高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九二０號
原 告 甲○○被 告 台灣省雲林農田水利會代 表 人 乙○○會長訴訟代理人 丙○○右當事人間因優惠存款事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年六月十七日農訴字第０九二０一二二五０八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告原係被告之職員，於民國（下同）八十九年一月十六日命令退休。嗣於九十二年三月五日向被告請求補償其退休金優惠存款利率利息新台幣（下同）壹佰零參萬參仟零陸拾肆元，經被告予以否准，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告之聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應自雲林縣農田水利會會長及職員退休金優惠存款要點實施日起，給付原告退休優惠存款利率利息補償壹佰壹拾陸萬陸仟伍佰壹拾貳元。
（三）被告應自九十二年八月一日起至優惠存款停辦日止，按月給付原告貳萬貳仟伍佰玖拾元。
（四）訴訟費用由被告負擔。
二、被告之聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）按雲林農田水利會係公法人團體，有關待遇及人事管理規則及職員退休法暨職員退休金優惠存款辦法均比照公務員法規訂定辦理，被告對於其所訂定之「雲林縣農田水利會會長及職員退休金優惠存款要點」（下稱「系爭存款要點」）未於四十九年十月三十一日財政部與銓敘部會銜發布之日起施行，並且該退休金優惠存款辦法經八十四年七月一日起施行新制，停止優惠存款以後，被告以追溯既往之法則於八十九年七月十五日起施行優惠存款，原告係被告施行優惠存款同年度預算之退休人員，被告應依行政程序之規定：「應以相同事件應為相同處理，不得為差別之待遇。」而以同年度預算退休人員及同為追溯既往於四十九年發布施行之退休金優惠存款，顯示本案有違行政法上溯及既往原則。
（二）依被告訂定系爭存款要點，被告業於八十九年七月十日雲水人字第九０九九０三號函報主管機關經濟部水利處，嗣後經該處八十九年七月十二日經（八九）水利農字第Z000000000號函復被告對於系爭存款要點同意備查，但實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責等，請被告增列要點等因及俟另函農委會研處釋復辦理，由此可證主管機關對被告所訂定系爭存款要點，其要件未臻妥善，並未將該要點同意備查及核定。被告訂定要點實施前如未能依規定之法則增列要點，並送交主管機關核定，於實施前未制定妥善法則規定為其依據，則實施後如何能依照行政院農委會函之原則辦理。實係前後矛盾。被告未依主管機關函旨應重為增列訂定完整之退休金優惠存款要點亦未經主管機關重為核定後發布實施，擅自發布依法有所違誤，具似有為不實之事項而登載於職務上所掌之公文書，非法將系爭存款要點第十條之規定發布實施，有違中央法規標準法第十四條之規定，依法該系爭存款要點應於核定後始得發布否則不得適用，仍屬無效。再者，又未依據行政程序法第一百五十七條、同法第一百六十條：「法規命令及行政規則之發佈，應刊登政府公報或新聞紙」。查其行政釋示：「應以主動公開刊登政府公報或其他適當之方式適時公布」。被告造成行政程序錯誤，未完成合法行政程序。擅自非法將被告所訂定系爭存款要點第十條發布實施，違上開法則之規定，以致影響原告等之權益及待遇，故其差額損失應由被告負補償給付之責任。
（三）有關「備查」與「核定」兩者函旨其法則行為有異，據行政程序法第一百五十七條同法第一百六十條之規定辦理。請參照德國史邦一般行政法第五六條之規定及法務部九十年三月二十二日法九十律字第八九四一號函意旨。再者，被告陳稱：訂定系爭存款要點係依據農委會農八十九年六月二十一日農林字第八九０一三０八八四號函核定而實施（被告訂定系爭存款要點第十條示明報主管機關核定而實施）云云，據農田水利會組織通則於九十年六月二十日修正公布，本通則第四條規定：「主管機關，在中央為行政院農委會」。所以在九十年六月二十日以前農委會非被告之主管機關，然原告將右開訂定之系爭存款要點呈報非主管機關備查，且該函僅係研商系爭存款要點之範例，並非核定之函件。但農委會對本事件訴願決定書云為經濟部水利處八十九年七月十二日經（八九）水利農字第Z000000000號函部分備查而實施，且被告亦於九十二年十二月十六日準備程序開庭時坦承在案。顯有所採用之證據不相適合，屬證據上之理由前後矛盾之處，當然具為違背法令，據行政程序之規定依法不合。參照最高法院三十一年度上字第一四一二號判例之意旨以符法紀。
