高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九三七號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 乙○○ 鄉長訴訟代理人 丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十二年六月二十六日府秘法字第○九二○○五四六六一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段三四三地號土地（下稱系爭耕地）係依耕地三七五減租條例出租之耕地，租約於民國（下同）九十一年十二月三十一日租期屆滿；原告於九十二年二月十日向被告提出將系爭耕地收回之申請，主張其所有收益不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求將系爭耕地收回。嗣經被告審查其所附資料，因檢附之證件不全，被告乃以九十二年二月十一日嘉新鄉民字第○九二○○○一三九五號函及九十二年二月十八日嘉新鄉民字第○九二○○○一七○四號函通知原告限期補正，因原告逾期未補正相關證明文件，被告遂以九十二年三月二十五日嘉新鄉民字第０九二０００三一九五號函復略謂：「台端因新後字第四六號耕地租約期滿，於九十二年二月十日以所有收益不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地乙案，經查所檢附資料證明文件不齊全，經本所．．．．函知台端依規定補具相關證明文件，至今已逾期多日尚未補正，茲依規定視為未提出申請，請查照。」等語，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應就原告九十二年二月十日新鄉字第○九二○○○一三九五號申請書收回坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段三四三地號土地之申請，作成准予收回之處分。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）本件系爭耕地之租期既已屆滿，原告復不願續租，當得依減租條例第十九條第一項規定申請收回系爭耕地，被告依法不得拒收原告之申請或視為未申請：
１、系爭耕地租期未屆滿前，原告已以存證信函通知承租人於期滿後不續租，並要求承租人於九十二年一月一日返還系爭耕地。原告於租約期滿後向被告為收回系爭耕地之申請，被告即應依法受理，然其竟將原告之申請視為未申請，認事用法顯有違誤，其處分已侵害原告依法應受保障之申請權及訴願權。
２、被告係以作業須知為依據而駁回原告之申請，然有關駁回申請人收回耕地之申請，係屬對人民財產權所作之限制，依司法院釋字第五五九號解釋意旨，應以法律或法律明確授權之命令規範之。作業須知為行政規則，依行政程序法第一百五十九條規定並不對外發生效力，被告不得以之限制人民權利，而應另有法律為依據方可，故被告所憑理由顯有違憲之處；訴願決定僅以「依其他理由認為正當」而駁回原告之訴願，然未表明「其他理由」為何，其決定亦有理由不備之違法。
（二）減租條例第十九條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制，違反個案法律禁止原則、必要性原則及平等原則，係違憲之法律，應不予適用：
１、查減租條例以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定對於租期期滿承租人之續租，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人無法管理使用其耕地，已違反私法自治、契約自由二大原則，侵害憲法第十五條之人民基本權。
２、原告並無減租條例第十九條第一項各款所規定之情事，被告得依行政程序法第三十六條之規定依職權調查證據，無庸原告提出其所指定之定型書表。且依私法自治、契約自由原則，民法對於契約實質內容放任契約當事人自由締結，不容由公權力訂定，以實現當事人間之公平正義。又土地法於八十九年一月二十六日已刪除第三十條自耕證明制度之規定，而農業發展條例亦改採契約自由原則，人人均可自由購買農地從事農作，故由政府以公權力介入干涉三七五耕地租約已失其合理性與必要性。是減租條例對於出租人終止租約及租約期滿收回自耕之限制，於法律制訂後五十多年之今日時空觀之，恐有違憲法第七條、第二十三條與個案法律禁止原則、必要性原則、合目的性原則及平等保護原則之虞。
３、減租條例對出租人所有權之限制，已使出租人收回耕地極為困難，又因出租人對於土地，長期無法依其存續狀態自由使用、收益、處分，致使出租人無法以其合法取得之財產權實現個人自由，發展人格及維護尊嚴。另政府對於租金並未按實際農作物之收穫總量評定之，致迄今仍依三十八年之評定標準定租，顯已不合時宜。出租人既無法自己利用土地，又無法隨社會經濟之發展提升土地之收益效率，自由享受該土地之經濟交易利益，嚴重降低該土地所有權之利用與交易價值，已侵害土地所有權之本質內容。又以目前承租人均非原承租人，而是其後代，渠等大部分收入已非靠三七五耕地收入，與五十多年前全賴耕地收入維生之情況，並不相同，縱認耕地承租人確有需要特別照顧，依憲法增修條文第十條第五項規定，應屬國家之憲法義務，惟減租條例卻單方面強制續約，對出租人收回耕地多所限制，且擴大農場經營尚應補償承租人，無異將應由國家照顧佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，其悖於公平正義及憲法之規定甚明。上開限制係剝奪具體之財產權，嚴重侵害具體財產權之存續保護及財產權之制度保障，已嚴重偏離憲法以尊重保障私有財產權為主軸之精神，自為無效之法律。本件原告提起訴訟之理由，主要在指摘減租條例第十九條及第二十條之規定違憲，苟鈞院認原告之請求為有理由，亦請鈞院依司法院釋字第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官會議解釋。
乙、被告主張之理由：
依據私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知六、〈二〉、３出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附收回耕地申請書一式二份、原租約書正本一份、出租人自任耕地切結書一份、九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單一份、租約期滿時，出租人全戶戶籍謄本一份及九十年全年生活費用明細表一份。但查原告申請時只填具申請書一式二份及檢附被告八十七年五月十五日嘉新鄉民字第八七○○四三四０號通知書存根聯影本一份，並未依規定檢附相關文件，經被告九十二年二月十一日嘉新鄉民字第○九二○○一三九五號函及九十二年二月十八日嘉新鄉民字第○九二○○一七○四號函知限期補正，原告逾期不補相關證明文件，被告乃依據內政部訂頒之私有出租耕地九十一年底租約期滿工作計畫及作業須知第六點第三款第一目規定視為未申請，於九十二年三月二十五日嘉新鄉民字第○九二○○○三一九五號函駁回原告申請收回耕地案與法令規定並無不合，原告不依法令規定檢附相關文件申請收回耕地，亦不於規定期限內補正，其所提之訴顯無理由。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第一項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第二項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。（第三項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條及第二十條分別定有明文。
