高雄高等行政法院判決
九十二年度訴更字第三十五號原 告 甲○○
戊○○上二人共同訴訟代理人 寅○○原 告 乙○○
丙○○丁○○己○○庚○○辛○○上 一 人訴訟代理人 卯○○原 告 壬○○
癸○○上 一 人訴訟代理人 蘇治芬原 告 子○○原告十一人共同訴訟代理人 陳旻沂 律師
吳艾藜 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 丑○○○○○○訴訟代理人 鄭淑子 律師上列當事人間因興建垃圾場事件，原告等不服行政院環境保護署中華民國九十年八月七日（九十）環署訴字第００三八二九五號及第0000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，經本院裁定後，原告提起抗告，由最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
行政院環境保護署民國九十年八月七日（九十）環署訴字第００三八二九五號、第0000000號訴願決定及被告民國九十年五月二日（九０）府環府字第九０三六００九八七四號公告之行政處分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠開發單位達和焚化廠投標組合（領銜公司：台灣水泥股份有限公司）於民國（下同）九十年三月六日檢具環境影響說明書送請被告審查，被告於九十年三月二十六日請審查委員會辦理用地現場勘驗，同年四月二日及四月二十三日分別舉行環境影響說明書審查會，並於第二次審查會作成結論：不須進行第二階段環境影響評估工作，本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依十八項條件辦理。被告嗣於九十年五月二日以（九０）府環府字第九０三六００九八七四號公告「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂合併向本院提起行政訴訟，仍遭本院九十年度訴字第一八六九號、第一九０四號裁定駁回，原告不服，提起抗告，案經最高行政法院九十二年度裁字第五一九號裁定，將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造訴辯意旨：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、原告等人之法律上利益受侵害，自得提起本件訴訟：
（一）行政訴訟上原告之「訴訟權能 (Klagebefugnis)」並不限於「基於法規明定的訴訟」，還包括「基於憲法規範的訴權」、「基於不成文法的訴訟權能」乃至「根據判決、行政處分及契約之拘束力的訴訟權能」等類型。
（二）次按憲法第八十條規定：「法官須超出黨派之外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」其所謂法律，不僅限於經立法院通過、總統公布之法律，尚且包括憲法之規定，甚至「憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務」，此有司法院釋字第三七一號解釋可稽。從而，解釋行政訴訟法第四條規定關於撤銷訴訟之訴願人或利害關係人之「法律上利益」，自亦不能僅限於「法律」，而應包括「憲法」。
（三）再查，憲法第十五條規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，且解釋上「環境權」亦為受憲法第二十二條保障之基本人權。次查，本件焚化爐之興建，因其產生之環境污染問題（包括世紀之毒—戴奧辛），勢必影響當地即原告等人居住地區之空氣、水源等環境，亦即影響原告等人之身體健康、農作物收成及居住環境品質等，對原告等人之生存權、財產權及環境權之侵害不可謂非鉅，從而原告等人受保護之地位，得直接依據憲法基本權利而來，原告等人自有權提起本件訴訟，請求撤銷原處分，以維護上開法律上利益之必要。
