高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第八二一號
原 告 宏斌建設股份有限公司代 表 人 甲○○ 董事長訴訟代理人 林坤賢 律師複 代 理人 邱華南 律師被 告 台東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○右當事人間因確認法律關係存在事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）於民國（下同）八十六年十一月二十四日核定許可原告申請之「東園勞工住宅社區開發案」，原告並於八十七年七月一日與被告簽訂「台東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」，並經台灣台東地方法院公證。因原告於協議書簽訂三年期滿，僅完成雜項執照之申請階段，距社區興建開發完成遙遙無期，被告遂報請勞委會撤銷該開發案。經勞委會興建勞工住宅推動小組第三十五次會議決議：「．．．原則同意展延九個月，並以一次為限，即九十一年十月十日前應取得建造執照動工興建，屆時仍未能動工即予撤銷，不得再藉故申請展延。」被告依前揭會議決議，於九十一年四月十二日以府社勞字第０九一００二七一七０號函請原告於九十一年五月三十日前與被告簽訂開發協議書，同時繳交公共設施履約保證金新台幣（下同）九一、０八
四、二八０元，嗣因原告以保證金數額過高及對繳交方式異議而向勞委會陳情，經勞委會興建勞工住宅推動小組第三十八次會議決議：「本案請台東縣政府就投資人所提公共設施保證金繳交金額及方式等疑義，於文到一個月內再進行溝通協商，如屆期仍未能達成開發協議書之簽訂，即依台東縣政府意見撤銷本開發案。」被告乃於九十二年一月二十七日召開勞工住宅審查小組會議，邀請原告出席表示意見，原告表示希望調降保證金數額，被告乃函請原告於九十二年三月三十一日前繳交開發財務計畫書所列公共設施總金額六成之履約保證金並簽訂開發協議書。因原告未於前揭期限內繳交履約保證金暨簽訂協議書，被告遂報請勞委會於九十二年五月二十一日決議撤銷上開開發案，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應同意原告繳交公共設施履約保證金五千四百六十五萬零五百六十八元及達成開發協議書之簽訂。
二、被告聲明求為判決：請求駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、被告為徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建，於八十七年七月一日與原告簽立開發協議書，並完成法院公證，嗣因不可歸責於原告事由（例國有土地讓售、地目變更編定及土地分割複丈等），致不能在期限內完成開發，兩造協議函請主管機關勞委會予以展延，勞委會興建勞工住宅推動小組第三十五次委員會討論決議「同意展延九個月」，而被告以「為確保開發案兩造權利及義務履行，並保障承購戶權益，及依『非都市土地使用管制規則』第二十五條規定原告於簽訂開發協議書應繳交公共設施履約保證金。」而提請勞委會審議，勞委會興建勞工住宅推動小組於九十一年十二月二十四日第三十八次委員會議決議：「本案請台東縣政府就投資人所提公共設施保證金繳交金額及方式等疑義，於文到一個月內再進行溝通協商，如屆期仍未能達成開發協議書之簽訂，即依台東縣政府意見撤銷本開發案。」。
二、勞委會於九十二年一月三日以勞福一字第０九二００００三七三號函，將「興建勞工推動小組第三十八次委員會議紀錄」送達與原告。被告於九十二年一月三十日以府社勞字第０九二０００二０八０號函通知原告：「檢送東園勞工住宅開發案，九十二年一月二十七日本府審查小組會議紀錄乙份，請貴公司依決議事項於九十二年三月三十一日前向本府繳交公共設施履約保證金，並完成簽訂開發協議書。」就金額部分明列為五千四百六十五萬零二百八十元，而繳交方式指定「設定質權之銀行定期存款單」分二十二張繳交。然查，東園勞宅開發案審查小組會議所決議之金額為五千四百六十五萬零五百六十八元，與上開函所列金額明顯不同。