高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第八○一號
原 告 臺南縣白河鎮農會代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳文彬 律師被 告 臺南縣白河地政事務所代 表 人 乙○○ 主任訴訟代理人 丙○○右當事人間因土地重劃事件，原告不服臺南縣政府中華民國九十二年五月九日府行法字第○九一○二○一三二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告為重劃前坐落臺南縣○○鎮○○段一○○一及一○○一之一地號土地（以下稱系爭土地）之抵押權人。又該二筆系爭土地及同段九八二地號等共計四十六筆土地，前經臺南縣白河鎮新興自辦市地重劃區籌備會於民國（下同）八十九年間依照獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（以下簡稱獎勵市地重劃辦法）第二十四條規定，向臺南縣政府提出申請核准辦理市地重劃，並經臺南縣政府以八十九年六月二十日八九府城開字第九六五○一號函核定在案。嗣臺南縣白河鎮新興自辦市地重劃區重劃會（以下簡稱重劃會）於九十一年五月三日將重劃後土地分配結果予以公告，而重劃會並依前揭辦法第三十六條規定，於九十一年五月十四日召開他項權利協調會，惟協議未成，遂於前揭公告完畢確定後，逕行列冊函請臺南縣政府審查後轉送被告辦理土地登記事宜，經被告於九十一年十月二十一日完成變更登記，將原告於系爭二筆土地之抵押權轉載於重劃後所分○○○鎮○○段九及二一地號土地，並以九十一年十一月六日所登字第○九一○○○五七八九號函通知原告換發他項權利書狀。原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵請求回復原告在土地重劃前○○○鎮○○段一○○一及一○○一之一地號上之權利登記。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈按在多階段行政處分場合，有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接對
人民作成之行政行為，方具有行政處分性格，吾人稱為多階段行政處分。該他機關之參與行為本身，即令對作成行政處分之機關有拘束力，亦不構成行政處分，而純係行政內部行為。是相對人最後倘有所不服，即令關鍵在於他機關之參與行為，亦只能針對該最後階段之處分提起救濟，亦即向最後階段處分機關之上級機關提起訴願，並以該最後階段處分機關為被告提起行政訴訟。在此行政救濟過程中，審理訴願機關固因非作成參與行為之他機關之上級機關，而無從審查、指摘該參與行為之法適當性，惟進入司法階段後，行政法院即非不能一併對參與行為作適法審查，否則勢無法達成行政救濟之目的（參照許宗力著行政處分，收錄於翁岳生編行政法上冊第五四七頁，八十七年版）。是於本案固然被告所為係依據其他機關指示，惟其行為係對於原告直接作成行政行為，仍應以被告為行政救濟對象。且本件原告提起訴願時，係主張被告於重劃會未踐履獎勵市地重劃辦法第三十六條第一項規定時，本應拒絕其重劃登記，然被告竟為轉載之登記，其行政處分顯然違法且不當，此種行政處分既違法或不當，致損害人民權利或利益者，即得提起訴願，乃訴願法第一條所規定。然訴願決定機關不查，依訴願法第七十七條第八款之規定為不受理之決定，顯有錯誤。
⒉按獎勵市地重劃辦法第三十六條第一項規定之協調，應有讓他項權利人知悉因
重劃結果將對其權利有何影響，以便決定是否同意重劃之結果，並考量他項權利人意見加以參酌之意。因此，召開協調會時，重劃會自應出示重劃後土地分配圖予他項權利人閱覽，使重劃區內土地他項權利人，得以知悉因重劃之結果對其權利將有何影響。然重劃會雖於九十一年五月十四日召開他項權利協調會，惟會中竟拒絕出示重劃後土地分配圖給他項權利人閱覽，為此原告乃於九十一年五月二十三日以九一白農字第一二九九號函及九十一年六月三日白河郵局第三九七號存證信函，向重劃會請求給予重劃後土地位置分配分配圖及地段、地號面積等事項，重劃會亦均拒未辦理，是重劃會尚未踐履與土地他項權利人協調之工作。為此，原告曾再於九十一年六月二十八日，以陳情書向台南縣政府請求不予核准重劃會所為重劃結果緩辦理地籍測量及土地登記等事宜。而台南縣政府亦於九十一年七月十一日指示重劃會妥予處理逕復，並副知台南縣政府。然重劃會竟均置之不理，其行政行為顯然有違行政程序法第四十四條所揭諸之資訊公開原則，被告自不應准許就原告所有他項權利進行轉載事宜。