二、本件原告因其所有系爭耕地之耕地三七五租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿，雖曾向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，原告乃於九十二年二月十日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕；嗣經被告審查原告所附資料，因檢附之證件不全，乃以九十二年二月十一日嘉新鄉民字第○九二○○○一三九五號函及九十二年二月十八日嘉新鄉民字第○九二○○○一七○四號函通知原告限期補正，因原告逾期未補附相關證明文件，被告遂以九十二年三月二十五日嘉新鄉民字第０九二０００三一九五號函復略謂：「台端因新後字第四十六號耕地租約期滿，於九十二年二月十日以所有收益不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地乙案，經查所檢附資料證明文件不齊全，經本所．．．．函知台端依規定補具相關證明文件，至今已逾期多日尚未補正，茲依規定視為未提出申請，請查照。」等語，原告不服，提起訴願遭決定駁回等情，已經兩造分別陳明在卷，並有原告之私有耕地租約期滿收回自耕申請書及被告九十二年三月二十五日嘉新鄉民字第０九二０００三一九五號函附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以系爭耕地之租期既已屆滿，原告復不願續租，當得收回系爭耕地，被告不得拒收原告之申請或視為未申請；至內政部制定之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」為行政規則，被告不得以之限制原告之權利。又耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，因有違私法自治、契約自由及比例原則，故有違憲情事，應為無效，被告以之駁回原告收回自耕之申請，自屬違法云云，資為爭執。
三、查原告向被告依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，為收回系爭耕地自耕之申請，經被告審查原告申請所附資料後，先後於九十二年二月十一日及九十二年二月十八日通知原告補正，因原告並未補正，被告遂以九十二年三月二十五日嘉新鄉民字第０九二０００三一九五號函復略謂：「台端因新後字第四十六號耕地租約期滿，於九十二年二月十日以所有收益不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地乙案，經查所檢附資料證明文件不齊全，經本所．．．．函知台端依規定補具相關證明文件，至今已逾期多日尚未補正，茲依規定視為未提出申請，請查照。」已如上述；茲所謂「視為未提出申請」實係駁回原告申請之意思，業據被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明（見本院九十二年十一月二十一日準備程序筆錄），故被告就原告收回系爭耕地之申請，業已作出駁回之意思表示，原告訴稱被告拒收其申請云云，尚有誤會。是本件原告提起者係屬拒絕申請之課予義務訴訟類型，合先敘明。
四、又按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律」，業經司法院釋字第四二二號解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於七十二年雖有就上開條例第十九條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟同條例第十九條第一項第三款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農的生存權。」可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定並無原告所稱因違憲而無效情事。故原告以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，尚無可採。
五、又查：
（一）按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第五五九號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項明文定有要件，故訂有耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第十九條第一項之規定。至於內政部雖為利該條規定之執行，而訂頒有「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，並於第六點第二款第三目及第三款第一目分別規定：「出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：（１）「收回出租耕地申請書」（格式六）一式二份。（２）原租約書正本一份。（３）出租人自任耕作切結書（格式十）一份。（４）身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。（５）委託他人申請者：委託書（格式八）一份。（６）委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：（７）租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。（８）國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書（格式十一）一份。（９）九十年全年生活費用明細表（格式十二）一份。」「鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」然此固得作為行政機關審查申請耕地收回自耕事件處理流程之依據，但對於出租人所為耕地收回自耕之申請，准駁與否，則仍應以耕地三七五減租條例第十九條第一項規定作為依據，乃當然之理。
（二）查本件原告所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第二十條第二項之規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿後，因原告向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，原告乃於九十二年二月十日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，而被告所以通知原告補正租約期滿時，原告之九十年全年生活費用明細表、綜合所得稅資料、自任耕作切結書及委託書等資料，乃為審核原告之支出及收入，是否符合耕地三七五減租條第十九條第一項收回耕地之要件等情，則經被告訴訟代理人陳述甚明；而依耕地三七五減租條第十九條第一項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，是出租人之九十年全年生活費用明細表、綜合所得稅資料及自任耕作切結書，乃被告審查原告得否收回自耕所必須憑藉之資料，且依原告於收回耕地申請書上已載明其係檢附戶籍謄本、九十年之全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表及自任耕作切結書等資料而為申請，是就原告本件申請，被告自有通知原告補正上述文件之必要。而原告所以申請收回耕地，乃是認為系爭耕地租約租期已經屆滿，原告也已經通知承租人不再續租，則雙方契約關係既不存在，原告自可收回耕地，實非基於耕地三七五減租條例第十九條規定所列事由主張收回一節，亦據原告陳述在卷（詳見本院九十二年十一月二十一日準備程序筆錄）；故本件原告所為收回系爭耕地之申請，實質上既無耕地三七五減租條例第十九條所規定之事由而申請收回，且因原告未依被告通知補正資料，致原告本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上被告亦無從認定原告符合收回耕地之要件，是被告予以否准，尚無不合。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告就原告收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應依原告九十二年二月十日新鄉字第○九二○○○一三九五號私有耕地租約期滿收回耕地申請書，作成准予原告收回坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段第三四三地號土地之處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款，第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十四 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十四 日
法院書記官 楊曜嘉