高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九八九號
九十二年度訴字第九九０號原 告 台灣省嘉南農田水利會代 表 人 甲○○會長訴訟代理人 丁○○
戊○○謝碧連律師被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○○
己○○楊丕銘律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年七月十五日台內訴字第０九二０００五一八六號、中華民國九十二年七月三日台內訴字第０九二０００五０九九號訴願決定，先後提起行政訴訟。本院合併判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告為辦理縣道一七八線中崙－安定及安定－善化段道路拓寬工程而申請徵收原告所有㈠台南縣○○鎮○○段○○○○○○○號；及㈡台南縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地，經內政部分別以民國（下同）㈠九十二年一月六日台內地字第０九二００六三０二二號函；㈡九十一年十二月三十日台內地字第０九一００七四九二八號函核准徵收後，被告即分別以㈠九十二年二月十七日府地用字第０九二００一九八四四號；㈡九十二年二月十九日府地用字第０九二００二一三三一號公告徵收，公告期間各自㈠九十二年二月十七日起至同年三月十九日止；㈡九十二年二月十九日起至同年三月二十一日止。原告對上開二公告所附地價補償清冊註記欄內載：㈠「台灣省嘉南農田水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例二．五二％，其餘比例九七．四八％由台南縣政府領取。其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會新台幣（下同）八五、六六七元，台南縣政府三、三一三、八一三元。」；㈡「台灣省嘉南農田水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例三九．八四％，其餘比例六０．一六％由台南縣政府領取。其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會二五六、０一二元，台南縣政府三八六、五八八元。」表示不服，提出異議。經被告分別以九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六三０號函及九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六二九號函復原告略以：「一、．．．二、本案經最高行政法院九十年度判字第二一五四號、二五二三號及九十一度判字第五九０號判決理由敘明，由本府查明何部分被徵收土地為原告（貴會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分。有關農水路分擔比例本府已清查完畢，並經本府九十一年三月五日府地重字第０九一００二五九七六號及九十一年三月二十六日府地重字第０九一００三九二五０號與九十一年八月二十七日府地重字第０九一０一三九六六九號函，請貴會確認，惟貴會於九十一年十月四日嘉南財字第九一０三００六五二號函復不予確認在案。本府依照行政法院判決理由查明被徵收部分，貴會應領補償費比例於補償清冊依照該比例敘明貴會應領取部分及本府應領取部分。三、重劃時農民提供之農水路用地登記為鄉鎮公所暨水利會所有部分，其變更用途出售所得價款之處理，依前台灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號．．．及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函釋略以：『重劃時農民提供之農水路用地，登記為鄉（鎮）公所暨農田水利會所有，其用意在使管理維護方便，爾後如有變更用途出售，其所得價款應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，此類所得價款應存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程及因田地面積短少差額地價補償費之用。』上述係就農民所提供水路變更款額用途限制，以保障農民權益，而無限制貴會重劃前之權益。本徵收案範圍內所屬農民提供水路之徵收價款，依上揭號函意旨，由本府派員領取分別存入各該重劃區經費專戶內，做為重劃區修繕工程之用，且基於維護重劃區內土地所有權人權益及改善農水路提高生產力及利用價值，便利農業運輸，仍請貴會配合辦理。」等語，否准原告申請撤銷對前揭地價補償清冊註記欄所載之申請；原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回；遂各自提起本件行政訴訟（上開㈠部分乃本院九十二年度訴字第九八九號案之事實，㈡部分乃本院九十二年度訴字第九九０號案之事實）。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：九十二年度訴字第九八九號、九十二年度訴字第九九０號：
（一）訴願決定及原處分關於備註欄所記載「台灣嘉南農田水利○○○區○○○○路占○○○區○○路面積比例三九．八四％，其餘比例六０．一六％由台南縣政府領取，其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會二五六、０一二元，台南縣政府三八六、五八八元。」及「台灣嘉南農田水利會重劃前原有水路占○○○區○○○○路面積比例二．五二％，其餘比例九七．四八％由台南縣政府領取，其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會八五、六六七元，台南縣政府三、三一
三、八一三元。」部分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：九十二年度訴字第九八九號、九十二年度訴字第九九０號：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略以：
（一）按「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」為土地徵收條例第二十四條第一項所明示。又「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。」「依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」為土地法第二百三十五條前段、第二百三十七條第二項所明定。則應收受土地補償費之人，僅有土地登記簿之土地所有權人及他項權利人，倘與土地所有權人或他項權利人有其他債權債務關係，乃屬另一層次之法律關係，應另尋法律途徑解決，非可於徵收公告中刊列成行政兼司法之債權分配，不得於土地徵收公告地價補償清冊內刊列，法理彰明。是本件被徵收系爭土地，所有權人為原告，別無台南縣政府為所有權人之記載，更無台南縣政府分配補償費或地價之記載。被告於徵收公告附地價補償清冊增列分配地價及補償費於被告自己，顯屬違法。