（四）被告主管機關及上級機關分別函達被告「對於實施優惠存款制度後所衍生各相關問題須自行審慎妥處與負責」。詎被告竟違背該函意旨未採納優惠存款實施前制定妥善法則列入要點規定為其依據，既然非法實施已發生所衍生之問題，原告自得請求補償退休金優惠存款利率利息差額損失。
（五）被告雖主張：被告對原告請求補償利息差額之覆函，要非屬行政處分，況查原告請求之補償之性質充其量為其利益之損失而要求被告水利會予以補償，是本件被告函復顯非行政處分云云，惟按行政院農業委員會訴願決定書何以並未訴願不受理之決定，則應屬行政處分，且本案之提出係屬課與義務之訴性質即被告未依此作為核發顯有怠於作為義務之處。
（六）至於，被告另辯稱：被告水利會依農田水利會組織通則第一條第二項之規定固屬公法人，顯非訴願法所指之中央地方機關，水利會人員之退休係依農田水利會人事管理規則之規定辦理，水利會職員之任用固應依農委員編制之職稱及人數進用，但其與公務人員任用法所規定者顯不相當，原告指水利會職員待遇人事管理規則及職員退休法、職員退休金優惠存款辦法均比照公務員法規訂定辦理，顯有誤會並此敘明云云，然水利法規定水利系統屬國家公共資源，其上屬機關行政院農業委員會轄管被告有關人事，督導等相關事宜之管制，屬公務人員比照適用，依此相關程序之進行，即應依公務員服務法為之，並有從新從優原則之適用。
（七）被告陳稱：本件係「排除追溯問題」云云。然行政院農委會八十九年六月二十一日農林字第八九０一三０八八四號函之規範函件，該函係供被告訂定優惠存款要點之規範函，依法規釋示僅具內部效力但對違反者並無規範力（如農委會八十九年六月二十一日農林字第0000000000000000八四號函說明四檢附該會於八十九年五月十六日上午九點正在該會一○一○會議室召開優惠存款要點研商會議討論結論一、二、三、四各條並無排除追溯情事）。不溯既往法則僅為法之適用原則，並非立法原則，多用於保障人權和公平、正義處理之道，倘屬授益性之法規，均採行追溯之原則適用。因此被告不依從新從優原則、平等原則、比例原則適用法規，將造成同一事項規定於二種以上之法規，以一國三制之法則辦理，故而應同位階之法規作不同之規定時，應適用最新制定之法規。據中央法規標準法第十六條同法第十八條之規定及公務人員退休法施行細則第三十二條之規定適用。被告所訂定之系爭存款要點第二條第四項適用對象有違公平、公正、公道、合理、平等之原則。亦有違憲法第七條、行政程序法第一條同法第六條、第八條、第九條、第十條等規定。而應以憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條，行政程序法第一百五十八條第一項：「法律不得牴觸憲法、命令不得抵觸憲法或法律之規定」。否則依法仍屬無效。被告並應依行政先例：如被告八十二年一月十一日雲水人字第二○○三五九號令（主管機關於八十一年十二月三十水政字第五九０五一號函准）即追溯至民國000年00月0日生效。又如被告此次訂定系爭存款要點未經函報主管機關核定擅自發布實施之期間，視同屬追溯法則辦理。其他可追溯之法則甚多，不勝枚舉，故本件應依法院之判例、行政機關之先例適用之。謹請參採適用前開先例比照辦理，以保護原告之利益兼顧公平、正義、合理、平等原則。
二、被告答辯意旨略以：
（一）原告於九十二年十一月三日具狀聲請更正其訴之聲明，係追加請求被告自九十二年八月一日起至優惠存款停辦之日止按月給付原告二萬二千五百九十元及訴訟費用由被告負擔，被告對其追加不予同意，先此陳明。
（二）又原告請求給付優惠存款利率之利息補償額為被告所拒絕，被告拒絕補償依優惠存款率計算之差額補償金額之覆函，顯非行政處分，蓋所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第三條），被告對原告請求補償利息差額之覆函，要非屬行政處分，況查原告請求之補償之性質充其量為其利益之損失而要求被告予以補償，依行政訴訟法第四條第一項之規定必須行政機關有違法之行政處分而損害其權利或法律上之利益。本件前揭要點既屬合法有效存在，被告拒絕補償縱然可以視為行政處分，亦非有何違法之處。