（四）司法院釋字第四六九號解釋揭示：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益．．．」等語，亦可得知欲判斷法律規定（尤其是行政法規）之性質及目的，不能只一昧地認定係公益之性質而人民只有反射利益而已，而應考慮該法規是否亦包括保護人民之法律上利益。從而，縱退萬步而認行政訴訟法第四條規定所謂「法律上之利益」，僅止於形式實定之法律，而不包括憲法，但單就「環境影響評估法」規定之性質及目的而論，除了具有一般公益之性質外，尚且具有保障開發行為當地居民之法律上利益之目的，蓋環境影響評估法（以下簡稱環評法）第四條第二款對於環境影響評估之定義，為：「指開發行為或政府政策對環境包括生活環境．．．」即包括對當地居民生活環境之影響評估。又環評法第七、八、九、十、十一、十
二、十三條等亦明確規定當地居民對於環境影響評估作業之參與權與異議權，甚至作業過程必須進行現場勘察，在在顯示該法亦同時在保障當地居民之生命、身體及財產等法益。且就本案事實而言，系爭審查結論所附加之十八項條件，大都係針對當地居民權益而為者（例如第一、二、
三、四、五、六、七、九、十、十六、十七、十八等項條件），亦足證該法亦同時在保障當地居民之生命、身體及財產等法益。準此，原告基於憲法所保障之生存權、財產權及環境權等基本人權，以及環境影響評估法除實現公益，亦寓有保障當地居民之利益之規範目的地位，原告在法律上因之享有受保護之地位，自得享有環評法所保障之法益，而如此當有權以其法律上利益受到原處分之侵害為由，自得提起本件訴訟。被告抗辯略謂原告並非法律上之利害關係人、不得提起本件訴訟云云，洵無足採。
二、被告九十年五月二日九十府環府字第九０三六００九八七四號公告之「雲林縣Ｂ００垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論違法應予撤銷：
（一）被告該行政處分有規避環評法第八條以下應進行第二階段環境影響評估之違法。
１、按環評法第七條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」同法第八、九條則規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。
三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會」、「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」又依環境影響評估法施行細則（以下簡稱：環評法施行細則）第十九條規定：「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍費稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」
２、依上開條文可知，開發行為對環境有重大影響之虞者，應繼續進行第二階段環境影響評估，主管機關不可逕認不須進行第二階段環境影響評估，若開發行為對環境有重大影響之虞而主管機關竟認不須進行第二階段環境影響評估，應可認係違法。本件被告前述公告之審查結論謂：「有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理」，即認不須進行第二階段環境影響評估。然審查結論通過審查所附之條件（負擔）揭載「垃圾車及垃圾運送車輛經過地區，應有適當對策包含興建在說明書已承諾之道路，並確保社區或校區等敏感地點之環境品質」、「戴奧辛等危害性污染物應確實做好防制措施並持續監測」、「開發單位應採先進之污染防制技術，以控制各種空氣污染物之濃度，使其符合環境品質標準」、「廠址廢水應確實回收，不能影響環境衛生及造成二次公害」、「本計畫開發單位應於施工前及運轉後針對鄰近村里完成健康風險評估」、「本案核准設立施工時，施工及營運期間均不可對鄰近農業環境產生不利之影響」等，應均符合環評法施行細則第十九條所指之對環境有重大影響之情形（否則被告審查結論何須要求開發單位必須有該等負擔？），然被告竟認不須進行第二階段環境影響評估，明顯有違反環評法第八條以下應進行第二階段環境影響評估之違法。
（二）被告該行政處分有裁量逾越之違法。
１、按行政機關決策與否，即是否作成行政處分，稱為決策裁量。又裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背平等平則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵，若影響處分之合法性者，應認為裁量之違法，而可循行政救濟途徑予以撤銷。
