高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九七四號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 台南縣麻豆鎮公所代 表 人 楊瑞徵 代理鎮長訴訟代理人 丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服台南縣政府中華民國九十二年六月十三日府行法字第０九二００九七二二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告以其與承租人之間之三七五耕地租約租期於民國（下同）九十一年十二月三十一日已屆滿，原告不願繼續出租，乃於九十二年二月十二日向被告申請收回耕地，經被告以其申請不符規定，而未予准許。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成准予原告收回坐落台南縣○○鎮○○段○○○號耕地之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由
壹、原告起訴意旨略謂：
一、訴願決定駁回原告訴願之理由係以被告駁回原告申請收回耕地之原因，係基於現存有效之法律而來，認被告駁回原告之申請為有理由，然查：按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」此經司法院釋字第三七一號解釋在案。原告提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定違憲，倘鈞院認原告之請求有理由，祈請鈞院依首揭司法官釋字第三七一號解釋意旨，裁定停止訴訟程序，並聲請大法官解釋。
二、耕地三七五減租條例第十九、二十條規定違憲之理由析述如下：
（一）耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定，固為現存有效之法律，然查法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且人民之生存權、工作權及財產權，應予保障﹔人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其牴觸憲法部分，應不得適用。
（二）「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則，而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
（三）於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形，惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十一一戶，以租賃耕地面積論為一一萬二千九百三十八公頃（此參內政部九十一年九月編著「九十一年度出租耕地租約期滿處理工作講習講義」第一頁），僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃（全國耕地面積如行政院農業委員會統計室所為「耕地、林地及魚塭面積」表）之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在。又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六０三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為新台幣（下同）十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點一一八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬五八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
（四）次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會民國九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一（此參農家與非農家所得總額比較表），若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕地三七五租約農地而來。其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾戶全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。
（五）綜上所述，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
三、現行耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第十九條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制過當，且收回耕地應補償承租人三分之一土地公告現值限制亦欠缺法理依據，又同條例第二十條對私有耕地以公權力干預，強制續訂租約等，違反個案法律禁止原則，必要性原則及平等原則，顯屬違憲之法律，應不予適用：
（一）司法院釋字第四００號解釋明載：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用，收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」。政府限制人民之財產權，仍不可侵害到財產權之核心﹔即「財產之私有性」與「財產之私用性寸亦即所有權人原則上有支配處分權，有自由使用財產權之權限，然國家對人民財產權之限制亦不可使人民財產權之保障降低至「只維持一家生活」之程度，且「特別犧牲一部分人民之財產去保護另一部分人民生存權」，更有甚者，限制「使用自已土地須具自耕能力自任耕作」及「如承租人願繼續承租者，應續訂租約」等，對耕地出租人長期過度之限制至達其使用，收益之不自由，無異「剝奪」出租人之財產權，踐踏出租人之權益，因之，減租條例牴觸憲法第十五條，第二十二條及第二十三條之規定，依憲法第一七一條第一項規定應認無效。
