高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第八○六號
原 告 甲○○○
丙○○乙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 王進勝律師
黃淑芬律師被 告 屏東縣環境保護局代 表 人 己○○局長訴訟代理人 湯瑞科律師右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十二年五月十五日九十二年屏府訴字第十四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等之夫、父吳清江所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號之土地（以下簡稱系爭土地），自民國（下同）八十四年底起迄八十五年間，因重大過失而任由他人連續非法棄置有害事業廢棄物於土地上。案經被告於九十年三月二十日派員稽查，發現系爭土地仍留有大量有害事業廢棄物，乃於九十年三月二十七日以（九○）屏環廢字第三九七七號函通知土地所有權人吳清江到局陳述意見，逾期將依法告發處分。惟吳清江於接獲上開通知後，旋於同年四月十七日死亡，而系爭土地乃依法由原告等人繼承，並於九十一年七月二日將上開土地以抵繳稅款方式移轉為中華民國所有（管理人為財政部國有財產局）。嗣後被告依據廢棄物清理法第七十一條規定，分別於九十一年十一月二十六日、十二月十日、十二月二十七日以屏環廢字第○九一○○○五八七七號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函通知原告等人限期動工清除上開廢棄物，逾期即依上開法條規定，由被告代為清除，並向原告等人求償清理、改善及衍生之必要費用。而原告等人則於九十二年一月七日共同具陳情書請求放寬清除期限至本月底（即九十二年一月三十一日），被告遂於九十二年一月十七日以屏環廢字第○九二○○○○七○六號函同意原告等人之請求，而將開始清除之期限延長至九十二年一月三十一日。惟原告等人復於九十二年一月十五日共同具申請書表明無資力負擔清除費用，被告乃再於九十二年一月二十九日以屏環廢字第○九二○○○一八○三號函請原告等人於期限前開始清除。原告等人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告之主張：⒈系爭土地實為恭鴻木業股份有限公司（下稱恭鴻公司）所有，但因該土地地目
為農地（田），而吳清江為恭鴻公司之股東，且具自耕能力，恭鴻公司遂將系爭土地信託登記在吳清江名下，但土地之管理則仍由恭鴻公司董事長葉有義、總經理謝明錢、經理張國茂等人負責，並將系爭土地作為貯木池之用，被告對此亦不爭執。又吳清江雖為恭鴻公司股東，但卻未曾參與土地使用之情事。且系爭土地既係遭第三人林瑞和等人非法傾倒廢棄物（有台灣高雄地方法院八十八年度訴字第九八○號判決可稽），乃屬第三人犯罪行為所致，吳清江既未居住於系爭土地上，平日又非土地管理人，揆諸司法院釋字第二百七十五號解釋理由書意旨，自無故意或過失可言，原處分命其限期清除，顯有違法。此外，揆諸上開司法院解釋，法律有特別規定責任條件時，更應以法律規定之責任條件為處罰要件，自不待言，觀諸廢棄物清理法第七十一條第一項之規定，以土地所有人、管理人或使用人為限期清除處理廢棄物之對象時，責任條件為須渠等有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者，始有適用。再依舉證責任分配法理，該容許或重大過失之責任條件，應由被告負舉證責任。
⒉再查，本件處分為行政罰，具有專屬性，應遵守「無責任即無處罰」及「罪及一身」等原則，依民法第一千一百四十八條但書規定，非屬繼承人所得繼承。
