高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九六七號
原 告 林傳山即祭祀公業林勝興管理人被 告 臺南縣麻豆鎮公所代 表 人 楊瑞徵 代理鎮長訴訟代理人 甲○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺南縣政府中華民國九十二年六月十三日府行法字第０九二００九七二二六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告以其與承租人間之耕地租約租期已屆滿（承租人姓名、耕地地號、均詳如附表），原告不願繼續出租，於民國（下同）九十二年二月十三日向被告提出申請書請求收回耕地，被告以九十二年三月十八日麻所民字第０９２０００３４３６號函復原告以其申請不符規定，而未予准許。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准予原告收回坐落台南縣○○鎮○○段五一五、五一五之二、五一五之四、五一五之五、五一五之六、五一五之七、五一五之九、五三六之二、五三六之三、五四四、五五四、六二五、六二五之二、興國段五七０、五七六、大山腳段一三一、一五六及安業段一一八等地號耕地之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告並不爭執本件不符合耕地三七五減租條例第十九條規定之要件，而是主張該規定係屬於違憲。按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」此經司法院釋字第三七一號解釋在案。原告提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定違憲，若認原告之請求有理由，請鈞院依首揭司法院釋字第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。
（二）現行耕地三七五減租條例第十九條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制過當，且收回耕地應補償承租人三分之一土地公告現值限制亦欠缺法理依據，暨同條例第二十條對私有耕地以公權力干預，強制續訂租約等，違反個案法律禁止原則，必要性原則及平等原則，顯屬違憲之法律，應不予適用，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲之理由析述如下：
⑴耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定，固現存有效之法律，然查法律
不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其抵觸憲法部分，應不得適用。惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
⑵於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數
人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形！⑶惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租
約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃（詳見內政部九十一年九月編著「九十一年度出租耕地租約期滿處理工作講習講義」第一頁），僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃（全國耕地面積如：行政院農業委員會統計室所為「耕地、林地及魚塭面積」表）之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難及維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在！又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六０三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為新臺幣（下同）十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元！⑷次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成
農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會民國九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一（詳：農家與非農家所得總額比較表），若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕三七五租約農地而來！其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同！⑸司法院釋字第四００號解釋明載：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障
之規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用，收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」。政府限制人民之財產權，仍不可侵害到財產權之核心；即「財產之私有性」與「財產之私用性」，亦即所有權人原則上有支配處分權，有自由使用財產權之權限，然國家對人民財產權之限制亦不可使人民財產權之保障、降低至「只維持一家生活」之程度，且「特別犧牲一部分人民之財產去保護另一部分人民生存權」，更有甚者，限制「使用自己土地須具自耕能力自任耕作」及「如承租人願繼續承租者，應續訂租約」等，對耕地出租人長期過度之限制至達其使用，收益之不自由，無異「剝奪」出租人之財產權，踐踏出租人之權益，因之，耕地三七五減租條例牴觸憲法第十五條，第二十二條及第二十三條之規定，依憲法第一七一條第一項應認無效。
⑹依憲法第十五條之規定，人民之生存權如同其他權利一般固均在保障範圍之