再者，決議事項中繳納保證金方式「設定質權之銀行定期存款單」並無限制必須開立幾張，然被告通知謂要繳交二十二張，至於金額多少亦未明白說明，致使原告無從依據通知向銀行開列二十二張定期存款單，原告乃向承辦人員謝哲雄及被告所屬社會局勞工課長詳詢，惟承辦人員告知必須請示後，再予通知。嗣於九十二年三月十七日被告以同一公文袋寄來兩張公文，九十二年三月十三日府社勞字第０九二００一八二六一號函說明保證金繳交方式，依該函說明其保證金金額為五千四百六十五萬零二百八十元。九十二年三月十七日府社勞字第０九二００二五九一四號函主要說明「在九十二年三月三十一日前應繳交公共設施履約保證金五千四百六十五萬零五百六十八元，逾期未能繳交，即報請行政院勞工委員會撤銷本開發案」。由上兩件同時寄達之公文函，說明欄所指示應繳交之保證金數額竟然不相同，且指示繳交之方式（開列二十二張銀行定期存款單）也與九十二年一月三十日之函文明顯不同。此舉顯令原告不知所措。原告仍立即再與承辦人連絡，試圖取得正確答覆，惟被告承辦人均無法作主，要求原告以正式函文查詢，原告不得已，乃於九十二年三月二十五日正式以九二（宏東）字第００三號函請被告確實告知履約保證金金額及繳納保證金之方式，以利原告依約繳納。
三、被告於收受原告九十二年三月二十五日九二（宏東）字第００三號函後，於九十二年三月二十八日以府社勞字第０九二００二七九九六號函覆原告謂：「金額應以會議紀錄決議為準，即五千四百六十五萬零五百六十八元。」惟如何繳交卻避而不談，且謂保證金必須在九十二年三月三十一日前向被告繳交。然查，該公文為雙掛號郵寄寄發，而台東郵局寄發之日期為九十二年三月三十一日（按三月二十九日、三十日為星期六、日為休假日），原告最早收受該公文之日期應為九十二年四日月一日，據此原告勢不能在九十二年三月三十一日前繳納保證金。如前述保證金額確認後，原告隨即擬向被告繳納及請求簽立開發協議書，惟被告拒絕，其理由謂：「縣政府收受銀行定存單作東園勞工住宅保證金，須經行政院勞工委員會同意」，據此原告始無法完成繳納保證金及簽訂開發協議書手續。九十二年六月十八日原告接到被告來函（九十二年六月十六日社字第０九二００五五００四號）告知勞委會已確認：「有關宏斌建設股份有限公司投資開發台東市『東園勞工住宅社區』，未完成開發協議書之簽訂，依興建勞工住宅推動小組第三十八次委員會議決議事項予以撤銷開發」云云。嗣雖經原告多方奔走請求及陳情，被告均不予理會。
四、按由前開所列協議書及函示，其性質係屬雙方合意，以設定、變更或消滅公法上權利義務之行政契約，雙方均有依約履行之義務。被告以原告未依期限繳納保證金及簽訂開發協議書為由，撤銷台東市「東園勞工住宅社區」開發案，核其性質係屬行政契約當事人以形成權消滅原契約之行為，此種行為並非行政處分。惟查系爭行政契約是否存在有效，及被告是否應依約簽立系爭開發協議，非得法院之判決而不得確定，亦即本案訴訟利益確實存在。
五、按行攻契約與私法上契約相同，均係因契約當事人意思表示一致，而生法律上效果之行為。而所謂行政契約係法律行為，係從民法移植而來之概念，指法律效果之發生，取決於當事人主觀之意願，而非基於客觀上法律之規定，而所謂當事人主觀上之意願即意思表示，民法有關意思表示之諸多規定，行政契約均可準用或類推適用。民法第二百五十四條規定：「契約當事人之一方遲延給付者，他方當事人得定相當期限催告其履行，如於期限內不履行時得解除契約」，據此法律規定得知當事人一方負遲延責任後，他方當事人必須「定相當期限催告其履行」，且於期限屆滿又不履行時始得「解除契約」，而解除契約必須向他方為之，否則不得謂其契約已失其效力，就此有最高法院三十年上字第二八三六號、三十一年上字第二八四０號判例意旨可供參照。再者，最高法院七十五年台上字第一八八號判決意旨謂：「民法第二百五十四條規定：『契約當事人之一方遲延給付者，他方得定相當期限催告其履行，如於期限內不履行時，得解除契約。』必須當事人一方遲延給付，他方始有定期催告履行之權利，如當事人之一方並未遲延給付，他方竟提前定期催告，自不生催告之效力。」亦可供參照。亦即參照前揭事實所示，被告是否得解除（被告函文謂撤銷）系爭契約？