然吳清江既已死亡，受處分主體已不存在，且對已死亡者再作懲罰性行為亦無實質之意義。被告以原告等人為吳清江之繼承人，吳清江死亡時即負有清除、改善及衍生之必要費用之義務，不因原告等將土地移轉登記為中華民國用以抵稅而免除義務云云，即有違誤，衡諸財政部七十五年七月三十一日台財稅字第七五五八八二五號函所示「違章人於抗告法院裁定前死亡已繳納之罰鍰及保證金應予退還」之意旨，依舉重明輕法理，本案處分自應隨行為人之死亡而告結束。
⒊被告依據現行之廢棄物清理法第七十一條之規定，以系爭土地於八十四年底至
八十五年中陸續遭他人廢棄有害事業廢棄物，而課以原告等土地所有權人清除之義務。惟查，現行廢棄物清理法第七十一條係九十年十月二十四日修正廢棄物清理法時所增定之條文。原告等人取得系爭土地時，現行廢棄物清理法第七十一條仍未訂立施行，被告並無課以原告等人負清除義務之法源，被告以九十年十月二十四日新增定之條文，溯及課以原告清除之義務，顯然缺乏法源依據。
乙、被告之主張：⒈按廢棄物清理法第七十一條第一項之規定，係課予土地所有人應有注意及保存
其土地免予受污染之社會責任，易言之，土地所有人非僅無同意其土地受廢棄物傾倒之權，尚且負有注意其土地免於受廢棄物傾倒之義務。經查系爭土地於八十四年底至八十五年中受污染當時之土地所有人，既為原告等人之被繼承人吳清江所有，揆諸上揭法條之立法意旨，受污染當時之土地所有人吳清江自負有清除處理之責任。
⒉原告等人雖辯稱系爭土地係供作恭鴻公司貯木池之使用，且實際管理土地之人
為恭鴻公司之董事長及總經理等人，吳清江從未參與公司業務營運，不明土地之使用情形云云。惟吳清江係恭鴻公司之股東，且為系爭土地之登記所有人，足見伊對恭鴻公司之業務及系爭土地之使用情形當無不瞭解之情，故原告所辯並不足採。退步言，即令原告所述屬實，依前揭法條所定，土地所有人亦不能因而免責，充其量僅係恭鴻公司之董事長或總經理等人是否確為管理人及應否連帶負責之另一問題而已，土地所有人尚不能執管理人或使用人之存在而得有免責之抗辯。
⒊至於原告另抗辯系爭土地遭傾倒有害事業廢棄物係屬第三人之犯罪行為所致，
原所有人吳清江應無故意過失可言云云，惟依前揭法條所定，非法傾倒之受託業者（即所謂第三人）本亦負有清除處理之義務，但並不因此而免除土地所有人對土地管理之注意義務，充其量亦屬土地所有人與第三人應否連帶負責清除處理之問題而已。
⒋又所謂重大過失，依最高法院六十二年台上字第一三二六號判例意旨所示，係
指顯然欠缺一般人之注意義務而言。查系爭土地於八十四年至八十五年間遭非法棄置有害事業廢棄物時，既係作為恭鴻公司之貯木池使用，而吳清江既為該公司之股東，又係土地所有人，何況遭棄置廢棄物之時間非僅一次，而係前後長達半年有餘，土地所有人竟辯稱均不知情，即令屬實，亦顯然欠缺一般人之注意義務，極為明顯，自屬有重大過失之情，依法應負清除之責任。
⒌另原告等人雖以本件之處分具有專屬性，依民法第一千一百四十八條但書規定
，非屬繼承人所得繼承云云，以為爭執。然所謂專屬性係指身分上者而言，本件受處分之內容係就系爭土地為廢棄物之清除處理，若未清除處理，則於行政機關代為清除處理後，依法應支付相關之清除費用，顯並無專屬性可言（若有專屬性，行政機關何能代為清除處理？）。再依行政執行法第二十四條第五款所定，關於義務人之拘提管收及應負義務之規定，於義務人死亡後之繼承人亦均適用之，並無因義務人之死亡而有免責之規定，故原告等人辯稱本件清除處分業已隨吳清江之死亡而告結束云云，並不足採。
⒍至於原告主張被告課以原告等人清除之義務欠缺法源之依據，惟查，現行之廢
棄物清理法第七十一條係於九十年十月二十四日所修正，但在九十年十月二十四日修正前，廢棄物清理法第三十四條亦有相同之規定，是以，被告所為課以土地所有權人回復土地原狀的責任，仍屬有據。況且，廢棄物係於土地所有權人之土地上存在，土地所有權人即應負有維護土地處於合乎環保法規規定之狀態，對於土地上之廢棄物為清除之責任。
理 由