２、本件被告前述審查結論認不須進行第二階段環境影響評估，雖是否進行第二階段環境影響評估由被告認定，然其認定既係基於環評法之授權，而環評法第八條、施行細則第十九條既已揭載對環境影響有重大影響之虞，應進行第二階段環境影響評估，被告不依之進行第二階段環境影響評估逕通過環境影響評估審查，顯然超越授權範圍而為裁量，係屬違法，是該審查結論應予撤銷，重為審查。
（三）被告之審查結論有行政程序參與原則之違反。
１、按行政機關作成侵害人民權益之處分前，當事人、利害關係人有要求陳述意見之權利，行政機關有義務給予當事人陳述意見之機會，否則將構成裁決不依證據之違法，若案件涉利害相反之反造關係人時，則不得僅聽一造之陳述，俾符合聽審兼顧各造之原則，此參諸行政程序法第一百零二條、第一百零五條、第一百零六條、第一百零七條、第一百零八條之規定自明；而環評法第九、十二、十三條「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內，以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」、「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關」、「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於六十日內作成審查結論送達目的事業主管機關及開發位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」亦揭明環境影響評估審查參與原則之旨。
２、被告明知其所為之雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書之審查通過，允許開發單位達和焚化廠投標組合為焚化廠之興建勢必造成開發場所當地居民原告之不利益，依前述行政程序法、環評法第八條以下規定，應給予原告等陳述意見之機會，舉行聽證、斟酌聽證結果作成行政處分，被告略而不為，逕作出不須進行第二階段環境影響評估之審查結論，已然違反前述法條揭示之行政程序參與原則而當然違法，自應予撤銷。
三、不論是行政裁量，抑或是判斷餘地，鈞院仍得予以審查，且本案原處分既有瑕疵，應予撤銷：
（一）行政裁量而言，行政訴訟法第四條第二項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」及第二百零一條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」從而鈞院自得審查甚至撤銷原處分。
（二）就判斷餘地而言，雖涉及高度之專業等因素，但行政法院並非毫無審查之空間，此觀諸司法院釋字第四六二號解釋意旨略謂「受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事」等語即明。易言之，無論係程序上瑕疵或實體的判斷濫用情形，法院均得予以審查。至所謂判斷濫用係指行政機關行使判斷餘地權限之際，並未充分斟酌相關之事項甚或以無關之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形而言（參照吳庚著「行政法之理論與實用（七版）」第六四七頁）。被告對系爭環境影響說明書所為審查結論，因事涉專業而享有判斷餘地，雖係由環境影響評估審查委員會所為之審查，涉及專業領域，惟此非謂其判斷得全不受司法審查，鈞院當有權據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷有無違法或顯然不當等判斷濫用情事。
（三）是則不論原處分具有行政裁量或判斷餘地，鈞院仍有審查之空間，而非不能審查。又原處分具有多項違法及顯然不當之情形（例如：附加條件多達十八項，竟仍予以有條件通過，又例如：未就淨水廠、取水口及地下水源等影響作評估）。從而，鈞院自得予以撤銷。
四、被告對系爭環境影響說明書所為審查結論，顯有判斷濫用之情形，原處分因而具有重大瑕疵應予撤銷。蓋系爭環境影響說明書（九十年八月定稿本）內容，實係具有下列重大瑕疵，不正確之內容之情形說明如後：
（一）對本計畫可行性評估所依據基礎資料錯誤之質疑：
１、依本案環境影響說明書附錄十二現勘委員意見答覆說明第一頁中，中央研究院賴委員問題一提及，計畫處理量六００公噸／日，雲林縣之垃圾與一般事業廢棄物是否可穩定提供此數量二十年，若無法是否會影響此焚化爐之ＢＯＯ（興建—營運—擁有），請進一步評估處理量之上下限。開發單位答覆雲林縣境內之家戶垃圾量為六九五噸／日，未來因重大工程建設及開發案將引入相當之人口，故家戶垃圾量亦將會隨之增加。