六、民法第一百四十八條第二項規定：「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」最高法院三十八年台上字第三五號判例意旨謂：「契約當事人之一方催告他方履行給付義務，依民法第二百五十四條之規定應定相當期限，上訴人致被上訴人之催告書中僅定一週之期間，而當日該省道路尚未復舊，交通並非便利，其應給付之鐵軌等交通器材，又須經省行政長官之准許始能搬運，限定七日之內取得搬運許可，並蒐集鐵軌一千三百支全部運抵交付，揆諸實際，勢所難能，是其所定履行之期限，顯不相當，自不能藉此而謂契約業已合法解除。」最高法院四十三年台上字第一一四三號判例意旨亦謂：「出租人基於土地法第一百條第三款承租人欠租之事由，並依民法第四百四十條第一項規定，對於支付租金遲延之承租人，定相當期限催告其支付，承租人於其期限內不為支付者，固得終止契約，惟承租人曾於出租人所定之期限內，依債務本旨提出支付之租金，而因出租人或其他有代為受領權限之人拒絕受領，致未能如期完成時，尚難謂與上開條項所定之情形相當。依民法第二百十九條關於行使債權，應依誠實及信用方法之規定，出租人自不得執是為終止契約之理由。」即依前揭判例意旨得知，當事人未依債務本旨履行契約，則其行為不生法律之效力。蓋如前述事實得知，被告所寄發之函文，除意思不明外，甚至前後函文矛盾，致使原告無從依函文指示履行契約義務。再者，被告所發函文於九十二年四月一日始送達原告，而該函文竟謂原告應於九十二年三月三十一日前履行契約義務完畢，此種催告如何謂是依債務本旨為之？亦即依前揭判例意旨得知，被告所為之一切催告，因未依債務本旨為之，則其催告依法不生效力。依前述事實得知，被告於九十二年四月一日以後，自始至終從未限期催告原告繳交保證金及簽訂開發協議書，據此被告之行為除與前揭最高法院七十五年台上字第一八八號判決意旨相違外，依民法第二百五十四條規定，被告亦不得撤銷系爭開發協議。
七、民法第二百五十八條第一項規定：「解除權之行使，應向他方當事人以意思表示為之。」然查，本件被告自始至終未曾向原告表示解除（或撤銷）系爭開發協議。被告九十二年六月十六日函，依法僅能稱之為通知函（觀念通知），蓋依勞委會表示其是依據被告之函請確認撤銷開發案，此種確認，依法僅能解釋為主管機關同意被告撤銷系爭開發決議，至於為當事人一方之被告有無為撤銷之意思表示，當屬法律另一層次問題；簡言之，被告將勞委會興建勞工住宅推動小姐第三十九次委員會紀錄函知原告，並不當然表示該函即可視為「意思表示」函，故被告謂其已撤銷兩造間之開發協議，顯然依法無據。又原告於收受上開函後，隨即請求被告准予繳納保證金及簽立開發協議書，惟被告竟拒絕同意。依最高法院四十三年台上字第一一四三號判例意旨得知被告亦不得執原告未限期繳納保證金，而撤銷系爭開發協議，亦即被告所為撤銷意思表示，依法亦不生效力。綜如前述，被告謂系爭開發協議已被其依法撤銷在案，然被告並未依民法第一百四十八條第二項、第二百五十四條、第二百五十八條規定為之，是則被告所為之撤銷行為，依法不生效力。
八、按行政契約與私法上契約相同，均係因契約當事人意思表示一致，而生法律上效果之行為。而民法有關意思表示之諸多規定，行政契約均可準用或類推適用。契約自由原則為民事法律之基本原則，行政契約性質上雖屬公法契約，在不妨害公共利益前提下，亦無不許變更之理，亦即當事人於不害債之同一性得為債之變更；本件亦然，亦即系爭協議書第八條第三款雖約定：「甲方（即原告）自本協議書簽訂日起三年內未完成社區開發興建，則本開發用地將恢復為原使用編定。」惟兩造於期限屆滿時兩造達成協議「原告於繳交定額保證金後，兩造應另定開發協議書」，亦即系爭協議並未因期限屆滿而消滅。是則，被告答辯謂系爭協議書已屆期，兩造間之開發協議法律關係已消滅之見解，即顯無法律上理由，既然系爭協議為契約性質，為當事人之雙方即應受契約拘束，再則依債權相對性原則，契約以外之第三人並不當然受契約拘束，相對地，契約當事人亦不受第三人行為之拘束。據此，被告答辯謂勞委會有權撤銷系爭協議，即似乎與法律規定不合。是則被告謂本案不得提起行政訴訟，亦顯無法律上理由。