（二）被告雖引用前台灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函釋。姑且不論系爭土地為五十八年間之農地重劃，三十餘年來既無所謂之工程墊付款或地價短少差額之補償情事，重劃當初並無預設變更用途出售價款之發生，因未附任何條件而登記水路用地為原告所有。原告為依水利法第十二條第二項及農田水利會組織通則第十二條規定成立，專司農田水利事業之興辦、改善、保養及管理，推行土地農業建設之目的事業機構，為公法人。有會員選出代表－會務委員監督辦理事業，且一年編列將近四億元預算為水路改善、保養、管理，而提供為水路用地之農民及原告之會員，被告竟片面將地價補償撥給毫不受監督之專戶，既無法源依據，亦無法律之授權。且台灣省政府已於八十八年八月四日以府法字第一五七九二四號函達各縣市政府自八十八年七月一日起停止使用其前發之行政規定，被告援引已停止使用又無法源規定之函釋，處理地價補償顯有違誤。至於內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函亦表示農水路出售之價款，因尋不出法源，而檢討需「修正建立法制化」亦即須「依程序修法」始得處理。內政部又於九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號函中「說明」第七點末段，明示「（價款之處理）宜俟立法院審議獲致結論並完成立法程序後據以執行」，其第八點之綜述末段亦明示「應予檢討修正建立制度化，並由本部依程序修法中」。由此可證明目前就農民提供為水路土地出售價款分配縣市政府並無法源依據，徵收土地公告強列被告分配補償費，違背上開土地法及土地徵收條例之規定。
（三）被告雖援引最高行政法院九十年度判字第二一五四號、九十年度判字第二五三三號及九十一年判字第五九０號判決理由：「．．．由被告查明何部分被徵收土地屬於原告原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分，．．．。」而謂：「有關農水路分擔比例本府已清查完畢，．．．，貴會應領補償費比例於補償清冊，依照該比例敘明貴會應領取部分及本府應領取部分。．．．。」為據；惟查，上述判決理由係指示先釐清水路地，原水利會所有及農民提供之各面積後，另為適法之處分。被告於釐清各土地面積後，未待內政部所示「完成立法程序」、「依程序修法」即自行分配補償費，藐視該判決之意旨，所為顯屬無據。
（四）又土地法第四十三條規定登記有絕對之效力；民法第七百六十五條亦規定所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。則系爭土地既登記為原告所有，其用途之限制，應依土地法之規定。又「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」為司法院釋字第五五九號解釋文所闡明；而內政部八十三年二月十四日（八三）內地字第八三０二二一三號函說明五，則檢討處理水路地出售價款，需「依程序修法」、「修正建立法制化」；內政部九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號函中「說明」第七點末段，明示「（價款之處理）宜俟立法院審議獲致結論並完成立法程序後據以執行」，其第八點之綜述末段亦明示「應予檢討修正建立制度化，並由本部依程序修法中」。現今法律既未規定，亦無授權，被告固守已停止且無法源依據之行政規定，於土地徵收公告為分配地價補償費之處分，無足維持。
（五）再者，本二件兩筆系爭土地係於六十五年四月十五日登記為原告所有，而登記既非信託關係，亦未附將來用途變更出售價款應分配與被告之條件。而農地水路登記為農田水利會所有之政策，後來法制化，於六十九年十二月十九日公布實施之「農地重劃條例」第三十七條第三項明文規定「水路用地登記為農田水利會所有，并由農田水利會管理維護」，亦未規定其用途變更出售價款，應由當地縣（市）政府取領存設專戶之事。土地徵收係依土地徵收條例及土地法等相關法律規定所為行使公權力之行政處分，如被告有依面積比例領取地價等補償費之權利，亦應循其他途徑請求，其以行政處分填寫自己為所有權人並分配價款為己，顯然為不法之行為。況依前開內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函說明「二」之（二）已指出徵收土地價金及補償費之發給以土地登記簿記載之所有權人或他項權利人為準。如有以公地抵充及農民提供為水路地之價金等，由農田水利會設專戶儲存為農田水利事業經費之用，既不認被告可得肆意加添土地登記簿未記載之其本身為所有權人或他項權利人，復不認有所謂之「行政先例」、「行政慣例」，以分配價金等之情事。
（六）被告主張其為「地方自治團體．．．設立『專戶』，可提案申請為改善農水路。且受監察院審計單位審核監督，比水利會僅受上級主管機關審查亦較嚴謹．．．」云云。按被告所云之「專戶」，既非屬預算法第四條所定之「基金」，復非預算法第二條所定之「預算」。既不受民意機關（議會）之審查，復無法律規範之管理，亦非審計法第二條所定監察院審計權行使之對象，所云受審計單位審核，顯非事實。而原告係依水利法第十二條第二項及農田水利會組織通則第十二條成立之公法人，依農田水利會組織通則第十條規定以「農田水利事業之興辦改善、保養及管理」等目的為專司之事業法人，會長及會務委員均由會員之農民直選，會務委員組織會務委員會監督審查會務，並受主管機關之監督審核，顯較被告不受任何單位之審核為嚴謹，此為內政部所肯定，因有上述內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函示，可將水路地補償金等由水利會設立專戶，為農田水利之事業經費專用足可為證。且農地重劃提供為水路用地之農民均為原告水利會之會員，則水路地出售後之價款等由原告受領，充為農田水利事業經費，合於供地農民即原告會員之意願，合乎公義。況行政院農業委員會於九十三年三月三十一日以農水字第０九三００三０一一五號令訂立「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」，並於同日以農水字第０九三００三０一一六號函原告施行，其規定：「一、行政院農業委員會為輔導各農田水利會設置農地重劃區經費專戶（以下簡稱專戶），以落實農地重劃條例第三十七條第三項管理、維護水路及有關水利設施之權或他項權利之任務，特訂定本要點。二、本要點所指專戶，係指已辦理農田重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，如變更用途，不再作水路使用，其變更使用所得之價款，應由農田水利會設置專戶儲存，並依農地重劃區水路用地所屬縣（市）別列帳。」顯己改變前揭台灣省函及內政部八十三年二月十四日台內地字第八三０二二一三號函釋等政策。