（二）依憲法第十五條之規定，人民之生存權如同其他權利一般固均在保障範圍之列，然此乃國家應盡之義務，且在保障同時亦應適用平等原則，焉能為了保障某部分人民之生存權，即侵害另一部分人民之財產權來達到保障該某部分人民生存權之目的？減租條例課以耕地出租人特別犧牲來保障承租人之生存，至今已達五十多年，耕地出租人已遭受長達半世紀之犧牲，時至今日，耕地出租人本身的生存權都難保，反觀承租人，因減租條例保護傘之下長年受惠，成暴發戶者有之，再也不是經濟弱者，焉能逼耕地出租人繼續為此不合理的法律再犧牲下去？減租條例之立法目的固為保護佃農而設，然耕地出租人並無代替政府保護佃農之義務，減租條例中所有條文早已不合時宜，亦經不起憲法之檢測，至為明然。
（三）依我國法律規定﹕限制人民財產權的法律須符合憲法第二十三條的規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨害他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必須者外，不得以法律限制之」。依此規定，我國關於憲法保障之基本權利（含財產權在內），必須於上開四項理由，並且具備必要性，合乎比例原則，法律保留原則下，始能加以限制，否則違憲。
（四）自八十九年一月二十六日土地法第三十條刪除，農業發展條例也修正公布後，新成立之耕地租佃不適用減租條例之同時，對減租條例限制出租人終止租約，租約期滿收回自耕及強制補償承租人三分之一土地公告現值等限制出租人權利之規定，於法律制定後五十多年之今日時空觀之，已不符合必要性原則，合目的性原則，平等保護原則，個案法律禁止等，至為明顯。似此「一國兩制」之租賃制度，除違反憲法第七條：「人民在法律上一律平等」之公平正義原則外，復違反憲法第二十三條之比例原則，不言而喻。
（五）出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來，三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。基於憲法之平等原則，三七五耕地之出租人自無承受此特別限制之法理上義務。再者，政府以公權力介入干涉三七五耕地租約，已失其合理性與必要性，且為違憲。
（六）上開對三七五耕地出租人之所有權限制，程度上已使出租人收回耕地極為困難，土地無限期地無法行使「依其財產之存續狀態行使其自由使用、收益、處分之權能」，更無依其合法取得之財產權「實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」之可言（此參照司法院釋字第四００號解釋全文）。出租人因長期無法收回耕地自用，所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量，致迄今仍依三十八年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於土地公告現值逐年調高，出租人既無法自已利用土地，又無法隨著社會經濟之發展，提昇土地之收益效率，更無法自由享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用，交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮，故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於租約期滿收回自耕時，尚負有支付三分之一耕地公告現值與承租人，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失，核均屬嚴重侵害具體財產權（物或權利地位）之存續保護及財產權之制度保障。減租條例此部分之立法，已嚴重偏離我國憲法以尊重，保障私有財產權為主軸之精神。
（七）減租條例第十九條第三項出租人擴大農場收回耕地應補償承租人之規定，對於扣除土地增值稅後餘額三分之一公告現值補償總額，實乃欠缺法理依據。蓋因承租人既無實際遭受損害之事實，復無可見之預期利益之損失，亦即補償責任原因事實與補償間既不存在具體且相當之因果關係，卻以虛擬不確定之期待利益明訂在法條上，此種任意剝奪出租人財產之規定，並無適當性與必要性之理由可資憑藉，與憲法第二十三條之比例原則相悖，自為無效之法律規定。
（八）目前仍承租三七五租約耕地之承租人均非原承租人，而是其後代，其百分之九十六以上之絕大部分收入已非靠三七五耕地之收入，與五十多年前全賴耕作土地收入維生之情況，已完全不同。自不應再以扶助佃農，避免中共煽動為由限制，甚至剝奪地主之財產權。退萬步言，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要性存在，按「國家應重視社會救助，福利服務，國民就業，社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」，憲法增修條文第十條第五項定有明文。倘認耕地承租人係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依前揭憲法增修條文之規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律，編列預算以推行照顧佃農之政策。減租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約，對出租人收回自已耕地加上諸多法律上之限制已如前述，且擴大農場經營倚應補償承租人，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。
（九）綜上所述，前揭減租條例之規定所欲達成之目的，於現今時空背景下，已失所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，且其將國家照顧弱勢佃農之義務，嫁禍耕地出租人，強令出租人負擔，亦與憲法有違，應屬違憲而無效之法律，不能拘束當事人。