２、開發單位有關六九五噸／日之數據及家戶垃圾量將增加之說法顯不正確。依環保署網站所公佈雲林縣之家戶垃圾量，八十九年為六四七公噸／日、九十年為六一八公噸／日，九十一年更降至五六一公噸／日，即雲林縣垃圾量已較本案規劃時減少甚多，如何要穩定提供二十年六００公噸／日之保證量，顯有困難；且依雲林縣地方環境保護計畫第二三七頁，雲林縣對一般廢棄物之管理，亦大力推廣資源回收、成立聯合廢棄物處理中心，於此情形下，實應合理可認定雲林縣之家戶垃圾量亦反將逐年減少，被告及開發單位於環境影響說明書中不僅非但未就垃圾處理採跨區轉運等替代方案加以評估，甚而隱匿、提供上述不實資訊予環境影響評估委員會，致使環境影響評估委員會未能於本件審查充分斟酌相關之事項，甚至係基於不正確之事實關係作成錯誤決定，顯有判斷濫用之情形。開發單位之行為實係業已該當行政程序法第一百十九條第一項第一款，以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分，其信賴不值得保護，此種違法行政處分，縱令法定救濟期間經過，原處分機關或其上級機關仍得應依行政程序法第一百十七條規定依職權將環境影響評估審查結論之行政處分予以撤銷（行政程序法第一百十七條規定參照）。
（二）飲用水水源水質保護區漏未調查：
１、本開發行為之開發單位，就環境影響評估項目，委託康城工程顧問服務有限公司辦理，該公司應依據環保署「開發行為環境影響評估作業準則」第五條第一項規定，行文各主管機關確認開發行為基地是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制開發區內，然查：該公司以九十年一月十二日康城（八十九）環工字第三七七號函詢經濟部水資源局，且據該公司於環評報告中第摘—６頁環境敏感區位及特定目的區位限制調查表中第四項指出，經濟部水資源局（九０）水資二字第０九００００一一二二０號函已函覆該公司本案基地並未位經飲用水水源水質保護區。但飲用水水源水質保護區係依飲用水管理條例第五條第三項所劃設，其主管機關依同法第二條規定為縣（巿）政府。經濟部水資源局並非主管機關，其僅函覆本基地並不位於水利法施行細則所核定公告之水源保護區。
２、台灣省自來水公司籌建之林內淨水廠與林內焚化爐廠相距僅一公里，其實施期程係自九十年至九十四年（被告於八十九年十二月二十九日准予辦理分區及用地變更編定），然本案於九十年初方始進行本案之環境影響評估，由於康城工程顧問公司未確實函詢主管機關，致環境影響評估委員會未能考量其影響，為重大且無法補正之瑕疵，因依「開發行為環境影響評估作業準則」第四條第一項環保主管機關收到說明書，應進行程序初步審查，確定其程序及書件內容是否符合相關規定；其未符者，環保主管機關得不予受理，並副知目的事業主管機關。但經主管機關同意限期補件者除外。本案環評報告既有前述書件內容瑕疵（不符合法定內容），環保主管機關即被告於收到時，原應逕行不予受理或命其限期補件，惟竟容認由環評委員會審查通過，自屬其違法、不當甚明。
３、且縱使事後再由被告或自來水公司完成水源之環境影響評估，但既未經（且無法經）環評委員會審查，自仍為重大且無法補正之瑕疵。
（三）空氣品質現況調查位置顯然不當：
１、環境影響評估進行開發行為之計畫場址現況調查之目的，在於了解計畫場址未進行該開發案前，其所具有的環境品質（即計畫場址之空氣、水文水質、土壤等環境因子之現況），以作為評估計畫場址之適宜性及若進行開發行為是否將逾越計畫場址鄰近地區之環境負荷，易言之，若該計畫場址現況環境品質已未符合相關法規標準或開發行為所造成之汙染物將超過計畫場址之所剩餘之負荷量，則該計畫廠址不宜進行本開發案。
２、故「開發行為環境影響評估作業準則」附表六開發行為環境品質現況調查表中，就空氣品質之調查地點已有明確規定，計畫場址一處以上，周圍地區二處以上（含主要上、下風處），其調查頻率為六個月測三次，每次間隔一個月為原則，各測一日（連續二十四小時，不含下雨天及雨後四小時內）。依本案環評報告第６—３３頁中指出本案計畫場址盛行北風，但空氣品質測站位置依報告中第６—４４頁標示，計畫場址上風處並無空氣品質測站，及開發單位所進行之二處空氣品質測站均位於下風處，顯未符合「開發行為環境影響評估作業準則」之規定。承前所述，現況調查既為開發行為環境影響評估之基礎，然本案空氣品質環境現況調查方式既顯有重大違誤，則是開發單位據以評估之環境影響說明，既自屬不適法亦顯不正確。而環評委員會既係基於不正確之事實而作判斷，自屬判斷濫用。
