高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第八八八號
原 告 甲○○○
乙○○○丙○○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○
壬 ○癸○○子○○右十一人共同訴訟代理人 巳○○被 告 雲林縣政府代 表 人 丑○○ 縣長訴訟代理人 卯○○
辰○○寅○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國九十二年五月二十三日院台訴字第０九二００八五三七０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告為辦理斗六市都市計畫學校預定地（文六）工程，需用坐落雲林縣斗六市○○段○○○○號等三十五筆土地，報經前台灣省政府於民國（下同）七十七年七月二十日以七七府地四字第一五三八七二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，交由被告以七十八年三月二十一日七八府地權字第二四一九二號函公告徵收土地。嗣因發現當時陳報徵收計畫之名稱「斗六市國中預定地（文六）」工程係筆誤繕載，經報台灣省政府以八十八年三月二十九日八八府地二字第一五００一一號函准予更正為「斗六市國小用地（文六）」工程，並於九十一年五月十四日以九一府地權字第九一０七一０二二二六號公告更正。其間原告於九十年七月間依都市計畫法第八十三條第二項規定，向被告申請照原徵收價額收回其所有被徵收土地，案經被告以九十年八月十五日九十府地權字第九００七一０四四二八號函否准所請。原告己○○等人不服，分別訴經內政部台（九十）內訴字第九００七九
三五、0000000號訴願決定將被告九十府地權字第九００七一０四四二八號函撤銷，責由被告於二個月內另為適法之處理。被告於九十年十二月十七日派員會勘後，以被徵收土地已依徵收計畫開闢使用，且學校之建設具公共必要之持續性，校舍工程縱未完成啟用，要與都市計畫法第八十三條規定有間，報經內政部九十一年五月二十四日台內地字第０九一００六六０五六號函同意不予發還後，以九十一年七月二十二日九一府地權字第九一０七一０二八一七號函復原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
甲、先位聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應報請內政部作成准原告按原價買回系爭土地之處分。
乙、備位聲明：被告應賠償原告如九十二年十二月二日準備書狀附表一所示之金額。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按原為興辦國小而徵收之土地，不得改建為國中，否則應辦理撤銷徵收。以上見解，為內政部研擬撤銷土地徵收相關規定記者會上之舉例說明，因本件符合有以上類似情形，合先敘明。次按「私有土地經徵收後，未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地。」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」分別為土地法第二百十九條第一項第二款及都市計畫法第八十三條所明定，系爭土地雖位於雲林縣斗六市都市計畫公共設施文六學校預定地之一部分，由被告擬具作為國中設校使用之土地徵收計畫書，除封面載明為斗六市國中預定地（文六）外，計畫書內所附之雲林縣斗六地政事務所七十七年七月二日出具之用地徵收土地清冊、教育單位七十七年七月五日校對後之徵收土地使用清冊、都計單位府建都字第六一六八五號徵收土地有無妨礙都市計畫證明書等均敘明為國中預定地，並經各單位主辦人員用印簽署，報經台灣省政府核准後完成徵收，該依法公告確定並己完成土地徵收之計畫，是該徵收計畫書所載內容除對原告等具備徵收土地之效力外，於被告同樣具有行政執行拘束效果，對於涉及土地徵收使用目的用途之主體改變，非再依法完成公告程序自不得任意變更或更正原徵收事業計畫之用途。否則即有違禁止恣意之行政原則。本件原告等均係於完工期限屆滿後向被告申請照原徵收價額收回土地，內政部自應對需用土地人是否按核准原定興辦事業使用及核准原定之計畫期限使用予以審查准駁。不料，內政部對於原告訴求主張及提出事證竟充耳不聞，一味袒護需用土地人之被告，對原核准被告已公告並徵收完成之興辦事業用途名稱，竟於原告等提起收回土地申請案八個月後同意其辦理更正原核准興辦事業用途名稱，以作為否定並駁回原告等合法請求之理由，行政院亦未加查明將訴願駁回，原處分及訴願決定不無違法失當之處。