四、本件原告以與林金清、陳其雄、陳文騰、林福、陳林芒、林清吉、陳文筆等人間就坐落台南縣○○鎮○○段○○○號土地之耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本人權等語。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、按耕地三七五減租條例第十九條規定，耕地租約期滿時，有下列情形之一者，出租人不得收回自耕：（一）出租人不能自任耕作者。（二）出租人所有收益足以維持一家生活者。
二、原告雖以租約期滿為由請求收回耕地，然因原告並未檢附有自耕能力之證明及所得資料，被告乃以九十二年三月十七日麻所民字第０九二０００三三六八號函通知原告補件，並隨函檢附相關申請表格請原告於文到十五日內補正，並敘明倘原告逾期未補正，則視為未申請等語。原告既未為補正，其程序要件不符，而不符合該收回之要件，故其租賃契約仍屬有效，被告除了以上開函文通知原告補件外，並沒有駁回之處分。
三、另原告主張耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲乙節，此部分業經司法院釋字第四二二號解釋在案，該號解釋文認為上揭規定並未違憲，則耕地三七五減租條例在未經權責機關修正或廢止前，被告依上揭法律規定辦理私有耕地租約期滿收回耕地案件，尚無違誤等語。
理 由
甲、程序部分：
一、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定自明，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。再按又「為解決上述行政處分與觀念通知判別之難題，本書擬提三項標準供實用時之參考：（一）不拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意。質言之，應本客觀主義之精神予以分辨，不受行政機關主觀意思之拘束，故公文書縱然載明該公文不具處分性質或不得提起訴願等字樣，均不影響是否為行政處分之認定，前述行政法院之三則裁判即係採取此一觀點。（二）以是否有後續處置為斷，例如向行政機關提出某種證照之申請，假定獲得之答復為﹕「台端申請案件，尚欠下列文件，希於文到七日內補齊，以憑辦理。」與獲得另一內容之答復﹕「台端申請案件，尚欠下列文件，希於文到七日內補齊，逾期視為銷案並不予退件」，效果即不相同，前者通常尚有駁回之公文或退件之文書，故視此一答復為先行政處分而到達之觀念通知或意思通知並無不可；後者顯已無後續處置，應即以其答復為行政處分，俾當事人有提起爭訟之機會，惟先前行為已明確發生效力時，雖有後續的終局處分出現之可能，仍應視此種先前行為為行政處分之一種。吾人作此建議與行政處分原本為目的概念之性質，正相符合。」（學者吳庚著「行政法之理論與實用」第七版，第三一五頁參照）。復按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。．．．。」復經司法院釋字第四二三號解釋在案。故行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願；惟若行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分。
二、經查，本件原告於九十二年二月十二日依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，向被告申請收回坐落台南縣○○鎮○○段○○○號耕地自耕，經被告審查原告申請書所附資料後，於九十二年三月十七日以麻所民字第０九二００００三三六八號函復原告，其說明略謂：「本件私有耕地租約期滿收回耕地申請書格式六，乃內政部規定制式表格，台端依三七五減租條例第十九條第一項之規定申請收回自耕，請依本申請書格式之規定申請，切勿增刪格式內容，并依附件項檢附相關證明文件，并依表格欄外三款所列規定至本所辦理，於文中特予告知請勿再以函寄方式送達恕不受理。．．．隨函特予附知依本條例第十九條第一項規定所申請表格如格式六請於文到十五日內補正，倘逾期未補正，則視為未申請。」此有原告私有耕地租約期滿收回自耕申請書及被告九十二年三月十七日麻所民字第０九二０００三三六八號函附原處分卷可憑，足認被告是項函文係表示：原告如未依限補正相關證明文件，則「視為未申請」，而所謂「視為未申請」即含有駁回申請之意，故被告於上述函文中既已明確表示逾期未補正之法律效果，且此函文之用語亦足以讓受文者（即原告）認定已無後續處置，揆諸前揭說明，應認此函文依其敘述之事實及理由，已足認其有准駁之表示，是已對人民發生法律上之效果，自為行政處分，故被告抗辯此函文並非駁回之行政處分云云，自無可採。從而，原告提起本件課予義務訴訟，程序上並無瑕疵，先予敘明。
乙、實體部分：
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」分別為耕地三七五減租條例第十九條及第二十條所明定。是於耕地三七五租賃之情形，若出租人不能自任耕作，或其收益已足以維持一家生活，或因出租人收回耕地將致承租人失其家庭依據時，出租人均不得於租約期滿時將耕地收回自耕。職是，出租人於申請收回耕地自耕時，自應符合「具有自任耕作之能力」及「所有收益不足以維持一家生活」之要件。又內政部本於上開規定意旨所訂頒之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其中第六點第二款第三目及第三款第一目分別規定：「出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：⑴『收回出租耕地申請書』（格式六）一式二份。⑵原租約書正本一份。⑶出租人自任耕作切結書（格式十）一份。⑷身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。⑸委託他人申請者：委託書（格式八）一份。⑹委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：⑺租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。⑻國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書（格式十一）一份。⑼九十年全年生活費用明細表（格式十二）一份。」、「鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」經核上開作業須知所列出租人申請收回耕地時應檢附之證明文件，例如租約期滿時出租人之全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表及自任耕作切結書等，均係主管機關審查出租人是否符合前述收回自耕之要件（即「具有自任耕作之能力」及「所有收益不足以維持一家生活」）所必須憑藉之資料，性質上屬於行政機關為執行法律而依職權所發布之行政規則，並未增加法律所無之限制，本院自得予以援用，合先敘明。