（三）再者，被告依農田水利會組織通則第一條第二項之規定固屬公法人，顯非訴願法所指之中央或地方機關，水利會人員之退休係依農田水利會人事管理規則之規定辦理，而公務人員之退休則以公務人員退休法依據，依公務人員退休法第二條規定該法指退休之公務員係依公務人員法律任用之現職人員，查公務人員任用法施行細則第二條第一項明定法所稱公務人員指各機關組織法規中除政務人員及民選人員外，有職稱及官等職等之人員，水利會職員之任用固應依農委員編制之職稱及人數進用，但其與公務人員任用法所規定者顯不相當，原告指水利會職員待遇人事管理規則及職員退休法、職員退休金優惠存款辦法均比照公務員法規訂定辦理，顯有誤會並此敘明。
（四）原告係於退休後，得知被告訂定系爭存款要點後，陳情要求修正該要點第二條第四款為「適用對象以自民國八十九年度起以後之會長及職員之退職退休人員為限」，為被告所否准，原告乃向行政院農業委員會提出訴願，經該委員會決定：訴願不受理（請參酌該委員會農訴字第九００一０一七六三號訴願決定書），原告不服向鈞院提出行政訴訟，經鈞院以裁定駁回其請求（請參酌鈞院九十年度訴字第一五五四號裁定），原告不服向最高行政法院提出抗告，經最高行政法院駁回其抗告（請參酌最高行政法院九十一年度裁定第一四○三號裁定），原告乃又於九十二年三月三日提出陳情要求被告補償得依退休金優惠存款利息之損失一百零三萬三千零六十四元（嗣即增加為一百一十六萬六千五百一十二元）之損失，為被告所拒絕，原告遂向行政院農業委員會提出訴願，該委員會駁回其訴願（請參酌該委員會農訴字第０九二０一二二五０八號決定）原告不服，乃向鈞院提起本件訴訟。
（五）查原告請求修正系爭存款要點之訴訟既然敗訴確定在案，則其引用該要點要求補償損失及按月給付若干，即失法律依據，且依中央法規標準法第十四條規定「法規特定有施行日期或以命令特定施行日者，自該特定日起發生效力」，被告水利會所訂之前揭要點既明定自民國八十九年七月十五日起實施，自僅自該起始能發生效力，原告仍持陳詞斤斤指摘原處分及農委會之決定為有未合，顯無理由，請求亦非有據。
（六）查原告原為被告之職員，於八十九年一月十六日因屆齡辦理退休，而被告頒行之系爭存款要點係在八十九年七月十五日起開始實施，該系爭存款要點係經被告函報行為時之主管機關經濟部水利處，嗣後經該處八十九年七月十二日經（八九）水利農字第Z000000000號函復被告對於系爭存款要點同意備查，依法律不溯及既往之原則，原告自不得主張適用發生效力在後之規定，請求任何給付，其請求給付退休金優惠存款利息補償額與自九十二年八月一日起至優惠存款停辦之日止按月給付二萬二千五百九十元，顯無法律依據，為無理由。
（七）至於原告指被告未依其義務核發補償金為違法之行政處分致其權利受有損害，亦屬無據，蓋前揭要點之製作為無違法不當之處，原告此點主張非有理由。又原告主張應依公務員服務法比照辦理，尤屬誤會，水利會固為公法人，但並非行政系統所屬之行政機關，水利會職員亦非公務人員，此由農田水利會組織通則及人事管理規則之規定即可判別，而主管機關並非即為行政系統上直屬上級機關，如人民團體法第三條規定「本法所稱主管機關在中央及省為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府」，人民團體之職業團體如商業同業工會是否因其主管機關為政府機關而成為行政機關，同理，水利會並不因主管機關為農委會即成為行政機關，其理至明，原告之此點主張亦無理由。再者，原告主張被告所定要點為無效，不能適用，如是，則原告之主張請求補償之依據何在？原告在準備書狀所述其他各點，亦非有據，並此敘明。
理 由
壹、程序部分：按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：‧‧‧。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。‧‧‧。」行政訴訟法第一百十一條第三項第二款定有明文。經查，本件原告於九十二年八月七日起訴時，其訴之聲明原為「（一）原處分暨原訴願決定均撤銷。（二）雲林農田水利會會長及職員退休金優惠存款要點核定施行日期起，應給付原告退休金優惠存款利率利息補償額新台幣壹佰壹拾陸萬陸仟伍佰壹拾貳元」，嗣原告追加訴之聲明為「‧‧‧（三）被告應自民國九十二年八月一日起至優惠存款停辦之日止，按月給付原告貳萬貳仟伍佰玖拾元。（四）訴訟費用由被告負擔。」，則原告前開所追加之請求與原請求間，二者之主要爭點共通，請求基礎具有關連性、同一性，證據資料之利用亦有一體性，依訴訟經濟原則，自宜利用同一訴訟程序審理（最高法院九十年度台上字第一六號判決參照）。是原告追加聲明屬於請求之基礎事實同一，依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款之規定，應予准許，合先敘明。