⒊又人民之財產權應受法律之保障，此為憲法第十五條所揭櫫之原則。獎勵市地
重劃辦法第三十六條之規定，已涉及對於他項權利人財產權限制與剝奪，係屬對人民權利之行使增加法律所無之限制，本應有法律針對授權之目的、內容及範圍具體明確授權方得為之，然觀之前開辦法之母法平均地權條例並未有剝奪他項權利人權利之明確授權，且獎勵市地重劃辦法第三十六條，除未規定重劃結果需向土地他項權利人通知，並給予異議或請求司法機關裁判之權利，僅讓他項權利人於辦理土地變更登記前得參與協調，協調不成亦無法變更重劃結果，得逕由重劃會列冊送請直轄市或縣（市）主管機關併同重劃前後土地分配圖冊，轉送登記機關按原登記先後轉載於重劃後分配之土地，顯然有違憲法前揭保障人民財產權之規定，該行政命令自應因牴觸憲法而無效，被告依據該違憲之行政命令所為之轉載登記，自因侵害原告基本權利而有違法。
⒋又 鈞院如對獎勵市地重劃辦法第三十六條有無違憲問題有所疑義時，則懇請
鈞院類推司法院釋字第三七一號解釋意旨裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋此一行政命令有無違憲之問題。
乙、被告答辯之理由：⒈查依獎勵市地重劃辦法第二十四、二十五條規定，核准辦理市地重劃之機關為
直轄市或縣（市）主管機關，被告既非主管機關，故重劃會是否已踐履獎勵辦理市地重劃辦法第三十六條第一項規定，被告自無權審核。是以臺南縣政府於九十一年九月十二日以府城開字第○九一○一四四八八九號函檢送登記申請書、重劃前後土地分配清冊及重劃後他項權利清冊囑託被告辦理土地登記，被告依照上揭辦法第三十六條第一項規定辦理抵押權轉載登記，並無違法，該項登記亦非行政處分。
⒉又因市地重劃土地標示變更登記後，權利書狀應予換發，被告依獎勵辦理市地
重劃辦法第三十六條第二項及土地登記規則第九十一條之規定，通知原告換發他項權利書狀，僅為行政通知程序，並非行政處分，原告提起本件訴訟，與行政訴訟法第四條撤銷訴訟之成立要件並不相合。
理 由
一、「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，中央主管機關得訂定辦法，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。．．．」「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」行為時平均地權條例第五十八條第一項、第二項定有明文。又「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第五十八條第一項訂定之。」「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主張機關申請核備；．．．」「籌備會應檢附左列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃。．．．」「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由將原件退回。」「重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具左列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽三十日，並通知土地所有權人：計算負擔總計表。重劃前後土地分配清冊。重劃後土地分配圖。重劃前地籍圖。重劃前後地號圖。」「土地所有權人得於前項公告期間內提出異議，理事會應予協調處理，並將處理結果送會員大會追認；協調不成，異議人得於一定期限內訴請司法機關裁判。」「重劃分配結果公告期滿確定後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附左列圖冊，申請直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍測量及土地登記。．．．」「自辦市地重劃區重劃前已設定他項權利或辦竣限制登記之土地，於重劃後分配土地者，重劃會應於辦理土地變更登記前邀集權利人協調。除協調結果該權利消滅者外，應列冊送請直轄市或縣（市）主管機關併同重劃前後土地分配圖冊，轉送登記機關按原登記先後轉載於重劃後分配之土地。．．．」「土地重劃前已辦竣登記之他項權利，於重劃後繼續存在者，應按原登記先後及登記事項轉載於重劃後分配土地之他項權利部，並通知他項權利人。」亦分別為獎勵辦理市地重劃辦法第一條、第七條第一項、第二十四條第一項、第二十五條第一項、第三十二條第一項、第二項、第三十三條及第三十六條第一項及土地登記規則第九十一條第二項所明定。