二、按「中小學校、社教場所、市場．．．等公共設施，應按閭鄰單位或居民分布情形適當分配之。」、「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。」為都市計畫法第四十六條、第五十一條前段所明定。另國家因國防設備．．．教育學術及慈善事業．．．等公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地，土地法第二百零八條亦有規定。被告因系爭土地徵收作為興辦國中事業使用，才將土地交由雲林縣立斗六國民中學籌辦設校事宜，因該國中校舍並不缺欠，故於接管後除於八十二年圍築校園圍牆外，八十七年竟擬將文六用地全部整地規劃作為該校之綜合球場使用，該綜合球場興建案在發包後曾與包商間訂有工程契約，因該國中綜合球場使用明顯不符文六學校之分區使用，於申請建照時才由都市計畫單位自行發現系爭土地都市計畫細分類使用區為國民小學預定用地而不得作為該國民中學之綜合球場使用，故無法發照建築，該校乃與包商解約，另將土地返還被告。惟查，被告於訴願所辯稱之；「雲林縣立斗六國民中學係受委託辦理圍牆興建、綜合球場等整地工程供新設之斗六國民小學使用」乙事，並非事實。因被告所屬教育局八十九年一月十四日才開始辦理斗六國民小學之設校計畫，在此之前從未聽聞斗六國民小學之籌建計畫。雲林縣立斗六國民中學九十年八月三十日九十斗國中總字第０九九０號函及所附文件亦稱，圍牆興建、綜合球場等整地工程係被告直接補助該校之經費，而非屬代辦斗六國民小學之設校籌建專款之經費，所附文件之工程名稱均無代辦斗六國民小學。本件因被告如依都市計劃法第五十一條規定實無法依原核准計畫興建國中，如遽行闢建國小，依當時內政部函頒「撤銷土地徵收作業規定」及理由一之見解，又有被撤銷徵收危險兩難困境，八十八年乃以報請台灣省政府准其以更正原核准事業名義，以謀求問題解套之下策。惟收回徵收土地案，應以需用土地人是否按原核准興辦事業使用為審查要件，並無准為興辦事業名義更正之前例，故台灣省政府核准其更正興辦事業之名義後，被告並未即時辦理公告，該核准更正徵收名義文件僅得視為行政機關間之內部文件，並非行政處分，對外並不具備法律效力。迄原告向被告提起確認原核准徵收案無效，始由內政部函請被告應儘速辦理更正公告（註：該函並無述明已核准其更正），而被告未將原核准土地徵收計畫書內各相關單位誤繕錯誤之部份，由各相關單位以勘誤表列方式一一呈報，並將原計畫書封面一併勘誤後重行呈報核准前，在未再經上級核准前即於九十一年五月十四日自行更正公告，也未循行政程序法第一百零一條第二項附記或製作更正書完成同法第一百十四條之補正行為，且私有土地被徵收已逾十三年於人民行使徵收土地收回權並在第一次訴願決定撤銷原處分之後；才另以行政命令為依據，將原核准徵收作為國中學校用途，以不合行政程序法之補正方式更正公告為國小學校用地。
三、行政院駁回本件訴願決定，係以被告所提供施設之圍牆、排水溝、綜合球場及整地工程，即八十二年間由斗六國民中學辦理圍牆、排水溝工程，八十二年十一月二十一日開工，八十三年九月三日完工，九十年間由古坑鄉興昌國民小學辦理綜合球場及整地工程，分別於九十年一月二十日，九十年四月二十七日完工。提供之工程契約、初驗報告、完工報告、營繕工程驗收紀錄等資料影本供稽，以被告業於核准徵收之計畫期限內開闢使用，並無都市計畫法第八十三條所稱不依照核准計畫期限使用情形，資為抗辯。惟，夾雜於同（文六）學校用地間『道』地目之斗六市○○段○○○○○號，係五十七年農地重劃時開設之農路。八十八年第四版航測圖尚顯示為柏油硬路面之道路形態，係被告於九十年間辦理綜合球場及整地工程並配合設校整體規劃設計發包後全面拆除。惟該道路自六十一年發布都市計畫，迄九十年五月二十一日由被告以九十府工都字第九０一四三００一九六號公告廢止巷道為止，在此期間，因該市區道路為位於斗六市○○街、中華路間，並夾雜於文六學校用地中間之巷道，則該圍牆、排水溝、綜合球場及整地工程並配合設校整體規畫設計發包等工程，均已使用該筆土地作為工程使用，在『道』地目土地公告廢止巷道前，依市區道路條例第十六條規定；該筆土地上除可興設道路及其有關設施外，不得有建築使用或開發等行為。復查法律行為違反強制或禁示之規定者無效，亦為民法第七十一條所定。因就以上規定，被告未廢道前辦理圍牆及排水溝工程、綜合球場及整地工程並配合設校整體規劃設計發包等，與營建商所定之行政契約，其準用民法規定之結果，自應為無效之認定。