貳、實體部份：
一、按「退休人員退休金辦理優惠存款，須合於下列各款條件：‧‧‧（四）適用對象，以本要點核准以後之會長及職員之退職、退休人員為限。」「本要點提經會務委員會審議通過，並報經主管機關核定後自民國八十九年七月十五日起實施。
」為系爭存款要點第二點第四款及第十點所規定。
二、經查，原告原為被告之職員，於八十九年一月十六日命令退休。嗣於九十二年三月五日向被告陳情請求補償退休金優惠存款利率利息壹佰零參萬參仟零陸拾肆元，經被告於九十二年三月二十日以雲水人字第二０二七六七號函予以否准等情，為兩造陳述在卷，並有原告九十二年三月五日陳情書、被告九十二年三月二十日雲水人字第二０二七六七號函等影本附卷可稽，堪可認定。
三、原告雖主張：被告所訂定之系爭存款要點，雖經被告函報經濟部水利處部分同意備查，惟該處函復請被告就實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責等予以增列要點，被告尚未依其指示再將相關事項增列於該系爭存款要點內再報主管機關核定後施行，是系爭存款要點其要件既未臻妥善，且因備查與核定不同，另被告之主管機關為行政院農業委員會，則系爭存款要點自屬尚未經主管機關核定，而尚未生效；再者，不溯既往法則僅為法之適用原則，並非立法原則，被告所訂定之系爭存款要點第二條第四款適用對象有違公平、平等、合理之原則，以致同年度退休之會員造成不同之待遇並損及原告之權益云云。
四、按農田水利會之主管機關原為臺灣省政府水利處，於八十八年七月五日配合臺灣省政府功能業務與組織調整，改為經濟部水利處，嗣農田水利會組織通則於九十年六月二十日修正公布，其主管機關在中央為行政院農業委員會，行政院農業委員會並自九十一年一月一日起將原委託經濟部水利處辦理之農田水利相關業務收回自辦，此有被告所提出之臺灣省農田水利會人事管理規則第二條、經濟部水資源局八十八年八月二日經（八八）水資一字第八八００一００七六一號函、行政院農業委員會九十一年一月十四日農林字第九００一六七三０六號函等影本附卷可稽，是本件被告於八十九年七月十日以雲水字第九０九九０三號函將其訂定之系爭存款要點依規定送請主管機關核定，依前述說明，當時被告之主管機關係經濟部水利處無訛，合先敘明。經查，被告所訂定之系爭存款要點，經被告函報行為時之主管機關經濟部水利處，嗣後經該處以八十九年七月十二日經（八九）水利農字第Z000000000號函復被告對於系爭存款要點除實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責一節請增列要點中外，餘同意備查等語，又該要點第十點規定：「本要點提經會務委員會審議通過，並報主管機關核定後自民國八十九年七月十五日起實施」，第二點第四款規定：「適用對象，以本要點核准以後之會長及職員之退職、退休人員為限」等情，此有被告所訂之系爭存款要點及經濟部水利處前揭函影本附卷可憑。次查，前開經濟部水利處核准函雖載有：
「‧‧‧說明二：本案除實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責一節請增列要點中外，餘同意備查，‧‧‧。」等語，惟僅係要求被告應於前開要點內就該要點「實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責一節」增列入該要點，並未否准該要點其餘規定之實施，是被告迄今雖仍未將前述事項增列入該要點，亦僅生被告是否應將前述事項增列入系爭存款要點之問題而已，至對業經主管機關核准之前揭系爭存款要點之相關規定，其效力自不受影響，應屬無疑。另按，「核定」係指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂，「備查」指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂，地方制度法第二條第四、五款固規定甚明。