（七）被告另主張「基於取之於民、用之於民」之原則，係為公共福祉，本於公益及公平原則，自無違法，原告應有遵守履行之義務云云；既藐視行政程序法第一條所揭示「依法行政」之原則，復參照司法院釋字第五五九號解釋「．．．基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之，涉及財產者，則得以其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範」。被告以土地徵收之行政處分，並將徵收價款及補償費分配於己，係無法律依據，顯與法律有違。
二、被告答辯意旨略以：
（一）本件並無法律保留原則之適用，亦無土地法第四十三條規定之適用；至前台灣省政府之相關令函於本件仍有適用：
（１）按台灣省政府五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號函稱：「（六）關於重劃後農水路權屬之登記．．．（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」；另六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函稱：「重劃時農民所提供之農水路用地，依照本府五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號令規定分別登記為鄉（鎮）公所暨農田水利會所有，其用意在使管理、維護方便。目前因國家建設或因工業用地之迫切需要，仍有部份重劃後之農地作改變用途之使用者。惟其中農水路用地，如經變更使用出售，其價款應如何處理，各有關機關，意見紛岐。經交本府民政廳地政局邀集有關機關研議，獲致結論如下：㈠農地重劃區農民提供之農水路用地權屬，原巳登記為鄉鎮公所及水利會者，如有變更用途出售時其所得售價應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程之費用，並不得移作他用。㈡農地重劃區農民提供之農水路用地，權屬尚未完成登記手續者，於登記為鄉鎮公所及水利會時，應在土地登記簿加註『該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用』。」；七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號函亦重申前揭台灣省政府六三府民地戊字第四三０二五號函之意旨，並為免發生流弊，進一步規定農地重劃區農民提供之農水路用地如有變更用途出售時，其所得售價應存入縣府於當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程之用；嗣七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號函除重申前揭七四府地五字第一五八０六六號函之意旨外，並補充規定「其所得價款除作為償還政府墊付之工程費或作為該重劃區修繕工程經費外，並作為該重劃區土地因田地面積短少差額地價補償費之用。」；八十三年三月九日八三府地五字第一六０八一號函重申仍應依照前揭台灣省政府之函文辦理；又台灣省政府八十三年十月十二日八三府地五字第六一五二四號函稱：「農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理．．．（１）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地，是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。（２）前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重劃後全區水路面積為計算基準，重劃後全區水路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。（３）請縣政府在一年內完成前一項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據。．．．㈤水利會如為重劃區水利設施之修繕、管理維護需要須動用該專款時，自得擬定實施計劃，送請縣（市）政府主管單位申請補助」。基上，自五十一年間起之台灣省政府令函，則就農民所提供之農水路用地，縣（市）政府享有終局權利（但此項終局權利仍受有目的性限制，亦即當其變更用途出售時所得售價應先償還政府墊付之工程款、或作為該重劃區修繕工程之費用、或作為該重劃區土地因田地面積短少差額地價補償費之用而不得移作他用）至於農田水利會則僅享有管理權限；從而，農田水利會係基於管理、而非係基於其享有終局權利致受登記為該等農民所提供之農水路用地之名義上所有權人，是當農民所提供之農水路用地變更用途取得換價利益時，僅享管理權限之農田水利會乃不得獲取該換價利益；上開權利義務關係之內容，自為農田水利會於無償受所有權登記時所巳知並接受，亦即農田水利會於無償受所有權登記時明知其所被給予之權利係「形式上為所有權、實質上僅為管理權」而仍予接受（即農田水利會於無償受所有權登記時明知該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府卻仍接受登記），是農田水利會受上開權利義務關係內容之拘束者不但不致損及農田水利會之權益，且符合農田水利會之期待及意思，從而農田水利會自應受上開權利義務關係內容之拘束；正因為農田水利會知悉並接受上開權利義務關係內容之拘束，其後農田水利會為掙脫上開權利義務關係內容之拘束而曾經層轉向內政部反映「有關農○○○區○○○路處分所得、或被徵收水路用地補償費，應由水利會存入其專戶，供為未變更水路之維護管理改善之用」，內政部乃於八十三年二月十四日以台（八三）內地字第八三０二二一三號函台灣省政府稱：「有關農地重劃農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售、辦理徵收或有償撥用，其所得價款之處理，前經貴府（台灣省政府）六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函等四函規定有案。本案經台灣省農田水利會建議，案關農地重劃農水路管理執行事宜，請本於職責依法妥為核處。」而台灣省政府乃於八十三年三月九日以八三府地五字第一六０八一號函稱：「重劃時農民所提供之農水路用地，其因變更用途處理後所得價款，仍應依照本府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號函、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號函、七十六年一月二十日七六府地五字第九三九０號函規定辦理。至非農民所提供之農水路用地，即原屬水利會所有者，其後因變更使用處理所得之價款，自應依照『台灣農田水利會財務處理辦法』規定，由水利會存入專戶。」可見農田水利會之上開反映意見不為主管機關所採納，致仍應受上開權利義務關係內容之拘束至明。