一、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」現行廢棄物清理法第七十一條第一項（與修正前之廢棄物清理法第三十四條同）定有明文。又該條之所以課土地之土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」上者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。
二、經查，本件係原告甲○○○之夫；原告丙○○、乙○○、丁○○、戊○○之父吳清江所有之系爭土地，於八十四年底至八十五年間，陸續遭他人非法棄置含鉛、鎘、鉻、六價鉻、砷、銅、鋅、鎳等一種或多種成分之有害事業廢棄物，而該處為高屏溪水之水源水量、水質保護區，經檢測其土壤之鉛、鉻、六價鉻、銅等溶出值，分別超出現行管制標準五十八倍、三倍、五倍及十三倍以上，嚴重危害公眾飲水之安全，業經台灣高雄地方法院八十八年度訴字第九八○號對行為人及相關業者分別判處徒刑在案。又被告於九十年三月二十日派員稽查，發現系爭土地仍留有大量有害事業廢棄物，乃於九十年三月二十七日以（九○）屏環廢字第三九七七號函通知土地所有權人吳清江到局陳述意見，逾期將依法告發處分。惟吳清江於接獲上開通知後，旋於同年四月十七日死亡，而系爭土地乃依法由原告等人繼承，並於九十一年七月二日將上開土地以抵繳稅款方式移轉為中華民國所有。嗣被告依據廢棄物清理法第七十一條規定，分別於九十一年十一月二十六日、十二月十日、十二月二十七日以屏環廢字第○九一○○○五八七七號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函通知原告等人限期動工清除上開廢棄物，逾期即依上開法條規定，由被告代為清除，並向原告等人求償清理、改善及衍生之必要費用。而原告等人共同具陳情書請求放寬清除期限至九十二年一月三十一日，被告乃於九十二年一月十七日再以屏環廢字第○九二○○○○七○六號函同意原告等人之請求，而將開始清除之期限延長至一月三十一日。惟原告等人復於九十二年一月十五日共同具申請書表明無資力負擔清除費用，被告乃於九十二年一月二十九日以屏環廢字第○九二○○○一八○三號函請原告等人於期限前開始清除等情，此分別有上開函文、土地登記謄本及台灣高雄地方法院八十八年度訴字第九八○號刑事判決等附於訴願卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、原告雖主張被繼承人吳清江僅為系爭土地之名義上所有權人，並非真正使用系爭土地者；況系爭土地係遭第三人非法傾倒廢棄物，均與吳清江本人無涉，被告不應據以請求吳清江負清除之義務云云。惟土地遭人傾倒廢棄物，雖非該土地所有人、管理人、使用人所為，然倘係因渠等疏於管理所致，自應擔負排除危害的責任，此即行政法理論上所謂之「狀態責任」。蓋土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段。經查，被告於九十年三月二十日派員稽查，發現系爭土地仍留有大量有害事業廢棄物迄未清除，依當時之廢棄物清理法第三十四條第一項（即九十年十月二十四日修正前）即規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，．．．．」，此與現行之廢棄物清理法（即九十年十月二十四日修正）第七十一條第一項規定，幾近完全相同（後者於「主管機關」之後，尚增添「執行機關」之規定）。申言之，修正前之廢棄物清理法第三十四條第一項規定土地所有權人就其所有土地「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」上者，亦應負清除處理之責任。查系爭土地地目為田，使用分區為特定農業區，吳清江將系爭土地提供予恭鴻公司做貯木池使用，已違反土地分區管理使用之規定。