四、原告等被徵收之系爭土地，既經內政部（業務承受前台灣省政府）准由被告依土地徵收計畫書內容徵收土地，則內政部本有督促被告按核准興辦事業計畫之工程進度管制並符合在預定期限內完工使用之義務，原徵收計畫既以預定興辦國中預定地記載預定於七十八年一月一日開工，九十年六月三十日完工，期間長達十二年六個月，讓被告有非常充裕之時間興辦，惟因被告之行政怠惰，於計畫完工期限屆滿之翌日，原告等至系爭土地現場查看，並現場照像取景，發現並無國中學校校舍主體工程興築完工之跡象，且所檢具之實景證物於聲請收回土地或訴願審議過程中均被忽視，內政部作成原處分，所處之立場並非公正，係單向採信且偏袒被告自行會勘（未通知原告參與）後之結論，訴願決定亦予維持，其處分自屬違法失當。
五、按「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任。」乃國家賠償法所規定，系爭土地不論為過失或故意，被告將文六國小用地以錯誤之國中使用目的呈經核准徵收，九十二年四月再將小部份土地完成國小目的之使用，現另築圍籬，圍籬外徵收之土地現仍舊荒蕪，該己使用部份，原告等要求收回，倘法院認為不宜發還時，則請求命被告依土地徵收條例第三十條，以當期公告現值，加上地價評議委員會決定之公告現值加五成徵收價，與第七十八條原徵收金額之差價賠償作為原告甲○○○等人之損失。
六、按「供公眾使用建築物之消防安全設備圖說，應由直轄市、縣（市）消防機關於主管建築機關許可開工前，審查完成。」為消防法第十條第一項所明定。本件文六學校新建工程承包商棋圓營建有限公司九十年八月十七日補辦開工申請，係被告所屬工務局九十年五月二日九十雲營建字第二八八號建築執照核准文六學校新建工程建築許可案之申請開工，該張建築執照上經附記申報開工時應檢附消防設備審查合格證明文件．．．，始得開工。惟經調卷結果發見所檢附雲林縣消防局九０雲消預字第九０００００四八九０號函之建築學校教室申請建造執照消防設備會審審核合格之日期為九十年七月五日，文六學校申請消防設備審查送件日期為九十年六月二十六日，依消防法第十條第一項規定，被告核准文六學校九十雲營建字第二八八號建築執照應在九十年七月五日以後始得核准開工，而被告為逃避負擔徵收土地被原所有人申請收回之行政義務，竟同意棋圓營建有限公司所承包文六學校新建工程九十雲營建字第二八八號建築執照補辦開工日期追溯回九十年六月八日，該核准開工期日，學校消防設備等文件尚未送審，被告九十年八月二十二日九十府工建字第００００七二０八三號函之行政處分，顯與消防法第十條第一項及執照附記所載規定有所違背。
七、另所謂「不依照核准計畫期限使用者」，應包括興辦事業主體工程「未於土地徵收計畫書內敘明之期限內開工」及「未於土地徵收計畫書內敘明之期限內完工」兩者：
（一）按「土地徵收」係屬干涉行政（侵害行政）性質，係對受干涉對象，直接限制其權利，自應受較嚴格之法律羈束。按「土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，．．．」及「．．．土地法第二百零八條第九款及都市計劃法第四十八條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。．．．」司法院釋字第四二五號、第四０九號解釋在案。上開解釋雖作成於本件徵收發生以後之八十六年及八十五年間，但於土地公用徵收上，其理念應可適用。關於都市計畫法第八十三條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有人得照原徵收價額收回其土地。」所稱「呈經核准之計畫期限使用」，依內政部七十一年十月二十二日台內營字第一一０八八四號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。本件土地徵收計畫書既敘明預定於七十八年一月一日開工，九十年六月三十日完工，期間長達十二年六個月，其核准需用土地人興辦學校事業設施之期限可謂充裕。而「土地徵收條例」第九條所稱「開始使用」之定義，係指興辦事業之主體工程動工。該條例雖於八十九年公布，但於土地公用徵收上，其理念亦應可適用。故都市計畫法所謂「不依照核准計畫期限使用者」，自應包括興辦事業主體工程「未於土地徵收計畫書內敘明之期限內開工」及「未於土地徵收計畫書內敘明之期限內完工」兩者。始符應受較嚴格之法律羈束意旨。
