高雄高等行政法院裁定 九十二年度訴字第九十八號原 告 甲○○訴訟代理人 郭家駿 律師被 告 台東縣政府代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年十一月二十日台內訴字第０九一０００七０七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、被告民國（下同）九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函非屬行政處分：
一、按原告起訴不合程式或不備其他法定要件，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。次按同法第四條第一項明定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」最高行政法院（改制前行政法院）五十七年判字第一七八號著有判例。
二、復按「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府地政處；縣（市）為縣（市）政府。本規則所稱測量機關：中央為內政部土地測量局；台北市為台北市政府地政處測量大隊；高雄市為高雄市政府地政處土地開發總隊。」「土地及建築改良物之測量及複丈，由直轄市或縣（市）政府地政事務所辦理。」「複丈如發現原測量或抄錄錯誤時，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後，始得更正有關地籍圖冊。前項所稱原測量錯誤，係指原測量成果與實地有不一致情形，且權利關係人對土地界址並無爭議者而言；所稱抄錄錯誤係指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對者而言。第一項原測量錯誤純係技術引起者或抄錄錯誤者，直轄市或縣（市）主管機關得授權地政事務所逕行更正。前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，係指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽者而言。」分別為行為時地籍測量實施規則第二條、第八條第一項及第二百三十二條所規定。另「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。」「土地標示變更登記完竣後，發現原測量錯誤者，依地籍測量實施規則第二百三十二條辦理測量成果更正後，再依土地法第六十九條及土地登記規則第一百三十四條辦理土地標示更正登記，並通知土地所有權人及他項權利人。土地所有權人及他項權利人如有異議，應向司法機關訴請裁判。」行為時土地登記規則第四條第一項前段及土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點第二十點亦定有明文。準此，縣政府固為辦理地籍測量及複丈之主管機關，然若縣政府因複丈發現原測量或抄錄錯誤純係技術引起時，自應將原測量或抄錄錯誤之情形函知地政機關，由地政機關依其權責辦理更正登記，俾使土地登記與實際相符。惟縣政府僅係單純就複丈結果為事實認定（如原測量有無錯誤、何種原因導致測量錯誤等事項），並通知地政機關辦理更正登記，並無對土地登記事項逕為變更之權限，是縣政府將測量錯誤之複丈結果函知地政機關，並指示地政機關更正登記，尚難謂已對土地所有權人直接發生法律上效果，而非行政處分，尚不得對之提起行政爭訟，以資救濟。
三、本件原告起訴主張：坐落台東縣○○鄉○○段六八四０之一地號土地（下稱：系爭土地）為原告之被繼承人陳禎忠所有，陳禎忠於八十九年七月二十九日死亡，原告為其繼承人。原告之被繼承人陳禎忠於八十七年六月十五日委託台東地政事務所鑑界，並依鑑界之結果及原地籍圖使用系爭土地，並無越界佔有鄰地之情形，惟台灣台東地方法院審理陳禎忠竊佔國有土地案件時，囑託台東地政事務所測量結果，系爭土地東北面之界址向內退縮，形成系爭土地疑有界址不一致之情形，並造成陳禎忠越界佔有鄰地，遭法院判刑三個月在案。被告九十一年七月十八日府地重字第０九一００七一六五一號函謂：「本案擬依地籍圖實施測量規則第二百三十二條規定辦理更正」云云，惟按地籍測量實施規則第二百三十二條規定，所稱原測量錯誤，係指原測量成果與實地有不一致情形，而被告未說明其錯誤原因、錯誤情形及其複丈結果與實地面積有何不一致，僅空言指摘「原測量有誤」，即予變更土地登記，顯屬違法。又據地籍測量實施規則第二百十五條及第二百三十二條之規定，實施複丈時申請人即關係人均需到場，且在複丈圖上簽名或蓋章；而欲依複丈結果更正地籍圖冊時，需以原測量錯誤或抄錄錯誤為由，且權利關係人並無爭議為前提。本件被告既未通知原告到現場指界實際瞭解，即逕為更正土地登記，其行政處分自有瑕疵，依法應予撤銷。再者，被告就○○○鄉○○段六八四０之一地號重測區與重劃區邊界不符」召開協調會二次，均記載「協調未果」、「協調會不成立」等語，顯已明示原告並未就該土地界址為同意，則被告欲以原處分變更相關地籍圖冊乙事，顯已違背地籍圖測量實施規則第二百三十二條之規定。