高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九五八號
原 告 甲○○
乙○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○丁○○○子○○丑○○寅○○卯○○兼 共 同訴訟代理人 丙○○○被 告 台南縣仁德鄉公所代 表 人 辰○○鄉長訴訟代理人 巳○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服台南縣政府中華民國九十二年六月十三日府行法字第○九二○○五○六四六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告前依耕地三七五減租條例將其所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號耕地（下稱系爭耕地）出租予訴外人吳伯傳，租期於民國（下同）九十一年十二月三十一日屆滿。嗣原告以不願繼續出租為由，於九十二年二月十三日向被告申請收回系爭耕地，經被告審查其申請不符規定，乃以九十二年二月二十一日所民字第○九二○○○二八○二號函否准其申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應作成准予原告收回坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號耕地之處分。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
甲、原告之主張：⒈耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲：
⑴耕地三七五減租條例第十九條及第二十條以法律形式，強制耕地所有權人將
其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定對於租期期滿承租人之續租，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有權人無法管理使用其耕地，已違反「私法自治」、「契約自由」二大原則，侵害憲法第十五條所保障之人民基本權，且有違憲法第二十三條及中央法規標準法第十一條之規定。
⑵五十年前政府所制定之耕地三七五減租條例，因當時之台灣尚屬農業社會，
且斯時之中國共產黨，假藉農村土改之口號，結合佃農清算鬥爭地主，迫使政府播遷來台。當時之政府為收攬佃農之人心，維持台灣之秩序，乃強將部分特定人之財產利益移歸於另部分之特定人，而使農地出租人財產權益受損之情形，此尚勉強可稱之為符合憲法第二十三條規定避免緊急危難之情形。
惟近年來，依內政部九十年十二月之統計資料，以全國現仍存在之耕地三七五租約戶數而論，出租人有四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶；若以耕地面積而論，租賃耕地僅占全國耕地百分之二點七，其對全國農業之影響已甚微小。次計算承租人之戶數與承租之耕地面積，每戶承租戶之承租面積平均為零點四一六一公頃；而依行政院農業委員會（以下簡稱農委會）九十一年十月三十日公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告統計，合計全年每公頃所需之生產費用為新台幣（下同）十九萬九千四百六十二元，惟九十年度每公頃耕地收入平均祗十八萬零六百五十二元，扣除前述生產費用，尚須虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資金利息之成本，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，從而依前述每個承租戶承租之平均耕地面積計算，縱不計工資、利息成本，其全年之收益亦僅有四萬三千二百三十七元。
⑶惟台灣近年來之工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，農村人口已
大量流失，縱留於農村，其亦大都兼有其他職業收入。茲依農委會九十年之統計資料顯示，目前繼續承作耕地三七五租約之承租人，約有百分之九十六以上農民絕大部分之收入並非靠承租之耕地而來，此與五十年前耕地三七五減租條例制定之當時，佃農幾乎全仰賴地主之耕地以維生之情況，已完全不同，顯見現今農業對台灣之影響已輕，已無為避免緊急危難、維持社會安全而制定耕地三七五減租條例之時空背景。故時至今日，若仍適用耕地三七五減租條例限制剝奪耕地所有權人之權利，即違反比例原則，故前揭法條應已違憲。又內政部所訂「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定，為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
⑷原告前依耕地三七五減租條例將系爭耕地出租予訴外人吳伯傳，租期已於九
十一年十二月三十一日屆滿。今原告以不願繼續出租為由，要求收回系爭耕地，被告竟駁回原告之申請，置憲法之規定於不顧，被告之行為不僅違法，更侵害憲法保障原告之基本人權。
⒉耕地三七五減租條例第十九條及第二十條之規定既屬違憲，爰請 鈞院依司法
院釋字第三七一號之解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。
乙、被告答辯之理由：原告甲○○等十四人前向被告申請收回系爭耕地，惟未依內政部訂頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」－「應由出、承租人親自到場，且經公所核對其身分無誤後，身分證當場發還，若無法親自到場者，得委託他人至公所辦理。」之規定，竟以郵寄方式，並刪改申請書之內容文字，被告以其申請程序不符，而不予受理，並無不合。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條第一、二項及第二十條分別定有明文。
二、本件原告前依耕地三七五減租條例將其所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號系爭耕地出租予訴外人吳伯傳，租期於九十一年十二月三十一日屆滿。嗣原告以不願繼續出租為由，於九十二年二月十三日向被告提出「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」，申請收回系爭耕地，經被告審查其申請不符規定，乃以九十二年二月二十一日所民字第○九二○○○二八○二號函復原告甲○○等人略謂：「主旨：台端郵寄本所私有耕地租約期滿收回耕地申請書，經核與申請程序不符，本所無法受理。．．．說明二、依私有耕地租約期滿收回耕地申請書所示：出租人依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定填寫該申請書時，並應檢附租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單、九十年全年生活費用明細表。三、另申請書第三點亦明示：本申請書應由本人親自到場送件，核對其身分。委託他人辦理者，應附委託書，受託人並應親自到場，．．．」