（二）文六學校興辦事業主體工程並未於土地徵收計畫書敘明之期限內開工；按原告申請調卷文六學校開工完工等資料，發見，承包商於九十年七月五日始取得雲林縣消防局之消防設備會審之核可，九十年八月十七日始補辦開工申請，被告核准承包商將補辦開工期日提前為九十年六月八日顯有包庇不法，而應補正為九十年七月五日以後，本案土地徵收計畫書預定於七十八年一月一日開工，九十年六月三十日完工。文六學校興辦事業主體工程在九十年六月三十日前並未獲准開工，則依內政部八十七年一月十三日台（八七）內地字第八七０九九二一號函釋規定，自應准由原告等收回被徵收之土地。
（三）文六學校興辦事業主體工程並未於土地徵收計畫書敘明之期限內完工；由本件代理人申請之九十雲營建字第二八八號建築執照開工案相關卷宗，就所取得之文六國民小學預定施工進度表內容，其主體工程完工期日為工程開工後之第二百五十日，本件核准開工日期如以雲林縣消防局核可期日九十年七月五日當日獲准開工，則其主體工程完工期日至少須於九十一年三月十二日後完工，亦屬無法於土地徵收計畫書敘明之九十年六月三十日前完工，故亦應准由原告等收回被徵收之土地。
八、按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」、「國民教育分為二階段：前六年為國民小學教育；後三年為國民中學教育」、「國民小學及國民中學以分別設置為原則」以上均為都市計畫法第四十二條、國民教育法第三條第一項及施行細則第二條第二款所明定。依以上規定，都市計畫內公共設施學校用地之國小及國中用地，自須分別劃設不能混同。因國小、國中、高中職、大專院校等．．．在都市計畫內雖通稱為公共設施學校用地，但國小、國中、高中職、大專院校等公共設施用地之劃設，旨在提供都市計畫內不同學齡階層施教擔負不同教育目標及任務的場所，依計畫人口多寡，作為劃定提供各類級學校所需用地面積之依據，故以大專院校名義徵收之土地，不得作為國小、國中、高中職用地使用，以避免破壞整個都市計畫之完整性。同理，以國中名義徵收之土地，不得作為國小、高中職、大專院校用地使用。以國小名義徵收之土地，不得作為國中、高中職、大專院校用地使用。否則應辦理撤銷徵收，此時，該改變使用之土地，即可作為原土地所有權人收回土地之客體。系爭土地以國中預定地核准徵收完成程序，於被徵收土地所有人依法提起收回土地後，被告始欲辦理更正徵收目的用途為文六國小用地之公告，因該更正項目事涉徵收用途類別之主體改變，變更原私有土地所有人收回土地權利之法律關係，使需用土地人依公法上權利取得土地後不必負擔被收回土地之義務，嚴重侵犯被徵收土地所有人收回土地權益，台灣省政府在無法源及前例可循下單方允准被告更正原徵收使用目的用途，難謂適法。
九、系爭土地原為都市計畫文六國小預定用地，七十七年七月被告擬定土地徵收計畫書時，將系爭土地以國中預定地報呈核准徵收，係需用土地人之明知故為，非屬誤寫、誤繕之情形；查七十三年斗六市都市計畫（通盤檢討）案計畫書之公共設施敘明學校用地分為國民小學、國民中學、高中職三類，原計畫國小用地七處，面積二三．三九公頃，己闢設四處，尚未使用者包括文六、文七、文九三處，依都市計畫檢討標準，應有十四公頃，超過九．三九公頃。原計畫國中用地僅有一處，己闢設一處，面積二．九七公頃，依檢討標準，應有七．五０公頃，不足四．五三公頃。該都市計畫公共設施國小用地存有嚴重超編及國中用地短缺之情形，因原計畫國中用地僅有一處且己闢設，並無國中預定地須辦理徵收之問題，被告之所以將都市計畫公共設施文六國小用地改以國中用地辦理徵收，係七十七年辦理都市計畫公共設施用地徵收前；於被告所屬教育單位內部會議中，以文六用地剛好位於己闢設之斗六市鎮東國小、文七預定地（現為雲林國小）、林頭國小（都市計畫外）三個國小用地中間，彼此間最大之距離，不超過四百八十公尺。如再興設國小，則就學學童學區分配必將造成問題，乃接受斗六市鎮東國小家長會長及張木村校長、斗六國中謝霏霏校長等建議將文六國小用地改徵收作為國中用地，以補足斗六市都市計畫國中用地嚴重之不足。