九、本件最主要之癥結及爭議所在在於履約保證金，按履約保證金之用途在於確保本開發案之公共設施能夠於開發案建築房屋後能夠順利完成。按勞工住宅土地開發如果公共設施諸如綠地等，於道路完成後先行整地設置，則勞工住宅用地開發時恐會損及諸多已完成之公共設施，因此公共設施可經由縣府之同意，於勞工住宅用地開發後再為完成，為確保開發商能按約定完成公共設施，一般縣政府之作法為請求開發商書立切結同意，在請領勞工住宅使用執照時，必須完成開發案所規定之公共設施，始得請求核發使用執照，否則縣市政府可依法拒絕核發勞工住宅案之使用執照，如此做法不僅可以鼓勵開發商投資興建，用以繁榮地方經濟，更可減輕開發商之開發成本，降低住宅成本回饋勞工，真正落實憲法第一百五十三條保護勞工之政策，詎料本件被告對本開發案一直持對立之立場，無所不盡其刁難之態度，誠如前次庭訊中，被告承辦人員亦自承，對於履約保證金之給付方式確有以切結書方式替代之，惟被告為確保其自身之利益，可選擇對被告最有利之方式為之，從而要求原告提出鉅額履約保證金始准繼續開發，由承辦人之心態可知，所謂勞工住宅開發案並非是為勞工之利益，也非為鼓勵民間參與公共投資，而是縣政府本身之利益，如此之行政裁量不僅有違憲法保障勞工政策之本意，同時也違反行政法上之比例原則，蓋政府之施政其目的與手段必須相當，在其他縣市政府勞工住宅開發之政策容許開發商以前述切結書替代履約保證金，則被告要求以現金做為履約保證金之擔保，實屬違反前述行政法上之比例原則，尤其本件之所以發生紛爭，在於履約保證金過鉅，經原告陳情勞委會後，降低履約保證金數額，而後就履約保證金如何繳納發生適用上之不明確，致使原告無從繳納，而非拒絕繳納，然被告卻執此為由以被告本身可歸責之事由，做為撤銷本開發案用以懲處不可歸責之原告，如此認事用法顯有違誤，並侵害原告權益。
十、被告擬向原告收取公共設施履約保證金之理由：「為確保居住品質，保障勞工權益」，惟因繳交之金額及方式，雙方未能達成共識，最初被告提議七項繳交方式，由原告予以選項，即①現金、②銀行本行本票、③保付支票、④設定質權之銀行定期存款單、⑤銀行開發或保兌之不可撤銷擔保信用狀、⑥銀行之書面連帶保證、⑦保險公司之連帶保證保險單。當時原告即提第七項保險公司之連帶保證保險單二十二張，總金額九千多萬元予以繳交，惟被告拒絕收受，是故本件始造成拖延。又被告主張原告應以二十二張「設定質權之銀行定期存款單」予以繳交保證金，當時原告拿著存款簿及證明單欲行繳交保證金，並請示二十二張之金額要如何開立，被告之承辦人員說要請示，或謂：「縣政府收受銀行定存單作東園勞工住宅保證金，須經勞委會同意。」為理拒絕，就此事實有下列證人可以證明，請鈞院准予傳訊：證人林祐毅、林錫湖。再者，系爭開發案之法源為「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」，依區域計畫法第四條及非都市土地使用管制規則第五條均規定其主管機關為當地縣政府，亦即本件之開發權主導者為被告，至於勞委會僅為被告之上級督導機關，就此由非都市土地使用管制規則第五十一條規定：「直轄市或縣（市）政府於核准變更編定案件並通知申請人時，應同時副知變更前、後目的事業主管機關。」可得證明，亦即本件開發案決定權乃在於被告，至於勞委會僅居於監督指導之地位，並無任何決定權限，就此由勞委會興建勞工住宅推動小組第三十九次委員會紀錄第四項決定：「確認，本案准予備查。」可證勞委會只有確認之權限。
乙、被告主張之理由：
一、按行政程序法第一百三十五條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」本件原告與被告於八十七年七月一日簽訂之「台東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」係依據勞委會訂定之「勞工住宅輔建方案」第五點第三款第一目簽訂，依該方案前言為：「勞工為經濟發展主力，國家社會安定的根本，政府有責任照顧勞工生活；為配合經濟發展需要，協助勞工購買住宅，解決居住問題，安定生活，特訂定本方案。」本協議書之性質應屬公法契約，當無疑義。本件依協議書第八條第三款規定：「甲方未於本協議書簽訂日起三年內完成社區開發建設，則本開發用地將恢復為原使用編定。」本協議書之履約期限應至九十年六月三十日，期滿失其效力，縱勞委會於「興建勞工住宅推動小組第三十五次委員會」同意本開發案展延九個月，原告亦應與被告重新簽訂開發協議，作為開發之依據，而原告與被告自始至終亦未重新簽訂開發協議。依前揭說明，該協議書已屆期而使得法律關係消滅。