（２）次按，上開情形，並無法律保留原則之適用，蓋以此係農田水利會（公法人）與縣市政府（地方自治團體）間之權利義務關係，而非政府與人民間之權利義務關係，致無法律保留原則之適用（中央法規標準法第五條第二款規定：「左列事項應以法律定之：．．．二、關於人民之權利義務者」）；其次法律保留原則係於對人民之「既有」權利如財產權等加以限制或剝奪時始有適用，至於「給予」人民權利時則無法律保留原則之適用而不妨於「給予」人民權利時對該給予之權利加以限制，準此，則憲法第十五條規定人民之財產權應予保障，其所保障者當然係人民既有之財產權，故於人民被給予受有限制之財產權時則係保障其既得之受有限制之財產權，非係保障其未得之不受限制之財產權，是於「給予」人民權利時對該給予之權利加以限制者，尚無法律保留原則之適用（此由司法院釋字第四八八號解釋係對人民之既有權利為之者可明，且給予權利之人當然可表明欲給予至如何限度之權利，此正係財產權可自由處分之本質）。從而，本件將農民所提供之農水路用地所有權「給予」農田水利會之當時，對該給予之所有權加以「該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府」之限制者即不須以法律規定，而可以前揭台灣省政府令函規範至明（然農田水利會在既得受有上開限制之所有權後，則受有上開限制之所有權即受法律保留原則之保護及適用，亦即對於該農田水利會既有之受有上開限制之所有權如欲加以剝奪其權利或如欲課加「上開限制以外之其他額外限制」時即必須以法律規定而不得僅以行政命令規定），準此，本件被告之徵收公告所為即無違法。雖台灣省政府八十八年八月四日八十八府法字第一五七九二四號函稱「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國八十八年七月一日起停止適用」，惟查此係指精省後台灣省政府之相關業務移屬於中央政府之各相關機關，而中央政府之各相關機關在承受台灣省政府之相關業務後亦當然一併承受先前台灣省政府就該相關業務所訂頒之各項法令，亦即先前台灣省政府就相關業務所訂頒之各相關法令，巳因相關業務之移屬而當然為承受省府相關業務之中央政府之各相關機關所吸納，致成為中央政府之各相關機關管轄規範該相關業務之法令，故台灣省政府在其業務巳空之情況下當然宣告原定之法令停止適用，然事實上該等停止適用之台灣省政府法令，卻巳因業務移屬而當然成為承受相關業務之中央政府各相關機關之法令，以繼續該法令實質內容之存在（然中央政府之各相關機關在承受省府業務後當然可以自行另頒相關法令以規範，則台灣省政府原定之法令惟有在與承受省府業務之中央政府各相關機關另頒之法令牴觸之情況下始實質真正的不再適用）；質言之，台灣省政府原定之法令於精省後僅「台灣省政府」停止適用，而承受業務之「中央政府各相關機關」並不停止適用；蓋若非如此，則中央政府之各相關機關在承受台灣省政府之龐大業務後，於不可能及時另頒法令之情況下，豈非造成法令規範之真空，是上開台灣省政府八十八年八月四日八十八府法字第一五七九二四號函文內容「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國八十八年七月一日起停止適用」當做如上解讀，而上開解讀實有其法律依據，其一為行政程序法第十九條第一項規定「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助」，準此，則台灣省政府與中央政府之各相關機關既係共同一體而為發揮行政機能自應於承受業務時一併承受台灣省政府原定之法令；其二為台灣省政府原定之法令在巳然實施多年後不但業巳形成行政先例或行政慣例，亦且予人形成法之確信而形成習慣法（依民法第一條規定觀之，則習慣法之位階尚在法理之上，而由於法理係屬一般法律原則，致習慣法之位階即在一般法律原則之上），中央政府之各相關機關在承受台灣省政府相關業務後倘未另頒法令者，自係含有一併承受台灣省政府原定法令之意思（此可能係默示之意思表示，亦可能係民法第一百六十一條規定之意思實現），而其他行政機關或團體或人民自亦認定並信賴承受業務之中央政府各相關機關具有一併承受台灣省政府原定法令之意思，則依行政程序法第四條規定「行政行為應受一般法律原則之拘束」、第八條規定「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，台灣省政府原定之法令自應由中央政府各相關機關於承受業務時一併承受而受其規範拘束（按：事實上內政部於承受省府業務前後曾分別以八十三年二月十四日台（八三）內字第八三０二二一三號函、九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號函、九十二年六月廿四日內授中辦地字第０九二０００九七六五號函重申並援引台灣省政府原定之系爭法令），是上開台灣省政府八十八年八月四日八十八府法字第一五七九二四號函文：「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國八十八年七月一日起停止適用」於本案之判斷實不具意義。蓋最高行政法院九十一年度判字第五九０號判決謂：「台灣省政府先後以六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函示：『農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃巳修繕工程經費，並不得移作他用，．．．此類價款應予存入當地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用』，數年來各水利會均依上開函辦理。．．．此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務。又上開函示既就原屬農民所有土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，尚與台灣省政府將重劃區水路登記為水利會所有之本旨無違。」其判決意旨即謂倘非係對水利會既有之所有權加以限制而係於水利會被無償給予所有權之際加以限制者（即水利會當初所被無償給予者即為一個受到法令限制之所有權）則不妨以行政命令為之，且其於九十一年所為之判決仍認台灣省政府原定之系爭法令仍有效力並加以援用做為判決之依據（另台北高等行政法院八十九年度訴字第七五六號判決亦採相同見解），是被告所提出之上開見解確有所據。
（３）再按，上開情形，亦無土地法第四十三條規定之適用。蓋以土地法第四十三條雖規定「依本法所為之登記，有絕對效力」，然依司法院院字第一九一九號解釋、最高法院四十年度台上字第一八九二號判例及五十年度台上字第九二九號判例，則其僅於保護因信賴登記而取得土地權利之第三人時始有登記絕對效力可言。本件原告於取得農民所提供之農水路用地所有權登記時業巳明知該所有權受有「將來之換價利益不歸農田水利會而歸被告」之限制，致無信賴「所受登記之所有權不受上開限制」之可言（事實上原告僅係享有管理權），且相對於被告而言，原告並非第三人（因該所有權所被附加之「該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府」之限制，其權利義務關係之直接當事人即為兩造，致原告非第三人），原告既非善意，更非第三人，自無土地法第四十三條規定適用之餘地。
