高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九七０號
原 告 祭祀公業林聚益代 表 人 林傳山 管理人被 告 台南縣官田鄉公所代 表 人 甲○○ 鄉長訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服台南縣政府中華民國九十二年六月十二日府行法字第０九二００四三六四０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落台南縣○○鄉○○○○段○○○號之耕地，係依耕地三七五減租條例出租之耕地，租約於民國（下同）九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告於九十二年二月十三日向被告提出收回系爭耕地之申請，主張依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求將系爭耕地收回。嗣經被告審查原告之資格，於九十二年二月十八日以所民字第一四八八號函復，略謂：「．．．二、按耕地三七五租約清理要點第八點『耕地租約期滿出租耕地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地三七五減租條例第十九條規定申請收回。
．．．』台端所提之申請書歉難受理。」等語，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應准原告收回坐落台南縣○○鄉○○○○段○○○號之耕地。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」此經司法院釋字第三七一號解釋在案。本件原告提起本件訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定違憲，苟 鈞院認原告之請求有理由，祈請 鈞院依首揭司法院釋字第三七一號解釋意旨，以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。
二、耕地三七五減租條例第十九條、二十條規定違憲之理由析述如下：
（一）耕地三七五減租條例第十九、二十條之規定，為現存有效之法律，然查法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其牴觸憲法部分，應不得適用。
（二）惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。又依憲法第十五條之規定，人民之生存權如同其他權利一般固均在保障範圍之列，然此乃國家應盡之義務，且在保障同時亦應適用平等原則，焉能為了保障某部分人民之生存權，即侵害另一部分人民之財產權來達到保障該某部分人民生存權之目的？出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來，三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。基於憲法之平等原則，三七五耕地之出租人自無承受此特別限制之法理上義務。再者，政府以公權力介入干涉三七五耕地租約，已失其合理性與必要性，且為違憲。時至今日，耕地出租人本身的生存權都難保，反觀承租人，因減租條例保護傘之下長年受惠，成暴發戶者有之，再也不是經濟弱者，焉能逼耕地出租人繼續為此不合理的法律再犧牲下去？減租條例之立法目的固為保護佃農而設，然耕地出租人並無代替政府保護佃農之義務，減租條例中所有條文早已不合時宜，亦經不起憲法之檢測，至為明然。況司法院釋字第四００號明載：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用，收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」。政府限制人民之財產權，仍不可侵害到財產權之核心；即「財產之私有性」與「財產之私用性」，亦即所有權人原則上有支配處分權，有自由使用財產權之權限，然國家對人民財產權之限制亦不可使人民財產權之保障降低至「只維持一家生活」之程度，且「特別犧牲一部分人民之財產去保護另一部分人民生存權」，更有甚者，限制「使用自己土地須具自耕能力自任耕作」及「如承租人願繼續承租者，應續訂租約」等，對耕地出租人長期過度之限制至達其使用、收益之不自由，無異「剝奪」出租人之財產權，踐踏出租人之權益，因之，減租條例牴觸憲法第十五條、第二十二條及第二十三條之規定，依憲法第一七一條第一項應認無效。
（三）五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為主，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形！
（四）惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅佔全國全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在！又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元！
（五）次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會民國九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一，若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部分之承租人於民國四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕三七五租約農地而來！其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同！
（六）目前仍承租三七五租約耕地之承租人均非原承租人，而是其後代，其百分之九十六以上絕大部分收入已非靠三七五耕地之收入，與五十多年前全賴耕作土地收入維生之情況，已完全不同！自不應再以扶助佃農，避免中共煽動為由限制，甚至剝奪地主之財產權。退萬步言，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要性存在，按「國家應重視社會救助，福利服務，國民就業，社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」，憲法增修條文第十條第五項定有明文。倘認耕地承租人係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依前揭憲法增修條文之規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律，編列預算以推行照顧佃農之政策。減租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約，對出租人收回自己耕地加上諸多法律上之限制已如前述，且擴大農場經營尚應補償承租人，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。
（七）八十九年一月二十六日土地法第三十條刪除，農業發展條例也修正公布後，新成立之耕地租佃不適用減租條例之同時，對減租條例限制出租人終止租約，租約期滿收回自耕及強制補償承租人三分之一土地公告現值等限制出租人權利之規定，於法律制定後五十多年之今日時空觀之，已不符合必要性原則、目的性原則、平等保護原則、個案法律禁止等，至為明顯。似此「一國兩制」之租賃制度，除違反憲法第七條：「人民在法律上一律平等」之公平正義原則外，復違反憲法第二十三條之比例原則，不言而喻。耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制被告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。本件原告以與毛文男、毛文賢、毛文龍、毛裕家、毛裕詳間就坐落台南縣官田鄉番子渡頭第八八地號土地之耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本人權。
（八）又出租人因長期無法收回耕地自用，所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量，致迄今仍依三十八年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於土地公告現值逐年調高，出租人既無法自己利用土地，又無法隨著社會經濟發展，提昇土地之收益效率，更無法自由享受該土地交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用、交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮，故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於租約期滿收回自耕時，尚負有支付三分之一耕地公告現值與承租人，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失，核均屬嚴重侵害具體財產權（物或權利地位）之存續保護及財產權之制度保障。耕地三七五減租條例此部分之立法，已嚴重偏離我國憲法以尊重、保障私有財產權為主軸之精神。