二、依據勞委會訂定之「徵選私有土地興建勞工住宅作業要點」及興建勞工住宅社區專案小組設置要點，勞工住宅興建案縣市政府權責為受理初審及勞委會核定後與開發者簽定開發協議書；勞委會權責為複審核定，並依勞委會八十七年五月一日台八十七勞福一字第Ｏ一三一九九號公告：「公告事項第一點（四）除不可歸責之原因外，凡未依前各項期限完成相關作業者，撤銷該開發案申請許可，並依『徵選私有土地興建勞工住宅作業要點』附件三之規定，其土地已變更者恢復原編定；．．．。」開發案許可之撤銷權限為勞委會，地方政府僅止於建議權。本件勞委會「興建勞工住宅推動小組第三十九次委員會」決議原告投資開發台東市「東園勞工住宅社區」予以撤銷，並由被告以九十二年六月十六日府社勞字第Z000000000號函轉知原告，係勞委會所為之處分。依該決議，本開發案既經撤銷，被告自無同意原告繳交公共設施保證金五千四百六十五萬零五百六十八元及簽訂開發協議書之義務，原告如有異議應就該處分向勞委會為不服之表示，而非以訴訟向被告請求。
三、原告所提被告九十二年一月三十日府社勞字第0000000000公文訴訟狀所陳因金額不一及繳交方式不明致原告無法達成簽訂開發協議書之要件，試問原告何不依據公文金額向被告繳交五千四百六十五萬零五百六十八元金額，且在公文說明一及電話詢問時被告均有告知依會議紀錄，顯見原告無誠意繳交，勞委會「興建勞工住宅推動小組第三十九次委員會」亦未採信原告所提本件金額不一，造成無法繳交公共設施履約保證金之說詞，最後作出同意被告建議撤銷本開發案
四、本件「東園勞工住宅社區開發案」係經過被告初審後送勞委會複審核定，再依勞工住宅輔建方案及徵選私有土地興建勞工住宅作業要點等相關規定，由原告與被告簽訂開發協議書，作為原告進行開發時應遵守權利義務之規範。按行政程序法第一百四十九條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」依協議書第八條第三款規定：「甲方自本協議書簽訂日起三年內未完成社區開發興建，則本開發用地將恢復為原使用編定。」準用民法第九十九條第二項規定：「附解除條件之法律行為，於條件成就時，失其效力。」原告未於期限內開發完成，依前揭規定該協議已於九十年七月一日失其效力。其後雖有勞委會准許其延長至九十一年十月十日之決議，惟依前述之勞工住宅輔建方案及徵選私有土地興建勞工住宅作業要點，原告應與被告再行簽訂開發協議，以規範雙方之權利義務關係，而截至九十二年三月三十一日止（被告通知原告簽訂開發協議書之最後期限），原告並未與被告簽訂協議，無原約再續之問題，原協議書已失效力。本件勞委會延長許可期限至九十一年十月十日之期日已過，勞委會又於九十二年五月二十一撤銷本件開發許可，原告之開發權限已不存在。
五、其次，原告於起訴書理由謂：「本件協議書公法契約，被告以原告未繳納履約保證金及簽訂開發協議書為由撤銷台東市『東園勞工住宅社區』開發案，核其性質係屬行政契約當事人以形成權消滅原契約之行為，此種行為非行政處分。」恐係將勞委會所為撤銷開發之行政處分，與本件契約因解除條件成就致失其效力混為一談。誠如前述，本件開發案係經勞委會核可後，由原告與被告簽訂協議書以為執行依據，嗣因原告未於期限內完成開發建設，勞委會依該會八十七年五月一日台八十七年五月一日台八十七勞福一字第０一三一九九號函公告事項第一點第四款：「除不可歸責之原因外，凡未依前各項期限完成相關作業者，撤銷該開發案申請許可，．．．」撤銷原告之開發許可。原告起訴理由竟將勞委會之行政處分誤為被告行使解除權之意思表示，並以民法第一百四十八條第二項、第二百五十四條、第二百五十八條之規定，參酌最高法院三十八年台上字第二五號、四十三年台上字第一一四三號等判例，謂被告行使解除權依法不生效力，認開發協議書仍屬有效存在，請求被告應同意原告繳交公共設施履約保證金五千四百六十五萬零五百六十八元及達成開發協議書之簽訂。關於原告前述主張，其所犯法律見解上之謬誤析述如下：