（四）生態調查頻率未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情形。
１、「開發行為環境影響評估作業準則」附表六開發行為環境品質現況調查表中，生態之調查地點已有明確規定，其調查頻率為六個月進行二次，其目的即在於動植物生態環境係因季節性所調查之物種將有所不同。然依本案環評報告第６—１３５頁中指出開發單位僅於九十年元月份進行生態調查，顯未符合「開發行為環境影響評估作業準則」之規定。
２、由本案環境影響說明書第６—１３８頁，開發單位調查時發現有農委會所列之珍貴稀有保育類動物（紅隼），但開發單位卻於報告書中環境敏感區位及特定目的區位限制調查表中，記載明本計畫區「並無珍貴稀有之保育類野生動物」。依野生動物保育法第十八條第一項規定，保育類野生動物應予保育，不得騷擾、虐待、獵捕、宰殺或為其他利用。然焚化爐之興建，顯將嚴重騷擾及破壞該珍貴稀有保育類野生動物之生存。
（五）相關民意調查報告之調查方法及結論均有嚴重瑕疵：
１、首須指明者，依「開發行為環境影響評估作業準則」附表六開發行為環境品質現況調查表中，就社會經濟類別中居民關切事項中，採問卷調查辦理者，其調查範圍為計畫範圍及影響區，本案計畫場址雖位於林內鄉，但其影響範圍涵蓋彰化二水鄉、南投竹山等地區，但民眾意見調查卻僅就雲林縣林內鄉，其調查範圍明顯不足。應依環境影響說明書第４—４頁中，就本案五公里範圍內之民眾進行問卷調查方屬適法。
２、系爭說明書本案附錄十一中所檢附之民意調查報告，其第十二頁調查結論中指出多數受訪者對於垃圾焚化爐廠處理過程並不了解，而且其第五頁中更指出「不了解的民眾遠超過了解的民眾」，換言之，多數當地居民對於垃圾焚化爐興建及營運並不了解，如何正確及清晰回答問卷中所臚列之各項問題，於此情形下，回答「不了解」之受調查之民眾，就後續各項問題之回答在統計上顯是否仍具無意義，殊值懷疑。
３、又，由於開發單位並未就受訪者中「有些了解」或「非常了解」（合計僅佔２１．６﹪）之民眾「是否支持興建焚化爐」進行相關性分析，其第十二頁調查結論第一點竟能推論出「若使民眾了解焚化廠處理垃圾之過程，將有助於興建計畫之推動」此一結論，其推論顯然欠缺合理基礎，而不足採。事實上，自國際經驗觀之，廢棄物以焚化方式處理，帶來許多污染問題，焚化廢棄物之處理方式早已被歐、美、日等已開發國家所摒棄，而改採「零掩埋」及「零焚化」之零廢棄政策。因此若能對民眾就整體垃圾處理作有效宣導，反而可能將提高民眾反焚化爐之呼聲。
五、綜上所述，本件具有包括「計畫可行性評估所依據基礎資料錯誤」、「飲用水水源水質保護區漏未調查」、「空氣品質現況調查位置顯然不當」、「生態調查未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情形」、「民意調查報告之調查方法及結論均有嚴重瑕疵」等情形，原處分既係由開發單位提供不正確之資訊，使行政機關判斷錯誤而作成錯誤決定之違法情形，實已昭然若揭。乃訴請判決如聲明所示等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、關於原告是否具有當事人適格部分：
（一）原告行政訴訟起訴狀中自認為利害關係人，得依行政訴訟法第四條規定提起行政訴訟。惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（改制前行政法院七十五年判字第三六二號判例參照）。但依原告主張其為利害關係人之根據為原告均居住於雲林縣林內鄉，上開關係應是一種事實上之利害關係，而非法律上之利害關係，故原告應非適格之當事人。
（二）又按行政訴訟法第四條第一項規定，必須於原告之權利或法律上之利益為違法被訴行為所侵害為許可要件，故原告應有實體法上之法益作為依據，即此項法規範必須至少以保護個人利益為目的，而非專門為實現公共利益而加以規定，如客觀的法規基於公益之目的，命令行政主體作為或不作為時，個人因該單純的反射效果享受的利益，只是一種反射利益，個人不能單獨對於行政機關有所請求。但依原告主張，興建焚化爐會對其居住環境造成重大損害，上述環境權之主張應屬反射利益或觀念利益，但一般人民主張享受良好環境之利益，並非實定行政法上所保護的「法律上之利益」，原告應無訴訟權能可言，其訴欠缺保護之必要，應予駁回。