（九）耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款及第二款規定，造成承租人生活不因出租人收回耕地而失其依據，但因出租人足以維持一家生活則不能收回耕地之結果。即佃農已不依靠此耕地維生，但地主還能生活下去，則完全無法收回耕地。該條規定就是要壓迫到出租人淪為貧民且比承租人更貧窮之情形下才准收回耕地。很明顯前揭二款之規定已經背離保護佃農之本旨與目的，而有侵害人權之事實，因此該二款規定應屬違憲而無效。原告於租期屆滿時申請收回耕地，被告應針對承租人生活收入情形詳加調查，以便確實了解佃農是否須靠此耕地謀生，此才符合保障佃農生存之立法目的。而同條第三項出租人擴大農場收回耕地應補償承租人之規定，對於扣除土地增值稅後餘額三分之一公告現值補償總額，實乃欠缺法理依據。蓋因承租人既無實際遭受損害之事實，復無可見預期利益之損失，亦即補償責任原因事實與補償間既不存在具體且相當之因果關係，卻以虛擬不確定之期待利益明訂在法條上，此種任意剝奪出租人財產之規定，並無適當性與必要性之理由可資憑藉，與憲法第二十三條之比例原則相悖，自為無效之法律規定。
乙、被告主張之理由：
一、按耕地三七五減租條例第十九條第一、二項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：（一）出租人不能自任耕作者。（二）出租人所有收益足以維持一家生活者。（三）出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」
二、本案原告祭祀公業林聚益非自然人，其無自耕能力無庸置疑，不符合耕地三七五減租條例第十九條所規定得收回耕地之要件。
三、耕地三七五減租條例係立法院通過並經公布之法律，自其公布生效時起，各政府機關及人民均應受其拘束；至於耕地三七五減租條例違反憲法，及耕地三七五減租條例是否應予廢止或修正等，非被告審究範圍，於該條例未修正前，不能因出租人單方之主張而忽視承租人之立場，人人均應受其拘束。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十條分別定有明文。
二、本件原告所有坐落台南縣○○鄉○○○○段○○○號土地之耕地三七五租約，於九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告乃於九十二年二月十三日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕；嗣經被告審查原告之資格，不符規定，乃於九十二年二月十八日以所民字第一四八八號函復，略謂：「．．．二、按耕地三七五租約清理要點第八點『耕地租約期滿出租耕地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地三七五減租條例第十九條規定申請收回。．．．』台端所提之申請書歉難受理。」等情，業經兩造分別陳明在卷，復有原告之私有耕地租約期滿收回自耕申請書及被告上開函附原處分卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，因有違私法自治、契約自由及比例原則，故有違憲情事，應為無效，而依無效之法律規定作成原處分，駁回原告收回自耕之申請，自屬違法等語，資為爭執。
三、惟按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律．．．」業經司法院釋字第四二二號解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於七十二年雖有就上開條例第十九條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟同條例第十九條第一項第三款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權．．．。」可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定並無原告所稱因違憲而無效情事。故原告以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，尚無可採。
四、次查：
（一）按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第五五九號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項明文定有要件，故訂有耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第十九條第一項之規定。至於內政部雖為利於耕地租約清理之執行，而訂頒有耕地三七五租約清理要點，並於第八點規定：「耕地租約期滿出租地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地三七五減租條例第十九條規定申請收回自耕。但耕地租約如有同條例第十七條第一項各款情形之一，或承租人表示不願繼續承租者，准予辦理終止租約登記。」該要點乃內政部為協助辦理耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正清理時處理標準與程序所訂定之行政規則，以供該機關及下級機關所屬公務員行使職權時之依據。雖該要點第八點明文限制依耕地三七五減租條例第十九條申請收回自耕者限於自然人，已如前述，然依耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款所謂出租人不能自任耕作係指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第六條後段之規定，亦以自耕論（參閱最高法院五十一年台上字第二一一二號判例）。又同條項第二款所謂出租人所有收益足以維持一家生活者，係指租約期滿前一年，出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額（不扣除免稅額及寬減額）足以支付出租人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費支出者而言（參閱改制前行政法院八十二年度判字第二五五號裁判）。則可知依耕地三七五減租條例第十九條第一項收回自耕者自限於自然人，故耕地三七五租約清理要點第八點之規定，並未逾耕地三七五減租條例第十九條第一項所規定得收回自耕之範圍，本院自得予以援用。
（二）查本件系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第二十條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約是於九十一年十二月三十一日租期屆滿，因原告不願再續租，乃於九十二年二月十三日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。而被告所以駁回原告申請，係因原告為祭祀公業，未符合耕地三七五減租條例第十九條第一項及耕地三七五租約清理要點第八點收回耕地之要件等情，則經被告陳述甚明；又依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，原告本身為祭祀公業非自然人性質，自不符合耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款及第二款規定出租人能自任耕作及所有收益不足以維持一家生活之資格要件，其收回又非為擴大家庭農場經營規模之目的，按原告未於訴訟中主張其收回係為擴大家庭農場經營規模等情足資證明；本件原告所為收回系爭耕地之申請，既有耕地三七五減租條例第十九條所規定不得收回自耕之情事，被告亦無從認定原告符合收回耕地之要件，是被告予以否准，尚無不合。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告就原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告作成准原告收回系爭耕地之處分，均無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款，第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
法院書記官 蔡玫芳