此由原核准土地徵收計畫書內所附之雲林縣斗六地政事務所七十七年七月二日出具之用地徵收土地清冊、教育單位七十七年七月五日徵收土地使用清冊、都計單位七七府建都字第六一六八五號徵收土地有無妨礙都市計畫證明書等各單位經辦人員十餘人用印簽署均記載為國中預定地（文六），依常理推斷即屬不可能為一兩人文書誤寫、誤繕者，而係整體早已取得共識之問題，且為於報核後鬆懈審查者之警覺性，其徵收土地計畫書封面違反常理習慣，竟有教育主辦人員用印簽署並載明為己校畢斗六市國中預定地（文六）之徵收土地計畫書，其與一般之徵收土地計畫書封面只蓋關防有所不同，此為本件徵收報核時需用土地人違法心虛知錯故犯之表徵。且文六用地於徵收後即將土地交由雲林縣立斗六國民中學籌辦，可見系爭地以國中預定地辦理徵收非屬誤寫、誤繕，而係蓄意而為。迄至斗六國民中學因計劃於系爭土地興建綜合球場之建築執照無法核發及內政部八十七年頒制撤銷土地徵收作業規定後，在經辦者中並無一人為本項重大行政疏失負責下，僅為排除原土地所有權人聲請收回土地，被告八十八年始以誤寫、誤繕等草率理由報經台灣省政府核准更正為文六國小用地，再由內政部命其補行公告，對於被告徵收當初蓄意故為，事後又辯稱為誤寫、誤繕之欺瞞作法，難符地方善良風俗習慣，而按行政程序法第一百一十一條第五款規定為無效。
乙、被告主張之理由：
一、本徵收案係於七十八年間核准徵收，其計畫目的為「發展地方教育，提昇教學品質。」查系爭土地係位於斗六市「文六」用地，於被告六十一年七月十二日雲府建都字第五二一七五號公告之「斗六都市計畫圖」內係標示為「文六」學校用地。另查被告七十三年一月四日七三府建都字第一一九四二五號公告「變更斗六都市計畫（通盤檢討）案」，述明「文六」為尚未使用之國民小學用地。又查被告八十年九月十七日八十府建都字第九八六０三號公告「變更斗六都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案」及前台灣省政府八十三年五月二十四日八三府建四字第四０四六八號公告之「變更斗六（含大潭地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」內，仍述明維持原使用目的（國小用地），預留供將來發展需要。本件工程名稱雖於陳報徵收計畫書時誤繕，被告亦依規定辦理更正公告完畢，並無不符之處。
二、本徵收案需地機關屬被告，其計畫進度為「預定七十八年一月一日開工，九十年六月三十日完工。」，故經原告陳情被告應依「都市計畫法」第八十三條規定照原徵收價額收回所有土地時，被告即由權責單位查明實際情形檢討後如下：
（一）八十二年度都市計畫公共設施用地使用及建設計畫，核定補助新台幣（下同）四百一十六萬二千元闢建學校圍牆及排水溝工程，於八十二年十一月十一日發包，十一月二十一日開工使用並於八十三年九月五日完工。
（二）八十七年度都市計畫公共設施用地使用及建設計畫，核定補助四百五十萬元，闢建學校設施綜合球瑒及整地工程，於八十七年六月二十九日發包，嗣因用地徵收計畫名稱更正及建照核發問題，無法開工，致工程原契約終止，重新辦理並配合設校整體規劃辦理規劃設計發包，並於九十年一月十九日發包，一月二十九日開工，四月二十七日完工。
（三）九十年一月八日教育部核定補助九十年度「降低班級學生人數計畫」增建硬體工程（教室五三間、廁所七間、樓梯十三座、地下室十四間、川堂八座、消防設施一式）經費近台幣一億零一百五十萬元，於九十年五月二十五日發包，六月一日開工。
（四）前述之各項闢建及設校校舍工程係整體規劃逐年實施興建。
三、查本件斗六市文六學校用地原代管機關為斗六國中，故八十二年度都市計畫內公共設施用地建設計畫圍牆工程亦委由斗六國中辦理。惟學校於辦理八十七年度都市計畫公共設施（文六）用地建設計畫綜合球場整地工程及配合教育部補助體健業務網球場工程等，因申請核發建築執照時，始發現本件用地於當時陳報核准徵收之「斗六國中預定用地（文六）工程用地」係誤繕，經陳報原核准徵收機關（台灣省政府）於八十八年三月二十九日以八八府地二字第一五００一一號函准予更正徵收計畫名稱為「斗六市國小用地（文六）」。本件土地後委由興昌國小代管，嗣後八十七年度都市計畫（文六）用地建設計畫綜合球場整地工程及各項設校建設工程均由該校辦理。本件工程建設之用地均在斗六市文六學校用地上，斗六國中及興昌國小均僅是工程執行單位，非工程使用學校。