（二）依民法第七百六十五條規定：「所有人於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉」。而前開台灣省政府五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號函、六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號函、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號函、八十三年三月九日八三府地五字第一六０八一號函、八十三年十月十二日八三府地五字第六一五二四號函等令函，即屬民法第七百六十五條所稱之「所有人於法令限制之範圍內」之「法令」，從而原告基於管理之目的而無償受「農民所提供之農水路用地」之所有權登記者，其所有權自應受上開台灣省政府令函之限制，此因當原告被無償給予「農民所提供之農水路用地」之所有權登記時並不適用法律保留原則，致上開台灣省政府之令函乃得以成為該原告所被無償給予之所有權之限制之依據，被告自仍得對原告主張其被無償給予之系爭所有權應受「該所有權將來之換價利益不歸原告嘉南農田水利會而歸被告台南縣政府」之台灣省政府令函之限制。準此，本件被告之徵收公告所為即無違法。
（三）再按，「為行政法法源之習慣法，又可細分為判例法、行政先例法與民間習慣法三種。．．．行政先例法，謂行政機關對於實際事務之處理，因反復遵行，漫成先例，而取得法之效力者。」（參林紀東著七十五年版行政法第八十二頁至第八十五頁、黃異著八十年版行政法總論第六十八頁、吳庚著行政法之理論與實用五版）；另行政程序法第四條規定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」；同法第八條規定「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴（按：行政機關對於實際事務之處理，既因反復遵行而漫成先例，則其他機關團體及人民自對該行政先例產生正當合理之信賴，是在誠信原則之約束下，行政機關之行政行為自應受該行政先例之拘束自明）。」依上開規定，則行政先例自應成為行政法法源之一無疑；何況，改制前行政法院即現之最高行政法院四十八年度判字第五五號判例意旨以「行政先例原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據。」同院七十七年度判字第二四五號判決亦稱「既有依重劃前原登記面積徵收發放補償費之行政先例，本件與該行政先例，並無相異，理應一併援引適用，以示公允」，益證行政先例確可為行政法法源之一無疑。前開所述之各該解釋性之行政規則（台灣省政府之令函），業經各縣市政府及各水利會多年來之反復遵行而漫成先例，就此即最高行政法院九十一年度判字第五九０號判決亦謂「台灣省政府先後以六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函示：『農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃巳修繕工程經費，並不得移作他用，．．．此類價款應予存入當地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用』，『數年來各水利會均依上開函辦理』。．．．此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務。又上開函示既就原屬農民所有土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，尚與台灣省政府將重劃區水路登記為水利會所有之本旨無違」，從而「農民所提供之農水路用地所有權無償登記予農田水利會後，該所有權將來之換價利益不歸農田水利會而歸縣市政府。」則本件被告依上開行政先例所為之徵收公告即無違法。
（四）又依行政程序法第一百二十三條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。．．．」。本件農民所提供之農水路用地，係被告當初於辦理農地重劃時依前引台灣省政府令函而將其所有權無償登記在原告名下（此為授予利益之合法行政處分），然前引台灣省政府令函同時表明「無償受所有權登記之農田水利會不得享有該所有權將來之換價利益，其將來之換價利益仍應回歸由縣政府取得」，從而上開授予原告利益之合法行政處分，乃依上開法規而准許被告於農民所提供之農水路用地將來換價時廢止其一部（即廢止「原告取得換價利益」之部份而回歸由被告取得該換價利益）。準此，被告於系爭徵收公告之備註記載表明取回該農民所提供之農水路用地之換價利益，實即合於行政程序法第一百二十三條第一款之規定；再者，被告當初於辦理農地重劃時既依前引台灣省政府令函而將系爭農民所提供農水路用地之所有權無償登記在原告名下（按：此為授予利益之合法行政處分），而前引台灣省政府令函復同時表明「無償受所有權登記之農田水利會不得享有該所有權將來之換價利益，其將來之換價利益仍應回歸由縣政府取得」，從而上開授予原告利益之合法行政處分自由被告保留得廢止其一部之廢止權（蓋以被告既依前引台灣省政府令函而對原告為授予利益之合法行政處分，被告自有依前引台灣省政府令函於將來取回該所有權之換價利益之意思，亦即被告有保留廢止「原告取得換價利益」之廢止權之意思），而原告又明知前引台灣省政府令函之內容（即明知被告有保留廢止「原告取得換價利益」之廢止權之意思）卻仍予收受，則被告於系爭徵收公告之備註記載表明取回該農民所提供之農水路用地之換價利益者即為廢止權之行使，而亦合於行政程序法第一百二十三條第二款之規定。基上，則本件被告於徵收公告之備註欄記載取回該農民所提供之農水路用地之換價利益，實合於行政程序法第一百二十三條第一款及第二款之規定而為合法正當，原告辯稱依土地徵收條例第二十四條第一項、土地法第二百三十七條第二項、第二百三十五條規定，得受領徵收土地補償費者，唯有土地登記簿登記之所有權人及他項權利人，被告於徵收公告之備註欄記載被告分配徵收補償費為屬無據云云，顯係因不知行政程序法第一百二十三條之規定而產生之誤解，要無足取。
（五）再以內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函固稱「農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率，倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購。惟農田水利會受補償或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲」云云。