再者，吳清江本身亦為恭鴻公司之股東之一，而系爭土地被非法傾倒有害事業廢棄物，歷時半年餘，則吳清江對於系爭土地遭人傾倒廢棄物之違法行為縱非故意，亦顯然欠缺一般人應有之注意而有重大過失（最高法院六十二年台上字第一三二六號判例參照）。職此之故，縱稱原告主張吳清江僅為名義上系爭土地之所有權人，系爭土地之真正使用人為恭鴻公司，原告並無管理、使用系爭土地，且非吳清江所為屬實，然此僅涉及土地之使用人、管理人及行為人應否負連帶清除之責任而已，並無解於土地所有權人對其土地應盡清除之責任。是被告前基於主管機關之立場，函請原告之被繼承人吳清江到局陳述意見，並諭知逾期將依法告發處分等語，依法即無不合。原告上開主張，並不足採。
四、至於原告另主張本件處分為行政罰，具有專屬性。然吳清江既已死亡，受處分主體已不存在，則土地所有權人之清除義務，自應隨吳清江之死亡而告結束云云。惟按「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務。但權利義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」為我國民法第一千一百四十八條所規定。準此，凡被繼承人所負之義務，不論係私法上之義務或公法上之義務，除被繼承人一身專屬者外，依我國學者通說見解，均得為繼承之標的。本件原告之被繼承人吳清江為系爭土地之所有權人，其因重大過失致系爭土地遭人傾倒廢棄物，依法即應負擔清除之義務，已如上述，是項公法上之義務，並不具專屬性，自得由原告概括繼承。抑且，由被告所為要求原告等人清除之處分觀之，內容均表示若原告等人未清除處理，則將由被告代為清除、處理，並向原告求償清理、改善及衍生之必要費用，足徵是項清除義務具有可替代性，並非專屬於吳清江本人，而得作為繼承之標的。又此項公法上之作為義務，亦不因原告等人將系爭土地移轉登記為中華民國用以抵繳稅款而免除。否則，義務人均能以移轉所有權的方式而脫免環保法規上所規範之公法上義務，勢必使環保法規設立之目的無從達成。是以，被告依據現行廢棄物清理法第七十一條第一項規定對原告等人課以清除之義務，於法並無違誤。
五、又原告主張現行廢棄物清理法第七十一條為九十年十月二十四日所修正，系爭土地遭人傾倒之事實係發生於000年底至八十五年中，然被告卻以後來修正之法令，溯及課以原告等人清除之義務，並非正當云云。惟查，被告於九十年三月二十七日函請吳清江陳述意見時，系爭土地仍為吳清江所有，且其上之有害事業廢棄物迄未清除，則吳清江之是項清除義務於被告之公法上請求權（十五年）（按：行為時行政程序法尚未公布施行，其請求權時效應類推適用民法第一百二十五條規定）罹於時效前，仍不得免除。是被告先則依當時之廢棄物清理法第三十四條第一項規定，函請吳清江到局陳述意見，並諭知逾期將依法告發處分；繼於吳清江死亡後，分別於九十一年十一月二十六日、十二月十日、十二月二十七日以屏環廢字第○九一○○○五八七七號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函通知原告限期動工清除上開廢棄物，逾期即依廢棄物清理法第七十一條第一項規定，由被告代為清除，並向原告等人求償清理、改善及衍生之必要費用，依法尚無不合。原告上開主張，亦不足採。
六、綜上所述，原告之被繼人吳清江既為傾倒廢棄物行為發生時之系爭土地所有權人，依法自有負清除而使系爭土地回復原來狀態之義務。嗣吳清江死亡，被告依概括繼承之法理，以吳清江之繼承人即原告作為課以清除義務之對象，並諭知逾期未為清除，即由被告代為清除，並向原告求償之處分，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 三十一 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 高秀真法 官 簡慧娟法 官 邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 三十一 日
法院書記官 涂瓔純