四、查依土地徵收條例第六十一條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」；雖依都市計畫法第八十三條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制，不依核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」及內政部八十四年九月二十六日台（八四）內地字第八四八八一八一號函：「．．．依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照核准計畫期限使用，．．．。」；惟依行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函：「需地機關是否於徵收完畢一年實施使用之認定，應以該項徵收土地整體為準，而不能仍按徵收前之個別所有權之各個地區以為認定已否使用之準據，．．．」此在內政部八十七年十二月八日台（八七）內地字第八七一二九０號函亦有明定：「徵收土地是否依徵收計畫使用，應以徵收土地整體認定之。」準此，本徵收案土地，已依計畫開闢使用，且學校之建設屬公共必要之持續性，惟基於公共利益延續性之整體考量，故被告否准原告申請收回案，在認事用法上並無不合。
五、本件工程業於九十二年三月二十一日驗收完畢，被告亦於九十二學年度開辦招生。綜上論結，本案原告之訴為無理由。
理 由
一、按「依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第二項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」最高行政法院九十一年度十月份庭長法官聯席會議決議參照。本件原告向被告申請買回被徵收土地，經被告於九十一年七月二十二日以九一府地權字第九一０七一０二八一七號函否准在案，原告不服，向內政部提起訴願，因內政部認被告上開函係報奉內政部九十一年五月二十四日台內地字第０九一００六六０五六號函辦理，乃認定內政部為原處分機關，並將原告之訴願案件移請行政院管轄，並經行政院於九十二年五月二十三日以院台訴字第０九二００八五三七０號決定書駁回訴願在案，則本件原告以雲林縣政府為被告，揆諸前揭決議意旨，並無當事人不適格之情形。又本件業經行政院依訴願程序審理，原告提起本件撤銷訴訟，亦無不合，合先敘明。
二、按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」、「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第六十一條、土地法第二百十九條第一項、都市計畫法第八十三條分別定有明文。又所謂「未依徵收計畫開始使用」係指未照原核准徵收計畫，實際開始使用該項徵收土地，或於其上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作而言。其徵收補償發給完竣屆滿一年未依徵收計畫開始使用之認定，應以該項徵收土地主體工程之整體觀察，不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區，以為認定已否開始使用之準據（改制前行政法院六十九年判字第五二號、七十二年判字第二一七號判例、行政院五十三年六月三十日台五三內字第四五三四號令釋、司法院釋字第二三六號解釋參照）。
三、本件被告為辦理斗六市都市計畫學校預定地（文六）工程，需用坐落雲林縣斗六市○○段○○○○號等三十五筆土地，報經前台灣省政府於七十七年七月二十日以七七府地四字第一五三八七二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，交由被告以七十八年三月二十一日七八府地權字第二四一九二號函公告徵收土地。嗣因發現當時陳報徵收計畫之名稱「斗六市國中預定地（文六）」工程係筆誤繕載，經報台灣省政府以八十八年三月二十九日八八府地二字第一五００一一號函准予更正為「斗六市國小用地（文六）」工程，並於九十一年五月十四日以九一府地權字第九一０七一０二二二六號公告更正等情，業經兩造分別陳明在卷，復有上開函及公告等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：系爭土地被告如依都市計畫法第五十一條規定實無法依原核准計畫興建國中，如遽行闢建國小，又有被撤銷徵收危險，被告乃於八十八年報請台灣省政府准其以更正原核准事業名義，以謀求問題之解套，惟收回徵收土地案，應以需用土地人是否按原核准興辦事業使用為審查要件，故台灣省政府核准其更正興辦事業之名義後，被告並未即時辦理公告，該核准更正徵收名義文件僅得視為行政機關間之內部文件，並非行政處分，對外並不具備法律效力，且文六學校興辦事業主體工程並未於土地徵收計畫書敘明之期限內完工，故原告自得請求買回被徵收之土地等語，資為論據。
