三】出租人自任耕作切結書一份。
【四】身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。【五】委託他人申請者：附委託書一份。【六】委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：【七】租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。【八】國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書乙份。【九】九十年全年生活費用明細表一份。二、依內政部八十一年五月十五日台（八一）內地字第八一七三０八六號函釋，耕地三七五租約之出租人有數人共同出租，出租人申請收回自耕時，已分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回自耕，否則就須會同公同共有人辦理。
三、請台端依據說明一、二點申請收回自耕。四、檢還台端申請收回自耕案件乙份並請於九十二年二月十四日前（受理期限截止日）送件，逾期『視同未辦理』。．．．」等情，業經兩造分別陳述在卷，並有原告私有耕地租約期滿收回自耕申請書、歸民字第五０四０二號台南縣私有耕地租約、出租人自任耕作切結書及被告九十二年一月二十四日所民字第一二八九號函附原處分卷可稽，自堪信為真實。茲原告等提起本件訴訟，無非以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，因有違私法自治、契約自由及憲法第二十三條之必要性與相當性原則，故有違憲情事，應為無效，而被告竟依該無效之法律規定，駁回原告收回自耕之申請，顯屬違法，並請求本院裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官會議解釋等語，資為爭執。
三、然按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律。」業經司法院釋字第四二二號解釋在案，而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於七十二年雖有就上開條例第十九條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟同條例第十九條第一項第三款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農的生存權。」可知耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定，故此等規定乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條之規範意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，職是，耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定並無原告所稱因違憲而無效情事。原告等以上揭規定違反私法自治、契約自由、及憲法第二十三條之必要性及相當性原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，洵無可採。
四、又查，本件原告向被告申請收回系爭耕地自耕時，僅檢附收回出租耕地申請書、台南縣私有耕地租約及出租人自任耕作切結書等證明文件，並未備齊前揭「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」所定應檢附之相關證明文件，如出租人之身份證影本、委託書、受託人之身份證影本等，故被告以九十二年一月二十四日所民字第一二八九號函，通知原告等於九十二年二月十四日前補正相關證明文件，如原告等逾期未補正，將「視同未辦理」，於法洵無不合。抑且，因系爭耕地為原告等三人共有，而原告等三人向被告申請收回系爭耕地時，固然已於該收回出租耕地申請書及自認耕作切結書上具名簽章，惟觀諸該申請書及切結書之內容，卻僅載明原告丙○○一人之身分證字號，是否得據此認定另二名共有人即甲○○、乙○○均有將系爭耕地收回自耕而提出是項申請之真意，非無疑義；縱令該二名共有人即甲○○、乙○○係委託丙○○辦理是項申請，然如屬委託，亦應檢附委託書供核，惟丙○○於申請時亦未曾檢附委託書供核，已如前述。準此，原告等既未依前述內政部八十一年五月十五日台（八一）內地字第八一七三０八六號函釋之規定，由全體共有人提出合乎程式之申請，則被告以上揭函文通知原告等補正相關證明文件，資以辦理審核程序，其認事用法，並無違誤。再核原告等應依規定補齊之相關證明文件，尚有租約期滿時之全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得清單及九十年全年生活費用明細表等，揆諸前揭說明，此係被告審核原告等出租人之支出及收入是否符合耕地三七五減租條例第十九條第一項收回耕地自耕之要件時所不可或缺之資料，而原告等於申請時實際上卻未檢附上開證明文件供核，實難認原告等已符合耕地三七五減租條例第十九條第一項所定收回自耕之要件。準此，被告原處分以原告等未依限於九十二年二月十四日前補正相關證明文件，予以否准，尚非無據。
五、末查，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依法收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條亦定有明文。故耕地三七五租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅，此有最高法院五十一年台上字第一八五八號判例足參。準此，耕地三七五租約自不得與一般租約同視，不可解為於租期屆至後租賃關係當然終止，或因出租人為收回自耕之意思表示或申請而當然消滅其租賃關係。故本件三七五耕地租約至九十一年十二月三十一日止，其租期即已屆滿，且原告等亦曾通知承租人不再續租，然其租賃關係亦不因此當然消滅，併此敘明。
六、綜上所述，原告等之主張，均無足採。是原告等既未依規定提出相關證明文件，則被告原處分命其補正，並載明逾期未補正，則視同未辦理，而否准原告等依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回前揭耕地之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告等提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准予原告等收回坐落台南縣○○鄉○○段○○○號耕地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十三 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十三 日
法院書記官 陳嬿如