二、經查，原告為重劃前坐落臺南縣○○鎮○○段一○○一及一○○一之一地號系爭土地之抵押權人。又該二筆系爭土地及同段九八二地號等共計四十六筆土地，前經臺南縣白河鎮新興自辦市地重劃區籌備會於八十九年間依照獎勵辦理市地重劃辦法第二十四條規定，向臺南縣政府提出申請核准辦理市地重劃，並經臺南縣政府以八十九年六月二十日八九府城開字第九六五○一號函核定在案。嗣重劃會於九十一年五月三日將重劃後土地分配結果予以公告，而重劃會並依前揭辦法第三十六條規定，於九十一年五月十四日召開他項權利協調會，惟協議未成，遂於前揭公告完畢確定後，逕行將重劃後土地所有權人及他項權利人列冊函請臺南縣政府審查後轉送被告辦理土地登記事宜，並經被告於九十一年十月二十一日完成變更登記，將原告於系爭二筆土地之抵押權轉載於重劃後分配坐○○○鎮○○段九及二一地號土地等情，此有臺南縣白河鎮新興自辦市地重劃區重劃後前地號對照清冊、重劃前後土地分配清冊、他項權利清冊及重劃會九十一年四月一日新興自劃字第○三八號公告及同日新興自劃字第○三九號函附於訴願卷內可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、本件原告雖主張依獎勵市地重劃辦法第三十六條第一項規定之協調，應有讓他項權利人知悉因重劃結果將對其權利有何影響，以便決定是否同意重劃之結果。然重劃會雖於九十一年五月十四日召開他項權利協調會，惟會中竟拒絕出示重劃後土地分配圖給他項權利人閱覽，嗣經原告分別於九十一年五月二十三日以九一白農字第一二九九號函及九十一年六月三日白河郵局第三九七號存證信函，向重劃會請求給予重劃後土地位置分配分配圖及地段、地號面積等事項，重劃會亦均拒未辦理，是重劃會尚未踐履與土地他項權利人協調之工作。故被告於重劃會未踐履獎勵市地重劃辦法第三十六條第一項規定時，本應拒絕其重劃登記，然被告竟為轉載之登記，其行政處分顯然違法且不當云云。惟被告則以：核准辦理市地重劃之機關為直轄市或縣（市）主管機關，被告既非主管機關，故重劃會是否已踐履獎勵市地重劃辦法第三十六條第一項規定，被告自無權審核。是以臺南縣政府囑託被告辦理系爭土地之抵押權登記，被告依照上揭辦法第三十六條第一項規定辦理抵押權轉載登記，並無違法等語，資為抗辯。準此，本件兩造爭執者，乃為被告對於系爭土地抵押權之轉載登記，究有無違法情事，而應否予以撤銷﹖等問題。茲說明如下：
⒈原告雖一再主張被告於重劃會未踐履獎勵市地重劃辦法第三十六條第一項規定
時，本應拒絕系爭土地抵押權之轉載之登記云云。惟查，重劃會前依獎勵市地重劃辦法第三十六條第一項「自辦市地重劃區重劃前已設定他項權利或辦竣限制登記之土地，於重劃後分配土地者，重劃會應於辦理土地變更登記前邀集權利人協調。」規定，於九十一年五月十四日召開他項權利協調會，惟因土地所有權人趙蘇水綉未親自或委託他人代理出席，致協調不成，重劃會乃依規定列冊送請臺南縣政府併同重劃前後土地分配圖、冊，核轉被告按系爭土地之抵押權原登記先後次序，轉載於重劃分配之土地。又原告要求重劃會提供重劃後土地分配圖、地段、地號及其他相關資料，因重劃會鑑於原告非屬重劃會之會員，且部分土地分配結果尚須調整及未完成地籍整理、確定測量等重劃事宜，遂於九十一年六月十七日以新興自劃字第○五一號函復原告，函中並說明為確保提供資料之正確性，在尚未完成上述相關作業前無法提供相關資料，並建請原告逕洽原土地所有權人趙蘇水綉辦理等情，此有重劃會以九十一年六月十七日新興自劃字第○五一號函及九十二年四月四日新興自劃字第○七二號函復台南縣政府之函文附於訴願卷可資佐證，是原告陳稱重劃會未踐履獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十六條第一項規定云云，尚與事實不符，所為主張，自難認為有理由。