四、經查，被告於六十一年七月十二日以府建都字第五二一七五號公告斗六都市計畫圖內標示系爭土地為「文六」學校用地，復於七十三年一月四日以府建都字第一一九四二五號公告變更斗六都市計畫（通盤檢討）案，述明「文六」用地為尚未使用之國民小學用地，嗣經被告所屬教育局於七十七年七月辦理都市計畫公共設施保留地徵收計畫時，填載徵收計畫名稱為「斗六市國中預定地（文六）」陳報台灣省政府核准徵收，並已完成土地徵收法定程序之事實，有雲林縣斗六市公所七十二年五月變更斗六都市計畫（通盤檢討）書、被告上開府建都字第一一九四二五號公告、被告辦理公共設施保留地學校預定地斗六市國中預定地（文六）徵收計畫書等影本附原處分卷可參，洵堪認定。又徵收系爭土地之經費來源為雲林縣加速取得都市計畫公共設施保留地特別預算，依據該預算七十八年度至八十年度歲出計畫說明：「一、計畫內容：教育為立國之根本，隨著我國國民所得之提高，國民受教育之動機愈形強烈，故教育之發展成為都市計畫所必須考量之重要變項，而教育之發展，均須有適當規模之場地作為教育設施，及學生活動之用，鑑於我國現行都市計畫法第五十條規定，全縣都市計畫公共設施保留地，將於本
（七十七）年九月五日屆滿及八十年六月屆滿，亟應加速取得，以應教育發展之需要，．．．」再據系爭徵收土地計畫書所載：「．．．一、徵收土地原因：為雲林縣發展地方教育及辦理公共設施保留地學校預定地需要必需使用本案土地。．．．三、興辦事業之性質：教育事業。．．．十三、興辦事業計畫概略：（一）計畫目的：發展地方教育，提昇教學品質。（二）計畫範圍：坐落林頭段九六一號等三十五筆，面積三．四八二０公頃。（三）計畫進度：預定七十八年一月一日開工，九十年六月三十日完工。（四）經費來源：中央、省府、縣府編列特別預算支應。（五）效益估計：本學校預定地開闢後，可促進本縣地方教育之發展，俾益甚鉅。．．．」此有斗六市國中預定地（文六）徵收土地計畫書及所附歲出計畫說明提要原本附於台灣省政府地政處徵收案卷內足稽。則由系爭土地徵收經費來源及徵收計畫書所載內容觀之，被告徵收系爭土地，顯係為因應行為時都市計畫法第五十條規定，於取得公共設施保留地期限即將屆滿之際，先行徵收系爭土地，故被告徵收該土地時，尚無在系爭土地具體設校之計畫，核與一般徵收案件，係先有利用計畫再行徵收土地之情形，並不相同。且因時間緊迫，造成承辦人員於製作徵收相關資料時，因疏失致誤認系爭土地為國中預定地，而陳報台灣省政府辦理徵收。
五、按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」行政程序法第一百零一條第一項定有明文。又行政程序法係於九十年一月一日施行，在該法施行前，行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，雖不能直接適用上開法律規定，惟仍可參照上開規定之法理，予以更正。本件系爭土地既經主管機關按都市計畫法規定劃為公共設施保留地國小預定地（文六），在未變更都市計畫之情況下，該土地自不可能變為國中預定地，或將來提供作為國中設校使用。又本件徵收土地計畫書標明「斗六市國中預定地（文六）」，但依斗六市都市計畫（文六）係屬國小預定地，故其名稱明顯與都市計畫之使用分區編定不合，而本件徵收目的係為雲林縣發展地方教育，提昇教學品質，且徵收當時尚未具體規劃設立學校，足見被告在徵收系爭土地時僅有在系爭土地上設立學校之意思，而非已經規劃要在該土地上設立國中，更無違反都市計畫法之規定，要在系爭土地上設立國中之意思，此由被告知悉徵收土地計畫書記載「斗六市國中預定地（文六）」與都市計畫該土地為國小預定地之用途不符後，旋即報請台灣省政府准予更正為「斗六市國小預定地（文六）」等情觀之，益證被告並無要在系爭土地違法設立國中之意思，上開錯誤純屬承辦人員之疏失所造成，且該行政疏失對徵收之效力不生影響（改制前行政法院八十一年度判字第二四六０號判決意旨參照）。