惟查，前開所述之台灣省政府五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號函、六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號函、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號函、八十三年三月九日八三府地五字第一六０八一號函、八十三年十月十二日八三府地五字第六一五二四號函等令函均屬對通案而為之解釋性行政規則；而前揭內政部九十二年八月廿二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函則不但僅係針對被告辦理台南科學園區二期基地徵收善化鎮及安定鄉農地重劃區內土地之徵收案之特定具體個案而為解釋之個別命令，亦且非係針對本案「台南縣政府辦理縣道一七八線中崙－安定、安定－善化段道路拓寬工程（安定鄉部份二）用地需要徵收案」及「台南縣政府辦理縣道一七八線中崙－安定、安定－善化段道路拓寬工程（善化鎮部份）用地需要徵收案」之特定具體個案而為解釋之個別命令，更且係在本案爭執發生後，甚至係在本案經內政部分別於九十二年七月三日及九十二年七月十五日將原告之訴願駁回後，始於九十二年八月二十二日對其他個案所為解釋之個別命令，且未明示該個別命令得溯及既往發生拘束力（法律及命令不溯及既往者乃為一般之法律原則），致前揭對他案所為解釋之九十二年八月二十二日內政部之個別命令，自不得違反一般法律原則，溯及既往拘束在九十二年八月二十二日以前業巳發生爭執之本案（本案爭執在九十二年八月二十二日以前不但業已發生，更經內政部將原告之訴願駁回），是前揭內政部之令函不得用以拘束本案者實屬至明。次查，前揭內政部令函之個別命令，其說明二之第一點仍維持前引台灣省政府對通案所為之解釋性行政規則，惟於說明二第二點則附加「倘農田水利會對於農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率不予確認者，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購。」等語之額外限制，由於解釋性行政規則之位階在個別命令之上，致個別命令乃不得額外附加解釋性行政規則所無之限制（請參照司法院釋字第四一三號解釋文之意旨），由此益知前揭內政部令函之個別命令額外附加解釋性行政規則所無之限制者，其額外附加之限制，即使對於該具體個案猶無拘束力而更遑論本案（尤其該等額外附加之限制尚係在本案爭執發生後始為，致其更加不能拘束本案）；何況，倘農田水利會對於農地重劃前水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率不予確認者，則縣市政府依土地徵收條例第二十六條規定得將該等徵收補償費存入國庫之土地徵收補償費保管專戶後，取得徵收土地並推動各項建設而無久懸不決之虞，且被告因信賴前開台灣省政府之解釋性行政規則（即信賴「農民所提供之農水路用地之換價利益由被告取得」）而每年均編列預算管理維護農地重劃區之成果，從而前揭內政部令函之個別命令基於其實並不存在之「為免久懸」之疑慮，並違背被告對於前開台灣省政府之解釋性行政規則之長期信賴而於本案爭執發生後始事後額外附加台灣省政府之解釋性行政規則原無之限制者，其事後所額外附加之限制不但不具實質正當性，更違背行政程序法第八條所揭示之誠信原則，是前揭內政部令函之個別命令自係益加不得拘束本案至明。再查，被告業巳清查轄內大甲農地重劃區等○○○區○○路負擔比例完竣並建立清冊，於九十一年三月五日以府地重字第０九一００二五九七六號函檢送蜈蜞潭等六區重劃前後分析表並請原告確認重劃時農民提供之土地面積比率，原告卻於九十一年三月十三日以九一嘉南財字第九一０００二二七五號函復無法確認，被告又於九十一年三月二十六日以府地重字第０九一００三九二五０號函檢送東山農地重劃區等十六區重劃前後分析表並請原告確認重劃時農民提供之土地面積比率，及於九十一年五月二十日以府地重字第０九一００七二五五九號函請原告儘速派員確認重劃時農民提供之土地面積比率，然原告則遲不派員確認，嗣被告於九十一年八月二十七日以府地重字第０九一０一三九六六九號函檢送大甲農地重劃區等六十六區重劃前後分析表並請原告確認重劃時農民提供之土地面積比率，原告則於九十一年十月四日以九一嘉南財字第九一０三００六五二號函復「大甲農地重劃區等六十六區清冊，不予確認」，為此被告始分別於九十二年二月十七日、九十二年二月十九日行使公權力公告徵收善化鎮部份、安定鄉部份二並於備註欄註記分配比例，可見原告係可確認重劃時農民提供之土地面積比率，卻故意杯葛不予確認，是原告之不予確認實不僅違反行政程序法第八條所揭示之誠信原則，更係權利濫用，亦即因「確認重劃時農民提供之土地面積比率」而將受不利益之原告係以違反誠信原則之不正當行為（即故意不為確認）阻止「重劃時農民提供之土地面積比率經原告確認」之條件成就，從而不論依民法第一百零一條第一項規定之一般法律原則（依行政程序法第四條規定行政行為應受一般法律原則之拘束），抑或依行政程序法第八條規定之誠信原則，均應視為前揭「重劃時農民提供之土地面積比率經原告確認」之條件業巳成就（即視為原告業巳確認重劃時農民提供之土地面積比率），以此觀之，被告於徵收公告備註欄註記分配比例實亦合於前揭內政部令函之個別命令致本件原告之請求仍無理由。又查，依行政程序法第一百二十三條關於授予利益之合法行政處分得予廢止之規定，則被告於徵收公告之備註欄所為分配比例之記載可謂係被告廢止權之行使而屬合法正當，業如前述，由於行政程序法第一百二十三條規定係屬法律，其位階高於前揭內政部令函之個別命令，從而本件自不得謂上開被告依法律而為之行為因違反位階較低之前揭內政部令函之個別命令而違法失效，蓋以命令與法律牴觸者係命令無效而非法律無效。末查，縱依前揭內政部令函之個別命令，亦僅係被告在「原告不予確認重劃時農民提供之土地面積比率」之情況下，必須將該土地之徵收補償費全數分配予原告，至於該土地之換價利益則仍應歸由被告終局取得（因前揭內政部令函之個別命令於其說明二之第一點仍維持前開第一段所述台灣省政府對通案所為之解釋性行政規則），既然該土地之換價利益仍應歸由被告終局取得，則被告自得於將該土地之徵收補償費全數分配予原告之同時就該土地之換價利益對原告為權利行使之主張並請求（前揭內政部令函之個別命令並未禁止被告此項權利之行使），此際被告於徵收公告之地價補償清冊記載將系爭土地之徵收補償費全數分配予原告，實巳合於前揭內政部令函之個別命令之要求（該個別命令要求被告在「原告不予確認重劃時農民提供之土地面積比率」之情況下必須將該土地之徵收補償費全數分配予原告），至於被告在將系爭土地之徵收補償費全數分配予原告後，復基於「系爭土地之換價利益仍應歸由被告終局取得」之權利行使而於徵收公告之地價補償清冊備註欄表示原告就系爭土地所受分配之徵收補償費應返還予被告者，巳非前揭內政部令函之個別命令之規範範圍而為被告對原告之權利行使（請參照民法第七百六十一條第一項但書關於簡易交付之規定意旨），是被告之上開行為，實合於前揭內政部令函之個別命令之要求而無何違法之處，亦即縱依前揭內政部令函之個別命令觀之，被告之行為仍屬合法正當。
理 由
壹、程序部分：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第一百二十七條定有明文。本院兩造間九十二年度訴字第九八九號、第九九０號徵收補償事件，係原告不服被告以九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六三０號函及九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六二九號函駁回原告異議申請，分別提起之訴訟，核係基於同種類之事實及法律上原因，爰予命合併辯論及判決，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。」「重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」農地重劃條例第十一條第一項、第三十七條第三項定有明文。