查，被告於八十九年七月十日以雲水人字第九０九九０三號函將系爭存款要點送請經濟部水利處鑒核時，於說明三即已載明「本案如蒙鈞處核准後實施」等語，而經濟部水利處以前揭八十九年七月十二日經（八九）水利農字第Z000000000號函復被告對於系爭存款要點「．．．除實施後所衍生各相關問題由農田水利會自行負責一節請增列要點中外，餘同意備查，．．．」等語，觀諸該函內容真意係已核准系爭存款要點，僅提命被告就前開疏漏部分需予以增列，雖該函誤將「核定」之用語載為「備查」一詞，究非得據此而認經濟部水利處尚未核准前開系爭存款要點，進而否定系爭存款要點之效力。再按，「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」為中央法規標準法第十三條、第十四條所規定，是行政法規與民、刑法之適用相同，除法律特別明定為溯及既往者外，以不溯既往為原則（最高行政法院即改制前行政法院八十五年度判字第二二七四號判決參照），而所謂「法規不溯既往」之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法規以決定其法律關係，換言之，法規祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法規之有效施行在某事件發生後，則該法規不能回溯至施行以前對某事件發生之效力（最高行政法院八十九年度判字第一一八一號判決參照），是以，法規雖非無溯及適用之可能，惟仍須因基於特定之行政目的而有溯及適用之特別規定者為限，否則，法規僅得適用於生效後之事項。查，觀之首揭系爭存款要點之規定，已明示前開優惠存款要點並未溯及適用於前開要點實施前之情形，又另按行政院農業委員會曾於八十九年六月二十一日以（八九）農林字第八九０一三０八八四號函復經濟部水利處謂：「‧‧‧說明：三、農田水利會聯合會八十九年六月二日研商『農田水利會會長及職員退休優惠存款要點規範』因應措施相關事宜會議紀錄結論，其中‧‧‧實施開始日期並排除追訴日期；‧‧‧，一併列入要點中規範後，本會同意備查。」另行政院農業委員會八十九年六月二十八日（八九）農林字第八九００三０六三四號勘誤通知單謂：「本會行政院農業委員會八十九年六月二十一日（八九）農林字第八九０一三０八八四號函，說明三：『‧‧‧實施開始日並排除追訴問題‧‧‧』，係『‧‧‧實施開始日並排除追溯問題‧‧‧』之誤繕，特此更正。」等語，均已表示前開優惠存款要點不得溯及適用，是雲林農田水利會會長及職員須於民國八十九年七月十五日前退休者始得適用，並無疑異。況查，臺灣省十五個農田水利會所訂定之農田水利會會長及職員退休金優惠存款要點，均經行為時農田水利會之主管機關經濟部水利處核定於八十九年七月十五日同時實施，此有被告所提出之臺灣省十五個農田水利會所訂定之農田水利會會長及職員退休金優惠存款要點、及主管機關經濟部水利處核定函等影本附卷足按。從而，原告主張：被告尚未依其指示再將相關事項增列於該系爭存款要點內再報主管機關核定後施行，是系爭存款要點其要件既未臻妥善，且因備查與核定不同，另被告之主管機關為行政院農業委員會，則系爭存款要點自屬尚未經主管機關核定，而尚未生效，且被告所訂定之系爭存款要點第二條第四款適用對象有違公平、平等、合理之原則，以致同年度退休之會員造成不同之待遇並損及原告之權益云云，顯不足採。
五、綜上所述，原告之主張，既不可採，被告認原告未符首揭規定，否准補償原告退休金優惠存款利率利息之請求，於法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨求為撤銷，並請求被告應自前開優惠存款要點實施日起，給付原告退休優惠存款利率利息補償壹佰壹拾陸萬陸仟伍佰壹拾貳元及自九十二年八月一日起至優惠存款停辦日止，按月給付原告貳萬貳仟伍佰玖拾元之請求，均難謂有理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決基礎均不生影響，自無逐一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十三 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十三 日
法院書記官 黃玉幸