列，然此乃國家應盡之義務，且在保障同時亦應適用平等原則，焉能為了保障某部分人民之生存權，即侵害另一部分人民之財產權來達到保障該某部分人民生存權之目的？耕地三七五減租條例課以耕地出租人特別犧牲來保障承租人之生存，至今已達五十多年，耕地出租人已遭受長達半世紀之犧牲，時至今日，耕地出租人本身的生存權都難保，反觀承租人，因耕地三七五減租條例保護傘之下長年受惠，成暴發戶者有之，再也不是經濟弱者，焉能逼耕地出租人繼續為此不合理的法律再犧牲下去？耕地三七五減租條例之立法目的固為保護佃農而設，然耕地出租人並無代替政府保護佃農之義務，耕地三七五減租條例中所有條文早已不合時宜，亦經不起憲法之檢測，至為明然。自八十九年一月二十六日土地法第三十條刪除，農業發展條例也修正公布後，新成立之耕地租佃不適用耕地三七五減租條例之同時，對耕地三七五減租條例限制出租人終止租約，租約期滿收回自耕及強制補償承租人三分之一土地公告現值等限制出租人權利之規定，於法律制定後五十多年之今日時空觀之，已不符合必要性原則，合目的性原則，平等保護原則，個案法律禁止等，至為明顯。似此「一國兩制」之租賃制度，除違反憲法第七條：「人民在法律上一律平等」之公平正義原則外，復違反憲法第二十三條之比例原則，不言而喻。出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來，三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。基於憲法之平等原則，三七五耕地之出租人自無承受此特別限制之法理上義務。再者，政府以公權力介入干涉三七五耕地租約，已失其合理性與必要性，且為違憲。
⑺上開對三七五耕地出租人之所有權限制，程度上已使出租人收回耕地極為困
難，土地無限期地無法行使「依其財產之存續狀態行使其自由使用，收益，處分之權能」，更無依其合法取得之財產權「實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」之可言（參照司法院釋字第四百號解釋全文）。出租人因長期無法收回耕地自用，所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量，致迄今仍依三十八年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於土地公告現值逐年調高，出租人既無法自己利用土地，又無法隨著社會經濟之發展，提昇土地之收益效率，更無法自由享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用，交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮，故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於租約期滿收回自耕時，尚負有支付三分之一耕地公告現值與承租人，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失，核均屬嚴重侵害具體財產權（物或權利地位）之存續保護及財產權之制度保障。耕地三七五減租條例此部分之立法，已嚴重偏離我國憲法以尊重，保障私有財產權為主軸之精神。
⑻耕地三七五減租條例第十九條第二項出租人擴大農場收回耕地應補償承租人
之規定，對於扣除土地增值稅後餘額三分之一公告現值補償總額，實乃欠缺法理依據。蓋因承租人既無實際遭受損害之事實，復無可見之預期利益之損失，亦即補償責任原因事實與補償間既不存在具體且相當之因果關係，卻以虛擬不確定之期待利益明訂在法條上，此種任意剝奪出租人財產之規定，並無適當性與必要性之理由可資憑藉，與憲法第二十三條之比例原則相悖，自為無效之法律規定。目前仍承租三七五租約耕地之承租人均非原承租人，而是其後代，其百分之九十六以上之絕大部分收入已非靠三七五耕地之收入，與五十多年前全賴耕作土地收入維生之情況，已完全不同！自不應再以扶助佃農，避免中共煽動為由限制，甚至剝奪地主之財產權。退萬步書，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要性存在，按「國家應重視社會救助，福利服務，國民就業，社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」憲法增修條文第十條第五項定有明文。倘認耕地承租人係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依前揭憲法增修條文之規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律，編列預算以推行照顧佃農之政策。耕地三七五減租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約，對出租人收回自己耕地加上諸多法律上之限制已如前述，且擴大農場經營應補償承租人，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。
⑼本件原告以與吳王桃、吳泉、余陣、余真治、余俊彥、余登義、曾清江、林
壹、王瑞天、王文玉、林賢信、林賢資、林明波、許興、吳萬教、吳新添、謝新添、謝新吉、謝土水、謝璧旭、謝安珍、張炳上、張國珍、儲圖、莊平、吳慶隆、李天言、李進家、李雨川、李上等、等人間就坐落台南縣○○鎮○○段五一五、五一五之二、五一五之四、五一五之五、五一五之六、五一五之七、五一五之九、五三六之二、五三六之三、五四四、五五四、六二五、六二五之二、興國段五七０、五七六、大山腳段一三一、一五六及安業段一一八等地號土地之耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地，被告竟駁回原告之申請，置憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本人權。
⑽綜上所述，前揭耕地三七五減租條例之規定所欲達成之目的，於現今時空背
景下，已失所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，且其將國家照顧弱勢佃農之義務，嫁禍耕地出租人，強令出租人負擔，亦與憲法有違，應屬違憲而無效之法律，不能拘束當事人。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
二、被告答辯意旨略謂：依據耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，原告請求收回出租耕地，並不符合上開規定收回之要件，故其租賃契約仍屬有效，至於該法律規定是否有違憲，司法院釋字第四二二號已經有作出解釋，並沒有違憲。
理 由