二、經查，系爭台南縣○○鎮○○段○○○○○○號及台南縣○○鄉○○段○○○○○○號土地等二筆土地，地目為「水」，均屬水利用地，五十八年間因土地重劃，經依五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號臺灣省政府令，登記為原告臺灣省嘉南農田水利會所有；嗣因被告為辦理縣道一七八線中崙－安定及安定－善化段道路拓寬工程需要，奉報內政部分別以㈠九十二年一月六日台內地字第０九二００六三０二二號函；㈡九十一年十二月三十日台內地字第０九一００七四九二八號函核准徵收後，被告乃以㈠以九十二年二月十七日府地用字第０九二００一九八四四號；㈡九十二年二月十九日府地用字第０九二００二一三三一號公告徵收系爭二筆土地，並一併徵收土地改良物，公告期間自㈠九十二年二月十七日起至同年三月十九日止；㈡九十二年二月十九日起至同年三月二十一日止。
被告因系爭土地部分為農地重劃時農民所提供之農水路用地，乃按原告重劃前參加土地面積與重劃後分配土地面積之前後比例即㈠部分為百分之二點五二，㈡部分為百分之三九點八四，認原告僅得受領徵收系爭土地應給與補償費即㈠部分為百分之二點五二，㈡部分為百分之三九點八四，其餘應由被告受領，遂於前開被告二公告所附之地價補償清冊內備考欄分別註記：㈠「台灣省嘉南農田水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例二．五二％，其餘比例九七．
四八％由台南縣政府領取。其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會八五、六六七元，台南縣政府三、三一三、八一三元。」；㈡「台灣省嘉南農田水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例三九．八四％，其餘比例六０．一六％由台南縣政府領取。其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會二五六、０一二元，台南縣政府三八六、五八八元。」（下稱系爭土地徵收補償款）；原告不服，於九十二年三月十七日分別提出異議，經被告以九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六三０號函及九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六二九號函復以：「二、本案經最高行政法院九十年度判字第二一五四號、二五二三號及九十一度判字第五九０號判決理由敘明，由本府查明何部分被徵收土地為原告（貴會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分。
有關農水路分擔比例本府已清查完畢，並經本府九十一年三月五日府地重字第０九一００二五九七六號及九十一年三月二十六日府地重字第０九一００三九二五０號與九十一年八月二十七日府地重字第０九一０一三九六六九號函，請貴會確認，惟貴會於九十一年十月四日嘉南財字第九一０三００六五二號函復不予確認在案。本府依照行政法院判決理由查明被徵收部分，貴會應領補償費比例於補償清冊依照該比例敘明貴會應領取部分及本府應領取部分。三、重劃時農民提供之農水路用地登記為鄉鎮公所暨水利會所有部分，其變更用途出售所得價款之處理，依前台灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號．．．及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函釋略以：『重劃時農民提供之農水路用地，登記為鄉（鎮）公所暨農田水利會所有，其用意在使管理維護方便，爾後如有變更用途出售，其所得價款應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，此類所得價款應存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程及因田地面積短少差額地價補償費之用。』上述係就農民所提供水路變更款額用途限制，以保障農民權益，而無限制貴會重劃前之權益。本徵收案範圍內所屬農民提供水路之徵收價款，依上揭號函意旨，由本府派員領取分別存入各該重劃區經費專戶內，做為重劃區修繕工程之用，且基於維護重劃區內土地所有權人權益及改善農水路提高生產力及利用價值，便利農業運輸，仍請貴會配合辦理。」等情，有土地登記謄本、縣道一七八線中崙－安定、安定－善化拓寬工程補辦地價補償清冊、原告公告異議書、被告九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六三０號函及九十二年四月二日府地重字第０九二００四二六二九號函等影本附本院卷及原處分卷可稽，並經兩造各自陳明在卷，足堪信實。
三、原告主張本件被徵收系爭土地為原告所有，被告於徵收公告附地價補償清冊增列分配地價及補償費於被告，既無法律規定，亦無法律授權，顯違法律保留原則及土地法第四十三條規定云云；惟查：
（一）按「‧‧‧（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」為台灣省政府五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號令所規定。經查，系爭水利用地係於五十八年辦理農地重劃時，依據前揭台灣省政府五十一年八月十八日府地戊字第一０九一八號令發布之「辦理農地重劃工作改進事項」一、㈥之規定，登記為原告所有，有土地登記簿謄本在卷可稽，且為兩造所不爭執，依農地重劃條例第十一條第一項規定，此種水路用地係以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。是系爭二筆土地依其原處分備註欄所載比例：㈠「九七．四八％」；㈡「六０．一六％。」雖均登記為原告所有，然係屬重劃前公有土地及參與重劃之農民所負擔提供部分，原告僅因系爭土地依農地重劃條例第三十七條第三項規定登記為原告所有及登記有絕對效力，即謂均係其所有，並不可採。又按農地重劃時農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後如有變更用途出售之價款或徵收之地價補償費，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，惟為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用，分別經前台灣省政府六十三年五月八日府民地戊字第四三０二五號函、七十四年十二月五日府地五字第一五八０六六號函、七十五年二月十七日府地五字第一四二七九七號函、七十六年一月二十日府地五字第九五九０四號函及內政部八十三年二月十四日台內地字第八三０二二一三號函釋有案。蓋上開將農民提供之水路用地登記為水利會所有，旨在使管理維護方便，嗣倘有變更用途出售，所得價款應依上開函示辦理。數年來，各水利會皆依上開函辦理。前台灣省政府為有關水利之主管機關，基於行政監督之必要，限制水利會就水路用地變更用途所得款項之使用，實為確保農地水路妥善管理與維護，以保障農民權益及農耕灌溉之需要。此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務。又上開函示既就原屬農民所有之土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，尚與精省前台灣省政府將重劃區水路登記為水利會所有之本旨無違。