（一）本件開發協議係因解除條件成就而失其效力，非因被告行使解除權所致，前已敘明。又被告僅係依「興建勞工住宅推動小組第三十八次會議」決議，將原告未於九十二年三月三十一日前與被告再行簽訂協議書一事，報請勞委會撤銷本開發案，其撤銷決議之作成（第三十九次會議），係由勞委會為之，並由被告轉知原告。原告未辨明此點，卻誤以為係被告行使解除權，甚而將該轉知函解釋為「觀念通知」，認不生解除契約之效力，其法律見解上之誤會此其一也。
（二）行政程序法第一百四十九條雖規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」然亦必須法律性質相似者始得準用，性質不相似者，不在準用之列。本件勞委會所為者係撤銷行為，非原告所謂立於契約當事人之立場而為解除權的行使，其不但名稱不相同，其性質亦與民法第二百五十四條規定大異其趣。至於協議書之失效，前已述及係因解除條件成就而失其效力，並非因原告給付遲延，經被告或勞委會行使解除權所致，故無所謂非定期行為給付遲延，須定相當期限催告原告履行，如於期限內不履行時，始得解除契約之問題。原告主張被告違反民法第一百四十八條第二項、第二百五十四條、第二百五十八條之規定，行使解除權依法不生效力，亦難以成立。
（三）至於被告依「興建勞工住宅推動小組第三十八次會議」之決議，請原告於九十二年三月三十一日前繳納履約保證金並簽訂協議書一節，究其性質係屬定有承諾期限之要約，依行政程序法第一百四十九條準用民法第一百五十八條規定：
「要約定有承諾期限者，非於其期限內為承諾，失其拘束力。」原告於起訴狀內再三主張：因被告所要求之履約保證金數額前後矛盾且繳納方式尚有疑義，致原告無從於期限內繳納。此部分原告於九十二年十月二十八日準備程序已自承其於九十二年三月三十一日前即已收悉「東園勞宅開發案公共設施保證金繳交金額一覽表」，繳交方式及繳交金額即屬確定；又或者，被告於九十二年一月三十日即已發文通知原告繳交履約保證金同時簽訂契約，但原告至九十二年三月三十一日止卻始終無繳納履約保證金與簽訂契約之動作（被告於期限前從未收受原告提出之履約保證金），致生喪失締約之時機，如謂原告已盡相當之注意義務，亦與常理有違，故原告對遲誤簽訂協議書期間一事，並非無過失。
六、末按，有關原告訴之聲明：「被告應同意原告繳交公共設施履約保證金五千四百六十五萬零五百六十八元及達成開發協議書之簽訂」一節，其請求權基礎何在？亦未敘明。若謂係基於「興建勞工住宅推動小組第三十五次會議」及「興建勞工住宅推動小組第三十八次會議」決議，則該二次決議皆因時間之經過而失其意義，且「興建勞工住宅推動小組第三十九次會議」已撤銷原告開發許可，原告之請求權基礎失其附麗。
理 由
一、按勞工住宅輔建方案第五點第一項第二款第一、二目及第三項第一款規定：「
五、各機關權責分工：一、中央各部會：．．．（二）勞工委員會：１、本方案的執行與推動。２、調查勞工住宅需求並審定及推薦勞工住宅輔建戶名單。．．．」、「三、各縣（市）政府：（一）各勞工住宅社區開發案件之審查、建築管理及與開發者簽訂協議書。」次按徵選私有土地興建勞工住宅作業要點第二點、第三點、第四點規定：「利用私有土地，興建勞工住宅，應由行政院勞工委員會（以下簡稱本會），依據勞工住宅輔建方案之規定，就生活圈有住宅需求必要者，邀請省、市及縣、市政府決定需要利用私有土地。由當地縣、市政府公開徵求投資人提撥開發興建計畫，開發住宅社區，興建勞工住宅。」、「縣、市政府應設置興建勞工住宅社區審查小組（簡稱縣（市）審查小組），由縣（市）長指派業務科局長以上人員擔任召集人，邀集地政、工務、建設、環保、農政、勞工等相關單位，就應徵投資人之資格、勞工住宅興建開發計畫、土地區位、公共設施配置及住宅設計等於三個月內作查核與初步評估優先順序後，函轉本會複審，並副知應徵投資人初審結果。」、「本會為複審投資人之勞工住宅開發興建計畫，應邀請內政部、行政院經濟建設委員會、行政院農業委員會、行政院環境保護署及省、市政府組成專案小組複審，經複審通過之開發興建計畫，屬於國家重大建設項目，視為政府興建之住宅計畫，由本會函復投資人，依方案所訂之規定，辦理土地使用變更。」