⒉又原告雖另主張獎勵市地重劃辦法第三十六條並未規定重劃會就重劃結果須向
土地他項權利人通知，及給予異議或請求司法機關裁判之權利，而僅讓他項權利人於辦理土地變更登記前得參與協調，協調不成亦無法變更重劃結果，得逕由重劃會列冊送請直轄市或縣（市）主管機關併同重劃前後土地分配圖冊，轉送登記機關按原登記先後轉載於重劃後分配之土地，顯然有違憲法前揭保障人民財產權之規定，該行政命令自應因牴觸憲法而無效云云。惟查，前揭辦法第三十六條第一項之所以規定自辦市地重劃區重劃前已設定他項權利之土地，重劃會應於辦理土地變更登記前邀集權利人協調，核其目的，乃是為恐重劃後分配之土地因價值減低，致使原來抵押權之價值隨之減少，而造成抵押權人權利之損失，遂有邀集抵押權人協調之必要。然該協調之關鍵，乃取決於對重劃後所分配土地之滿意與否。是倘因抵押權人之真意係對重劃土地分配結果不服，自應循土地所有權人對土地分配結果不服之救濟途徑謀求解決。茲依獎勵辦理市地重劃辦法第三十二條第一項規定，自辦市地重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具下列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽三十日，並通知土地所有權人：計算負擔總計表。重劃前後土地分配清冊。重劃後土地分配圖。重劃前地籍圖。重劃前後地號圖。又土地所有權人倘對重劃土地分配結果不服，則應依同條第二項規定，於公告期間內提出異議，並經理事會予以協調處理，如協調不成，土地所有權人應另行訴請司法機關裁判。是以，土地所有權人對土地重劃分配結果不服，自可循此途徑謀求救濟。又該條文雖僅就土地所有權人對分配結果不服而加以規定，然他項權利之抵押權人倘因分配之結果，致其抵押物價值減少而受有損害，於土地所有權人未提出異議或訴請司法機關裁判時，本得依民法第二百四十二條規定，代位行使土地所有權人之主張。準此，前開辦法第三十六條第一項規定雖未將他項權利之抵押權人之救濟方法明列於條文中，然亦不能因此而認為抵押權人之權利全遭剝奪。是原告主張上開辦法牴觸憲法而無效，並不足採。
⒊再者，重劃區土地分配經公告確定後，重劃會依同辦法第三十三條規定，即應
檢附⑴重劃前後土地分配清冊；⑵重劃後土地分配圖；⑶重劃前後地號圖，向直轄市或縣（市）主管機關申請辦理地籍測量及土地登記。是直轄市或縣（市）主管機關經審核無誤後，即應囑託所轄地政機關辦理土地登記及他項權利之轉載登記。此時，地政機關僅能從形式上為審查，殊不能再就重劃過程有無違法情事，而為實體審查。又抵押權為從屬物權，乃追及抵押物而存在，抵押物之所有權既已移轉於重劃後分配之土地，則抵押權亦隨之轉移。是以臺南縣政府於九十一年九月十二日以府城開字第○九一○一四四八八九號函檢送本件重劃土地之登記申請書、重劃前後土地分配清冊及重劃後他項權利清冊囑託被告辦理土地登記，被告依照上揭辦法第三十六條第一項規定辦理抵押權轉載登記，以使土地登記事項名實相符，此為土地重劃後當然之結果，依法洵無不合。又市地重劃土地標示變更登記後，權利書狀應予換發，被告依前開辦法第三十六條第二項及土地登記規則第九十一條第二項規定，通知原告換發他項權利書狀，於法亦無違誤。是原告主張被告將其抵押權轉載於分配後之土地，其處分顯然違法且不當云云，不足為採。
四、綜上所述，被告於土地重劃後，受臺南縣政府囑託，將原告在重劃前○○○鎮○○段一○○一及一○○一之一地號上之抵押權轉載於重劃後分配○○○鎮○○段九及二一地號土地，依法洵無違誤。訴願決定以本件非屬訴願救濟範圍內之事項，而不予受理，雖有未洽，但結論並無二致，仍應予維持。原告起訴求為撤銷，為無理由，應予駁回。又原告請求本院就獎勵市地重劃辦法第三十六條規定有無違憲乙事，聲請大法官解釋，並予以裁定停止本件訴訟程序，核無必要，併此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二 十 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 高秀真法 官 簡慧娟法 官 邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十 日
法院書記官 藍慶道