（二）依上開精省前台灣省政府及內政部函，專就農地重劃區農民提供之灌溉、排水路用地登記為水利會所有，其後變更用途出售所得價款，應存入專戶所為指示，前台灣省政府另以八十三年三月九日八三府地五字第一六０八一號函示：「非農民所提供之農水路用地，即原屬水利會所有者，其後因變更使用處理後所得之價款，自應依照『台灣省農田水利會財務處理辦法』規定，由水利會存入專戶。」按農○○○區○○路及有關水利設施，除農田水利會原有水路用地抵充者外，如有不足，由重劃區原農民所提供。故重劃區水路變賣或徵收所得之款，屬於原農民所有者，始應存入經費專戶（最高行政法院九十年度判字第二一五四號、第二一五五號、第二五二三號、九十一年度判字第五九０號判決參照）。前台灣省政府為解決上開問題，乃以台灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函及農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理有關事宜會議紀錄，其結論為請各縣政府應：㈠按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。㈡前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重劃後全區水路面積為計算基準，重劃後全區水路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。㈢請縣政府在一年內完成前㈠項之清查工作，並協商水利會予以確認，以作為所得地價款之分配依據，之後均依上開會議結論辦理，行之有年，原告亦不例外，故無內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函所稱久懸無從確認之情形。是被告乃對於重劃區內登記為原告所有之水路土地，依上開函件及會議紀錄結論辦理清查，並將清查結果建立清冊，且函重劃前後分析表請原告確認，惟原告對被告所檢送東山農地重劃區等十六區重劃前後分析表遲未派員確認，對大申農地重劃區等六十六區重劃前後分析表，則於九十一年十月四日以九一嘉南財字第九一０三００六五二號函復不予確認。被告乃於繕製土地徵收補償清冊時敘明重劃前水路原有面積比例及依比例領取款項，並將該領得款額存入土地銀行該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程及重劃區土地因圖、地面積短少差額地價補償費之用，是系爭土地中屬於由重劃區農民提供部分，雖登記為原告所有，然在於供水路公益之用，現經區段徵收作為他用，而有地價補償金資以補償，為公益而存在之態樣因之變更，係為公共福祉，基於公益且符合公平比例原則，核無不合。
（三）至原告主張前台灣省政府於八十八年八月四日以府法字第一五七九二四號函示謂：「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國八十八年七月一日起停止適用，‧‧‧」，被告援引已停止使用又無法源規定處理地價補償顯有違誤云云。惟此係因台灣省精省後，原台灣省政府之相關業務移屬於中央政府之各相關機關辦理所致，況該項函令亦經承接是項業務之內政部以八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函予以援引；此自最高行政法院九十一年度判字第五九０號判決亦係引前揭台灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函為據亦明，是原告此之主張，亦不可採。又原告另主張系爭土地有土地法第四十三條規定之適用云云。然查，土地法第四十三條規定所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，故第三人信賴登記機關之登記而取得不動產權利時，不因前手登記原因之無效或撤銷而被追奪（司法院院字第一九一九號解釋參照）而言，本件原告取得系爭土地所有權，係因重劃時由公有土地及農民所提供之農水路用地，業如前述，則原告自非信賴登記之第三人，應無土地法第四十三條規定之適用，是原告主張本件有土地法第四十三條之適用云云，亦不足採。
（四）末查，行政院農業委員會固於九十三年三月三十一日以農水字第０九三００三０一一五號令訂定「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」規定：「一、行政院農業委員會為輔導各農田水利會設置農地重劃區經費專戶（以下簡稱專戶），以落實農地重劃條例第三十七條第三項管理、維護水路及有關水利設施之權或他項權利之任務，特訂定本要點。二、本要點所指專戶，係指已辦理農田重劃區內登記為農田水利會所有之水路用地，如變更用途，不再作水路使用，其變更使用所得之價款，應由農田水利會設置專戶存儲，並依農地重劃區水路用地所屬縣（市）別列帳。」然行政機關所為行政處分是否適法，係依行政機關作成行政處分時，有無不適用法規或適用不當之情形以為斷。經查，行政院農業委員會令頒之前開「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」明定自九十三年三月三十一日起施行，此有該法令影本附卷可參；是項法令於被告作成系爭徵收補償費之行政處分當時尚不存在，自無適用餘地，因之被告於作成本件行政處分時核無違法或不適用法令之情形。原告主張本件應適用行政院農業委員會令頒之前揭要點，即非可採。
四、綜上所述，原告前揭各項主張既皆不可採，則被告於系爭土地徵收補償公告地價補償清冊內編備考欄註記：㈠「台灣省嘉南農田水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例二．五二％，其餘比例九七．四八％由台南縣政府領取。其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會八五、六六七元，台南縣政府三、三
一三、八一三元。」；㈡「台灣省嘉南農田水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積比例三九．八四％，其餘比例六０．一六％由台南縣政府領取。其補償費分配為台灣省嘉南農田水利會二五六、０一二元，台南縣政府三八六、五八八元。」等語，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百二十七條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十七 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十七 日
法院書記官 嚴寶明