（三）依環評法第六條之規定，開發行為應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。故第一階段環境影響評估，即已適度納入公眾參與之精神，本件開發單位於環境影響說明書製作調查期間，已委託政治大學商學院民意與市場調查研究中心，特別針對雲林縣林內鄉居民進行民意調查；且環境影響說明書審查作業流程即已邀請政府機關、民意代表、學者專家與地方民眾列席參與環境影響評估審查委員會會議表達意見，故第一階段環境影響評估並未將地方意見完全排除在外，已展現尊重地方環境權的精神。
（四）縱認原告之主張與自己權利及法律上利益之事項無關，而係基於維護公益，但依行政訴訟法第九條之規定，維護公益之行政訴訟，雖為法所允許，惟依立法理由，此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限，始得為之。原告主張其居住環境有因焚化廠設立之開發行為受有重大影響，因法並無特別規定允許提起行政訴訟，其訴亦不合法。
（五）另原告復主張生存權、財產權及環境權為其法律上利益，以受原處分侵害為由，提起本件行政訴訟云云。按人民之生存權、工作權及財產權，雖受憲法明文之保障，但原告仍應具體說明，其生存權及財產權，如何因原處分受到侵害，始足當之。但原告主張本件焚化爐之興建，因其產生之環境污染問題，勢必影響當地即原告等人居住之空氣、水源等環境，亦即影響原告等人之身體健康、農作物收成及居住環境品質，侵害原告等人之生存權、財產權及環境權，依前所述，原告顯係臆測其將來會因原處分受到生存權、財產權及環境污染之損害，並非其現在已受到原處分之侵害，依最高行政法院（改制前行政法院）五十九年判字第二一一號判例意旨，若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，非法之所許，是原告難以本件焚化爐之興建，將來可能產生戴奧辛，即預為主張其法律上利益受到侵害，提起本訴。
（六）縱原告所提環境權為憲法第二十二條保障權利之主張可採，但其前提需在「不妨害社會秩序公共利益者」之前提下受憲法之保障。環評法第一條即已明定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法」，故就此開發行為，對環境有不良影響之虞者，應進行環境影響評估，環評法之立法目的即在保護憲法維護人民環境權之基本權利，但經環境影響評估，准予許可開發，人民之環境權即應受到合理限制，以免妨害社會秩序及公共利益。本件焚化爐之設置乃為處理民生垃圾及事業廢棄物，期能達成安定化、衛生化、減量化及資源化之處理目標，屬於公共利益之開發行為，原告不得主張其居住環境品質應受憲法之絕對保障，以免使一般人民日常生活所產生之垃圾因無適當場所處理，製造更嚴重之環境污染及衛生問題。
二、原告因疑慮焚化廠的興建，會對其居住環境造成不良影響，故採取強力抗爭並提起本訴，但我國為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，已頒布環評法，作為主管機關及開發單位依循之標準，因焚化廠開發行為屬於該法規定應實施環境影響評估之項目，故開發單位均依該法相關規定提出申請許可。依環評法第七條及第三條之規定，開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查，而各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。故「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫」環境影響說明書審查結論乃是根據該法規定，由環境評估審查委員會之委員本於專業而為獨立之審查。上開審查，本法之所以規定另設環境影響評估審查委員會審查，乃因涉及專業領域，故行政法學者均主張當立法者用不確定法律概念時，即係授權行政機關，享有判斷之餘地，此為獨有之領域，法院對行政機關之決定，僅能作有限度之審查；而由專家學者組成之委員會，依據專業技術所為之獨立評鑑，依據最高行政法院（改制前行政法院）六十一年判字第五二０號判例及翁岳生大法官著「論不確定法律概念與行政裁量之關係」乙文，並參照林錫堯先生著「行政法要義」中第十二篇「行政裁量與不確定法律概念」，均認委員會所為之評鑑，行政機關應有判斷餘地，法院應尊重其判斷。上開委員會之審查，涉及環境保護專門技術判斷問題，如其程序上並未違背本法相關規定，應不得指其審查結論違法或有瑕疵。但原告提起本訴，均是在指責為何要在雲林縣林內鄉進行焚化廠開發行為，質疑委員會之代表性不足及為何未辦理第二階段環評等等，均是在攻擊委員會之審查結論，其訴應無理由。