二、經查，本件原告因其所有坐落台南縣○○鎮○○段○○○號耕地之耕地三七五租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿，經通知承租人不再續租後，原告乃於九十二年二月十二日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。嗣經被告審查原告所附資料，乃於九十二年三月十七日以麻所民字第０九二０００三三六八號函復略謂：「主旨：．．．說明：一、．．．二、本件私有耕地租約期滿收回耕地申請書格式六，乃內政部規定制式表格，台端依三七五減租條例第十九條第一項之規定申請收回自耕，請依本申請書格式之規定申請，切勿增刪格式內容，并依附件項檢附相關證明文件，并依表格欄外三款所列規定至本所辦理，於文中特予告知請勿再以函寄方式送達恕不受理。．．．四、隨函特予附知依本條例第十九條第一項規定所申請表格如格式六請於文到十五日內補正，倘逾期未補正，則視為未申請。」等情，業經兩造分別陳述在卷，並有原告私有耕地租約期滿收回自耕申請書及被告九十二年三月十七日麻所民字第０九二０００三三六八號函附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，因有違私法自治、契約自由及個案法律禁止、必要性及平等原則，故有違憲情事，應為無效，而被告竟依該無效之法律規定，駁回原告收回自耕之申請，顯屬違法等語，資為爭執。
三、然按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律。」業經司法院釋字第四二二號解釋在案，而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於七十二年雖有就上開條例第十九條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟同條例第十九條第一項第三款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農的生存權。」可知耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定，故此等規定乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條之規範意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，職是，耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定並無原告所稱因違憲而無效情事。原告以上揭規定違反私法自治、契約自由、個案性法律禁止、必要性及平等原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，洵無可採。
四、又本件被告以九十二年三月十七日麻所民字第０九二０００三三六八號函，通知原告依前揭內政部所訂頒之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」補正相關證明文件，係為審核原告之支出及收入是否符合耕地三七五減租條例第十九條第一項收回耕地之要件，觀諸原告提出申請時所填具之「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」，其上僅記載：「茲依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定填具本申請書，．．．出租予承租人○○○耕作之耕地請准予依法收回自耕。」至於該申請書上原已印妥之應檢附證明文件均遭刪除，且原告實際上亦未檢附租約期滿時之全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單、九十年全年生活費用明細表與自任耕作切結書等相關證明文件供被告審核，是被告以上揭函文通知原告補正相關證明文件，以資辦理審核程序，洵無不合，而原告並未提出相關證明文件，自難認原告已符合耕地三七五減租條例第十九條第一項所定收回自耕之要件，被告予以否准，尚非無據。
五、末查，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依法收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條亦定有明文。故耕地三七五租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅，此有最高法院五十一年台上字第一八五八號判例足參。準此，耕地三七五租約自不得與一般租約同視，不可解為於租期屆至後租賃關係當然終止，或因出租人為收回自耕之意思表示或申請而當然消滅其租賃關係。是原告復主張本件三七五耕地租約既已於九十一年十二月三十一日屆滿，且原告亦已通知承租人不再續租，依民法規定其租賃關係當然消滅云云，顯係曲解法令，殊難採取。
六、綜上所述，原告之主張，均無足採。是原告既未依規定格式填寫申請書，並提出相關證明文件，則被告原處分命其補正，並載明逾期未補正，則視為未申請，而否准原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准予原告收回坐落台南縣○○鎮○○段七八地號耕地之行政處分，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
法院書記官 陳嬿如