一、按「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。」、「承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」、「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」、「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」分別為耕地三七五減租條例第十六條第一項、第二項、第十七條第一項、第十九條第一項、第二項及第二十條所明定。復按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第十九條第一項第三款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利。」亦經司法院釋字第四二二號解釋在案。
二、經查，本件原告以其與承租人間（如附表所示）之耕地租約租期已屆滿，原告不願繼續出租，乃於九十二年二月十三日向被告提出申請書請求收回耕地（即坐落台南縣○○鎮○○段○○○號、五一五之二號、五一五之四號、五一五之五號、五一五之六號、五一五之七號、五一五之九號、五三六之二號、五三六之三號、五四四號、五五四號、六二五號、六二五之二號、興國段五七０號、五七六號、大山腳段一三一號、一五六號及安業段一一八號等地號耕地），被告以原告之申請不符規定，而未予准許等情，為兩造所不爭，並有被告九十二年三月十八日麻所民字第０九二０００三四三六號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。本件原告以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定有違憲之處，故而請求判決如訴之聲明云云。
三、惟按，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條有定明文，故三七五耕地租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅，有最高法院五十一年台上字第一八五八號判例足參。準此，耕地三七五租約自不得與一般租約同視，不可解為於租期屆至後租賃關係當然終止，或因出租人為收回自耕之意思表示或提出申請而當然消滅其租賃關係。次按，依憲法第八十條及第一百七十條規定：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」、「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」故經依法公布施行之法律，法官自應以之為審判依據，不得逕行認定法律為違憲而拒絕適用，此亦經司法院釋字第三七一號解釋明確在案。又耕地三七五減租條例既於四十年六月七日經依法公布施行，且現仍為現行有效之法律，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定迄未經司法院大法官會議解釋宣告為違憲乙節，並為兩造所不爭，則依上開說明，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定自應作為本件審判之依據，本院不得逕行拒絕適用。從而，原告主張本件應不得適用耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定（蓋該規定應屬違憲）云云，尚非可採。
四、原告雖另主張：耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定應有如上所述違憲之疑慮，爰請求本院裁定停止本件審判程序並聲請釋憲云云。然查，依據司法院釋字第三七一號解釋，法官於審理案件時，對於應適用之法律，倘依其合理之確信，認有牴觸憲法之疑義者，固得裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請司法院大法官解釋。然依此而裁定停止訴訟程序聲請司法院大法官解釋者，必須以「法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認有牴觸憲法之疑義」者為其要件，此觀上開解釋自明。再者，依耕地三七五減租條例第十六條第一項、第二項、第十七條第一項、第十九條第一項及第二項規定可知，於耕地三七五租賃之情形，倘承租人有放棄耕作或非因不可抗力繼續一年不為耕作之情事，無論出租人能否自任耕作，出租人皆可主張收回耕地；又倘出租人能夠自任耕作，或出租人係為擴大家庭農場經營規模而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，只要收回自耕不致使承租人失其家庭生活依據，出租人皆可於租期屆滿時收回出租之耕地。亦即，於耕地三七五租賃之情形，限於承租人仍欲繼續耕作，且出租人又不能自任耕作或並非為擴大家庭農場經營規模而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之情形（但縱有上開情形，倘收回自耕將使承租人失其家庭生活依據者，仍應除外），始強令出租人應與承租人依該條例第二十條規定續訂租約。準此以觀，該等規定實未剝奪租佃雙方之締約自由或財產權，充其量僅可解為於「承租人仍能續任耕作，且出租人又不能自任耕作」或「倘收回自耕將使承租人失其家庭生活依據」之條件下，限制出租人應與承租人續訂租約罷了，且上開限制，亦顯與憲法第一百五十三條所定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策之基本國策相符，實難認上開限制有何牴觸憲法之疑義存在。抑且，依據司法院釋字第四二二號解釋，益證耕地三七五減租條例確屬憲法所稱保護農民之法律無訛，是本件原告主張耕地三七五減租條例之強制續約規定係違反憲法第十五條、第二十三條云云，應不足採。原告主張耕地三七五減租條例之強制續約規定係屬違憲一節，既非可採，則原告請求本院裁定停止本件審判程序並聲請釋憲，本院認無此必要。
五、綜上所述，耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定，係屬現行有效之法律規定，本院應不得逕行拒絕適用，被告以原告之申請不符合該規定之要件為由，而否准原告請求收回系爭耕地，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成准予原告收回系爭耕地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告其餘主張，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
法院書記官 黃玉幸