等情，此有原告提出之私有耕地租約期滿收回耕地申請書及被告九十二年二月二十一日所民字第○九二○○○二八○二號函附卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、經查，原告於九十二年二月十三日向被告提出「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」，申請收回系爭耕地，經被告審查其申請不符規定，而以九十二年二月二十一日所民字第○九二○○○二八○二號函復原告略謂：「主旨：台端郵寄本所私有耕地租約期滿收回耕地申請書，經核與申請程序不符，本所無法受理。．．．說明二、依私有耕地租約期滿收回耕地申請書所示：出租人依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定填寫該申請書時，並應檢附租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單、九十年全年生活費用明細表。三、另申請書第三點亦明示：本申請書應由本人親自到場送件，核對其身分。委託他人辦理者，應附委託書，受託人並應親自到場，．．．」等語，茲觀被告上開函文除通知原告親至被告機關辦理及補正資料外，並明示原告申請程序不符，無法受理。抑且，原告嗣後亦未依該函親至被告機關辦理申請，從而依其函文意旨，實有否准原告申請之表示，足生法律上之效果，自應視為行政處分，合先敍明。
四、其次，原告提起本件訴訟，雖主張耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，租期期滿後倘承租人欲繼續承租，則出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，已違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，並侵害憲法第十五條所保障之人民基本權云云。惟查，「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律」業經司法院釋字第四二二號解釋在案。準此，耕地三七五減租條例乃係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。雖該條例第十九條及第二十條分別定有限制收回自耕、應續訂租約之規定，然此乃為配合國家整體農地改革之措施，及兼顧保障佃農之生存權而制定，故此等限制規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及奠定國家經濟發展之立法。至原告所稱耕地三七五減租條例已不符今日之需求及前揭二條文之規定，並未斟酌出租人家庭生活實際所生之困窘情狀，與憲法保護人民生存之基本權意旨不符，應屬片面及個案之情形，尚難據此而指摘耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違反「私法自治」、「契約自由」及「比例原則」，而有違憲之情事。是原告上開主張，自不足採。從而原告請求本院裁定停止本件訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，顯無必要。
五、再者，「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」司法院釋字第五五九號亦著有解釋可參。查，關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項設有限制之規定，詳如上述。而內政部為執行該條項之規定，乃另訂頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，並於第六點第二款第三目規定：「出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：⑴「收回出租耕地申請書」（格式六）一式二份。⑵原租約書正本一份。⑶出租人自任耕作切結書（格式十）一份。⑷身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。⑸委託他人申請者：委託書（格式八）一份。⑹委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：⑺租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。⑻國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書（格式十一）一份。⑼九十年全年生活費用明細表（格式十二）一份。」惟上揭內容，僅係屬執行耕地三七五減租條例第十九條第一項規定之細節性、技術性之事項，自亦不生違法無效之問題（司法院釋字第二四七號解釋參照）。又本件原告就系爭土地與訴外人吳伯傳所訂定耕地租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前，依耕地三七五減租條例規定而訂定之租約，茲依農業發展條例第二十條第二項之規定，渠等租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例之規定。經查，本件系爭耕地租約業於九十一年十二月三十一日屆滿。嗣原告以不願繼續出租為由，於九十二年二月十三日向被告提出「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」，申請收回系爭耕地。惟依內政部訂頒之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」第六點第二款第三目之規定，被告須審核原告之全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及代為處理委託書等資料，以判斷其是否符合耕地三七五減租條例第十九條第一項收回耕地之要件，是被告於受理原告之申請後，乃依規定通知原告補正上述文件，其處理之程序洵無不當。然原告並未置理，是被告以無從審核原告是否符合收回系爭耕地之要件，進而否准原告之申請，依法並無不合。原告主張被告之行為違法，並不足採。
六、末查，原告雖另主張本件耕地租約之承租人未依約定種植旱地作物，而改種植芒果樹，然其所給付之地租卻仍依原租約以種植旱地作物之方式計算，顯不合理云云。然查，系爭耕地之租金是否合理，乃原告應依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請租佃爭議調解之事項，核與本件原告是依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定請求收回耕地之情形不同。是原告執此主張，亦難作為收回系爭耕地之理由，附此說明。
七、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告否准原告收回系爭耕地之申請，並無違誤。訴願決定予以駁回，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成准予原告收回坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號耕地之處分，均無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 江幸垠法 官 簡慧娟法 官 邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日
法院書記官 涂瓔純