又依土地法第六十九條、土地登記規則第一百三十四條及地籍測量實施規則第二百三十二條規定，除原測量錯誤純係技術引起者，始得經縣市主管機關授權地政事務所逕行更正外，發現原測量錯誤或抄錄錯誤時，應報經直轄市或縣市主管機關核准後，始得更正有關地籍圖冊；而所稱原測量錯誤純係技術引起者，係指原測量錯誤純係觀測、量距整理原圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽者而言，惟本件地籍圖之更正，係經內政部土地測量局函請被告查明釐正，並經被告派員實地檢測，發現確有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，並經全面聯測重測區邊界，始作成本件地籍圖，是本件即使原測量有錯誤，亦非純係技術引起者。況本件原告等權利關係人對於土地界址並非無爭議，且即使原告無爭議，被告仍非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正，此乃因依土地法所為之登記有絕對效力，登記之更正，宜經上級機關查明核准，不可輕率從事。惟被告並未聲請該管上級機關查明核准，即逕予辦理更正登記，自難為已合於更正登記之法定程序。從而，被告函知變更土地登記，其認事用法洵有違誤，乃訴請撤銷原處分及訴願決定云云。
四、經查，內政部土地測量局於八十九年間受台灣台東地方法院囑託辦理鑑測事務，發現原告之被繼承人陳禎忠所有系爭土地之農地重劃地籍圖籍，與其南面毗鄰之同段七五一五之二地號土地之地籍圖重測地籍圖籍套合後，其相毗鄰界址有地籍線重疊之情形，乃函請被告查明釐正原測量成果後，再繪製正確之地籍繕繪圖函送該局。案經被告派員實地檢測結果，發現系爭土地之界址確實有重劃區邊界與重測區邊界重疊情形，乃將檢測成果圖送內政部土地測量局供核。嗣內政部土地測量局依被告所送檢測成果圖套合結果，系爭土地與毗鄰土地間重測區與重劃區地籍線仍有不符情形，遂函請被告儘速釐正相關地籍資料，並俟被告所屬台東地政事務所辦理更正登記完竣後再通知該局。被告為使實地與地籍相符，乃於九十一年六月十四日邀集原告與內政部土地測量局、被告相關業務單位人員召開協調會議，經內政部土地測量局人員與被告所屬測量人員確認檢測結果無誤後，復向原告以圖面解說實際作業與檢測成果之處理情形，惟協調未果。嗣被告依地籍測量實施規則第二百三十二條規定，檢送土地登記申請書、漏誤更正聲請表及複丈成果圖等，函請台東地政事務所逕為更正相關地籍圖冊，並以副本函知原告等情，有內政部土地測量局八十九年十月二十六日八九地測二字第一五三二０號函、九十年九月十四日九十地測字第一二九七八號函、檢測成果圖、九十一年六月十四日協調會議紀錄及被告九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函、複丈成果圖等附於原處分卷可稽，洵堪認定。而前揭被告九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函係謂：「主旨：檢送本縣○○鄉○○段六八四０—一地號壹筆土地登記申請書及漏誤更正聲請表各一份，請惠予辦理更正登記，請查照。說明：一、．．．二、查本案係內政部九十一年一月二十一日台內地字第０九一０００二三三八號函說明四辦理，茲檢送複丈成果圖，請儘速釐正相關圖冊，並於本九十一年六月底前訂正完竣通知內政部土地測量局。．．．。」等語。行文單位則記載：「正本：台東縣台東地政事務所」。觀諸該函意旨，無非係被告指示所屬台東地政事務所本於權責為相關地籍圖冊及土地面積之更正登記，核屬行政機關就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，為上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，即尚未對原告為直接發生法律上效果之行政行為。申言之，本件應於台東地政事務所依被告上開指示及土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點第二十點規定，為更正登記之行為，始屬台東地政事務所基於職權就特定具體事件所為之單方行政行為，而直接對原告發生法律上效果。從而，被告上揭函文雖以副本送交原告收受，然該函既未對原告直接發生法律上效果，自難謂係行政處分，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟。則原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，為不備起訴要件，顯非適法，應予駁回。
貳、原告未經訴願前置程序：
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。故提起上述撤銷訴訟，須以經過訴願程序為前提，原告若未經訴願程序，即遽行提起行政訴訟，其起訴即不備起訴要件，行政法院自應以裁定駁回之。
二、本件被告上開九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函非屬行政處分，業如前述，且縱認該函係屬行政處分，原告為該函之受文者，為直接當事人，其訴請撤銷被告上開九十一年六月二十六日府地重字第０九一００三五四八五號函，乃屬撤銷訴訟，依首揭行政訴訟法第四條第一項規定，應踐行訴願前置程序，然原告並未就被告前揭函文提起訴願，此有內政部九十二年四月二十三日台內訴字第０九二０００四二一０號函附卷足憑，足認原告未另行提起訴願，是原告未經合法之訴願程序，即提起本件撤銷訴訟，依前開說明，其起訴即不備起訴要件，本院亦無從命其補正，應予駁回。
參、又依程序不合，實體不究之原則，原告之訴，既經本院以程序不合法予以駁回，其實體上之主張，自無庸再予審究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日
法院書記官 陳嬿如