三、就被告於九十年五月二日九十府環府字第九０三六００九八七四號公告之「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論之形成依據、法律效力及對被告之拘束力，陳述意見如下：
（一）依環評法第四條第二款「環境影響評估」之定義為：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。足見環境影響評估範圍事涉廣泛且複雜，具備高度專業性，若由主管機關之公務人員自行審查，恐未臻周延，故環評法第三條特別規定，各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。被告即是依上開規定，訂定「雲林縣政府環境影響評估審查委員會組織章程」。而審查「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」之環境影響評估委員，任期為自八十九年七月十六日至九十一年三月十四日止，專家學者逾委員總人數三分之二，故上開委員會所為之審查結論，程序上並不違法，且有法律授權依據。而委員會作成之審查結論，依環評法施行細則第四十三條之規定，主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。
五、其他經中央主管機關認定者。故委員會究會作成何種審查結論，完全是由委員本於專業知識，就包括自然環境、景觀美質、社會經濟、生態環境等事項，進行審查，其所為之獨立判斷，連主管機關亦無置喙之餘地。上開審查結論，依最高行政法院發回意旨，雖認對開發單位具有拘束力，但縱認該審查結論具有行政處分之效力，但根據學者通說，行政處分之作成，若係基於具有專門知識之委員會獨立判斷所為時，因法院受專門知識欠缺之限制，及確保判斷作成之獨立、正確及客觀性，應承認委員會對不確定法律概念之判斷，享有「判斷餘地」，在評價上該判斷應具有最終拘束力。正因環境影響評估審查具備高度專業性，其審查結論有獨立性和客觀性，採合議制由環境影響評估委員共同決定，不是任何團體或個人所能左右，地方民意僅為參考評估，沒有絕對影響力，正所謂「民意不能凌駕專業，公投不能推翻環評」（參照環保署長郝龍斌於台北縣坪林鄉以公投支持將坪林行政中心專用道開放為一般交流道之爭議所發表之言論）。被告身為主管機關，依環評法之規定，應執行委員會之審查結論。
（二）原告提起本訴主張上開審查結論違法應予撤銷，其理由為認本開發行為對環境有重大影響之虞，應進行第二階段環境影響評估而未進行，但所謂「對環境有重大影響」之情形，在環評法施行細則第十九條雖有規定，但何謂「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者」，此應屬不確定法律概念，當立法者用不確定法律概念時，即係授權行政機關，依其權責而為決定，依環評法第三條及第七條以下之規定，立法者將何者情形屬對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估，則是授權委員會作判斷，法院應只能對其判斷為程序上審查，應不得對其專業判斷進行實質審查。
（三）依環評法施行細則第四十三條之規定，審查結論本就可附帶條件通過環境影響評估審查，上開審查結論既屬「有條件通過環境影響評估審查」，則其附帶條件為何，依環評法施行細則第四十三條之規定，委員會應為綜合評述；審查結論為「有條件通過環境影響評估審查」既為法所允許，則原告引述審查結論附帶之條件，主張所附帶條件應進行第二階段環境影響評估，與上開施行細則之規定，容有未合。
（四）審查結論依環評法之規定，乃由委員會作成，並非由被告認定，原告主張被告未認定應進行第二階段環境影響評估，顯然超越授權範圍而為裁量，原告上開主張失所依據，被告對審查結論並無裁量權。