再按興建勞工住宅社區專案小組設置要點第二點、第三點及第七點規定：「為加強推動興建勞工住宅社區之政策，在中央應設置『興建勞工住宅推動小組』（以下簡稱推動小組），在台灣省各相關縣市應設置『興建勞工住宅執行小組』（以下簡稱執行小組）。」、「推動小組推動任務如下：（一）關於勞工住宅社區興建計畫之複審核定事項。（二）關於勞工住宅社區興建之推動與執行事項。（三）關於勞工住宅社區興建之協調、聯繫事項。（四）其他有關勞工住宅政策、規劃之建議事項。」、「執行小組任務如下：（一）轄區內勞工住宅社區興建計畫之督導及初審事項。（二）轄區內與勞工住宅社區開發興建者之協議、簽訂事項。（三）其他有關興建勞工住宅社區之協調、聯繫與配合辦理事項。」綜上規定，可知徵選私有土地興建勞工住宅之作業程序，係由需要興建勞工住宅之縣市政府公告徵求投資人，由投資人提出勞工住宅開發興建計畫，經縣市政府初審後再送勞委會複審，複審通過後再由縣市政府與投資人簽訂開發協議書，故勞委會乃係徵選私有土地興建勞工住宅之決定機關，縣市政府則為執行機關，縣市政府與投資人簽訂開發協議書，應以投資人經勞委會核定許可開發為前提，合先敘明。
二、本件勞委會於八十六年十一月二十四日核定許可原告申請之「東園勞工住宅社區開發案」，並由原告於八十七年七月一日與被告簽訂「台東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書」，嗣因原告於協議書簽訂三年期滿，僅完成雜項執照之申請階段，且未於勞委會展延之期限內，依規定繳交公共設施履約保證金，與原告續訂協議書，被告遂報請勞委會於九十二年五月二十一日決議撤銷上開開發案等情，業經兩造分別陳明在卷，復有台東縣徵選私有土地興建勞工住宅社區開發興建協議書、被告九十二年六月十六日府社勞字第０九二００五五００四號函及勞委會興建勞工住宅推動小組第三十九次委員會議紀錄等影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：履約保證金之用途在於確保本開發案之公共設施能夠於開發案建築房屋後順利完成，惟被告為確保其自身之利益，乃選擇對被告最有利之方式為之，即要求原告提出鉅額履約保證金始准繼續開發，如此之行政裁量不僅有違憲法保障勞工政策之本意，同時也違反行政法上之比例原則，尤其本件之所以發生紛爭，在於履約保證金過鉅，經原告陳情勞委會後，降低履約保證金數額，而後就履約保證金如何繳納，發生爭議，致使原告無從繳納，而非拒絕繳納，然被告卻執此為由撤銷本開發案，認事用法顯有違誤等語，資為論據。
三、按「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」、「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由：．．．二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第九十五條第一項、第九十七條第二款、第九十八條第三項分別定有明文。查，徵選私有土地興建勞工住宅之作業程序，係由需要興建勞工住宅之縣市政府公告徵求投資人，由投資人提出勞工住宅開發興建計畫，經縣市政府初審後再送勞委會複審，複審通過後再由縣市政府與投資人簽訂開發協議書，故勞委會複審決定所為開發許可，乃為授予利益之行政處分，根據該開發許可，投資人始取得與縣市政府簽訂開發協議書之權利。本件原告於協議書簽訂三年期滿，僅完成雜項執照之申請，且未於勞委會展延之期限內，依規定繳交公共設施履約保證金五四、六五０、五六八元，並與原告續訂協議書，被告遂報請勞委會於九十二年五月二十一日決議撤銷上開開發案等情，已如前述。又據勞委會興建勞工住宅推動小組第三十八次會議決議：「有關宏斌建設股份有限公司投資開發台東市『東園勞工住宅社區』，因未能依限於九十一年十月十日完成開發協議書之重新簽訂，台東縣政府擬依本小組第三十五次委員會議決議事項辦理一案，提請討論。．．．決議：本案請台東縣政府就投資人所提公共設施保證金繳交金額及方式等之疑義，於文到一個月內再進行溝通協商，如屆期仍未能達成開發協議書之簽訂，即依台東縣政府意見撤銷本開發案。」