則被告於發現原陳報徵收計畫之名稱有誤，報請台灣省政府以八十八年三月二十九日八八府地二字第一五００一一號函准予更正為「斗六市國小用地（文六）」工程，其更正後之徵收土地計畫書名稱，已與都市計畫土地使用分區編定之用途相符，且符合設立學校之徵收目的，揆諸前揭說明，上開更正處分，自屬有據。再者，系爭土地於台灣省政府准予更正後，被告漏未為更正公告，嗣至九十一年五月十四日始補行更正公告乙節，因此項公告程序，係屬權責機關准予更正後之程式，不因其遲延公告而影響原處分之效力，故被告雖有上開行政疏失，然其對該更正處分之效力亦不生影響（改制前行政法院八十五年度判字第一三二七號判決意旨參照）。
六、次查，系爭土地徵收後使用情形：（一）八十二年度都市計畫公共設施用地使用及建設計畫，核定補助四百一十六萬二千元闢建學校圍牆及排水溝工程，於八十二年十一月十一日發包，同年十一月二十一日開工，於八十三年九月五日完工。
（二）八十七年度都市計畫公共設施用地使用及建設計畫，核定補助四百五十萬元，闢建綜合球瑒及整地工程，於八十七年六月二十九日發包，嗣因用地徵收計畫名稱更正（後報奉省府八十八年三月二十九日八八府地二字第一五０一一號函准予更正為斗六市國小用地【文六】）及建照核發問題，無法開工，致原契約終止，重新辦理並配合設校整體規劃辦理規劃設計發包，於九十年一月十九日發包，同年一月二十九日開工，同年四月二十七日完工。（三）九十年一月八日教育部核定補助九十年度「降低班級學生人數計畫」增建硬體工程（教室五三間、廁所七間、樓梯十三座、地下室十四間、川堂八座、消防設施一式）經費一億零一百五十萬元，於九十年五月二十五日發包，同年六月八日開工，九十二年一月十三日完工，並將「文六」正式命名為斗六國小，開始招生等情，業據被告陳明在卷，復有公開招標公告資料、工程契約、開工報告、完工報告、工程結算驗收證明書等影本附原處分卷可資佐證。則由系爭土地徵收後，被告即逐步編列預算，進行規劃使用系爭土地，且其建設之項目均與設立學校有關觀之，難謂其未依徵收計畫開始使用。縱認所謂「未依徵收計畫開始使用」應以徵收土地主體工程之整體觀察，然查，斗六國小成立過程，係由被告所屬教育局於八十九年二月二十五日成立「文六」設校規劃委員會，同年十月二十日簽訂工程設計監造委任契約書，九十年一月八日教育部核定硬體增建工程款一億零一百五十萬元，同年二月十五日地質鑽探工程開工、同年六月一日簽訂主體工程合約書，同年月八日開工之事實，有「斗六市文六學校預定用地管理及使用」專案小組會議紀錄、教育部九十年一月八日台（九０）國字第九０００二九九四號函等影本附本院卷為憑。則由承包商棋圓營造有限公司所出具之開工報告、完工報告及興昌國小出具之工程結算驗收證明書、現場照片所示主辦單位豎立之標示牌（附原處分卷），均載明「斗六市（文六）硬體增建工程」開工日期為九十年六月八日，而本件徵收土地計畫書所載計畫進度期限為七十八年一月一日起至九十年六月三十日止，故本件被告依徵收計畫開始使用系爭土地時，並未逾越上開徵收計畫進度，則被告既已依徵收計畫開始使用系爭土地，原告主張文六學校興辦事業主體工程並未於土地徵收計畫書敘明之期限內完工，而請求買回被徵收之土地，自屬無據。
七、綜上所述，原告之主張既不足取，系爭土地徵收後，已於使用期限內依徵收計畫開始使用，原告向被告請求買回被徵收之土地，自有未合，被告予以否准，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴先位聲明訴請：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應報請內政部作成准原告按原價買回系爭土地之處分，及備位聲明：求為判決被告應賠償原告如九十二年十二月二日準備書狀附表一所示之金額，均無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、第八十五條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 簡慧娟法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
法院書記官 周良駿