該小組第三十九次會議決議：「有關宏斌建設股份有限公司投資開發台東市『東園勞工住宅社區』，未完成開發協議書之簽訂，擬依本小組第三十八次委員會議決議事項予以撤銷開發，提本小組確認案。決定：確認，本案准予備查。」而上開第三十八次會議紀錄已由勞委會送達原告，第三十九次會議紀錄則由勞委會送達被告，再由被告轉送原告等情，此有各該會議紀錄及勞委會九十二年一月三日勞福一字第０九二００００三七三號函、同年六月六日勞福一字第０九二００三二五六八號函及被告九十二年六月十六日府社勞字第０九二００五五００四號函等影本附卷足稽。則上開第三十九次會議決議雖記載「確認，本案准予備查。」然其所確認者乃為其第三十八次會議決議內容，即兩造未如期達成開發協議書之簽訂，而撤銷系爭勞工住宅開發案之開發許可，其屬廢止授益行政處分之行政處分，殆無疑義。縱使主管機關勞委會僅將會議紀錄轉送原告，而無理由之記載及未告知救濟期間，然因第三十八次會議已經兩造到場陳述意見，且兩造因公共設施保證金繳交金額及方式所生之爭議，嗣後亦經被告開會邀請原告到場說明，亦有九十二年一月二十七日東園勞宅開發案審查小組會議紀錄在卷為憑，則原告既已知悉行政處分之理由，揆諸上開法律規定，自不影響該行政處分之效力。又該行政處分雖未告知救濟期間，然此亦屬應否依行政程序法第九十八條第三項計算救濟期間之問題，對該行政處分之效力亦不生影響。
四、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。」行政程序法第一百二十三條第二款定有明文。查，系爭開發案經勞委會興建勞工住宅推動小組第十三次會議決議，本開發案基於台東縣人口成長及對勞工住宅的需求，以用地變更時效為考慮依據，本案以宏斌建設股份有限公司規劃之「台東市東園勞工住宅社區」為第一優先原則同意辦理，惟如於一定期限內無法開發，則以第二優先名家建設股份有限公司規劃之「台東市豐利勞工住宅社區」開發辦理。此有勞委會所屬勞工福利處八十六年十二月十二日台八十六勞福一字第０五二八０三號函附卷足稽。又勞工住宅輔建方案第一期計畫興建之勞工住宅社區，經核定之開發興建案辦理期程，經勞委會所屬勞工福利處於八十七年五月一日以台八十七勞福一字第０一三一九九號公告：「依『勞工住宅輔建方案』第一期計畫興建之勞工住宅社區，自八十七年六月一日起，經核定之開發興建案，依下列原則辦理：（一）投資人須自內政部或台灣省政府區域計畫委員會備案核定後起三至六個月內，與縣市政府完成協議書簽訂。（二）於協議書簽訂後六至九個月內，取得建築執照並動土興建。（三）自動土興建起日曆天七三０日內取得使用執照。（四）除不可歸責之原因外，凡未依前各項期限完成相關作業者，撤銷該開發案申請許可．．．」足見勞委會為系爭勞工住宅開發案之開發許可時，已有保留行政處分之廢止權。則勞委會應可廢止原授予原告利益之行政處分即撤銷其開發許可。
五、再按行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。本件原告雖主張因兩造就履約保證金如何繳納發生爭議，致使原告無從繳納，而非拒絕繳納，然被告卻執此為由撤銷本開發案，認事用法顯有違誤云云。然縱令原告主張屬實，亦屬上開勞委員撤銷開發許可之行政處分，是否具有得撤銷之事由，而應由原告對該行政處分為行政爭訟之問題，在該行政處分未經撤銷前，兩造均應受該行政處分內容之拘束，則系爭勞工住宅開發案既已經勞委會撤銷開發許可，原告自無請求被告收受履約保證金，並簽訂興建協議書之權利。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，因系爭勞工住宅開發案已經勞委會撤銷開發許可，原告即無再請求被告收受履約保證金及簽訂興建協議書之請求權存在。本件原告訴請被告應同意原告繳交公共設施履約保證金五千四百六十五萬零五百六十八元及達成開發協議書之簽訂，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 楊惠欽法 官 簡慧娟法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十 日
法院書記官 周良駿