（五）委員會所作之審查結論，雖對開發單位及機關有拘束力，被告不得另為與審查結論相左之決定。但上開審查結論，只是作為開發行為進行中及完成後使用時目的事業主管機關監督審查結論執行情形之依據，開發單位能否獲得目的事業主管機關對開發行為之許可，仍需視其他條件有無通過審查而定，委員會審查結論「通過」或「有條件通過」環境影響評估審查，只是條件之一，對目的事業主管機關不會因開發單位「通過」或「有條件通過」環境影響評估審查即需許可開發行為之拘束力。故上開審查結論「有條件通過開發」並不代表目的事業主管機關之「開發許可」，原告主張上開審查結論允許開發單位為焚化廠之興建，勢必造成開發場所當地居民的不利益，其主張顯然擴大審查結論之拘束力。
四、環境影響評估需投注成本，若要求任何人類活動皆需進行環境影響評估，勢必造成資源浪費，但要求若過於寬鬆，卻又不利於環境保護，故如何取得安適平衡，各國均有不同規定，在我國則是以環評法作為依循之標準。環境影響評估乃科學的客觀事實判斷，而民眾參與環境影響評估決策程序，則抱持著環境主觀價值，如何在科學客觀判斷與環境主觀價值間取捨，則應視環評法如何規定。自環評法整體觀之，為求主觀價值判斷與客觀事實判斷之平衡，兼顧經濟與環保之發展，民眾參與環境影響評估之範圍、參與管道與方式及何時開放民眾參與，依環評法第七條以下之規定觀之，主管機關係監督機關，並非決策機關，開發單位應否進行第二階段環境影響評估，應依審查結論而定，如認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會；如認應進行第二階段環境影響評估者，開發單位應於揭示期滿後，舉行公開說明會，當地居民如有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，故當地居民需於審查結論為應繼續進行第二階段環境影響評估者時，方有參加開發單位舉行之公開說明會並提出書面意見，及由居民代表參與界定評估範疇之請求權，但本件開發案審查結論並未進行第二階段環境影響評估，原告要求行使上開請求權，於法無據，其請求欠缺保護之必要。
五、就原告主張原處分有重大瑕疵部分，說明如下：
（一）就本計畫可行性評估依據基礎資料錯誤部分：查雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠早在八十五至八十七年即奉行政院環境保護署（以下簡稱環保署）核准，開始規劃。其焚化量亦經環保署核准在案，即環保署之補助經費亦是依此為準。經查環保署環境保護年報資料中雲林縣八十八年平均每日垃圾清運量達七０五公噸，當時雲林縣各鄉鎮公所尚未全面實施垃圾分類資源回收工作，多數鄉鎮垃圾掩埋廠面臨飽和之窘境，八十九年環保署全力推動各縣市垃圾分類資源回收工作，故自八十九年起雲林縣之垃圾量才會逐年降低，這是後來政策之推行成果並非推估錯誤。然而垃圾量之增減隨著人口、經濟、文化等社經發展而有變化，況且雲林縣目前大型開發案持續推動中（如中部科學園區雲林基地、斗六加工出口區、六輕離島工業區之擴建及未來可能發展之八輕工業區），將帶動就業人口增加，在雲林縣由農業轉型為工業縣之同時，人口數必定增加，所以就長程計畫而言，推估垃圾增加是合理的（參見雲林縣未來二十年垃圾量推估，資料來源行政院環境保護署統計年報、行政院經濟建設委員會—台灣未來人口推計簡報）。原告未將預計開發之重大工程建設案引入之人口垃圾量納入評估，僅主張作好資源回收即可逐年減少垃圾量，在政策面之執行上，具有不確定性，且考量不夠周延，站在被告行政機關之立場，無法採納原告選擇性之主張。
（二）就飲用水水源水質保護區漏未調查部分：
１、環保署已有公告劃定全台「飲用水水源水質保護區」，本區不包括在環保署公告之範圍內。且經康城工程顧問公司函詢經濟部水資源局，並於現場勘察時說明足為佐證，詳見「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」，另附上台灣省及環保署飲用水水源水質保護區劃定範圍圖供參，原告指稱開發單位漏未調查飲用水水源水質保護區，實屬無稽。依據飲用水管理條例第五條第四項規定：「飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬定，報請中央主管機關核定後公告之」，各直轄市、縣（市）主管機關公告的結果，均會彙整公布於環保署網站上供大眾查閱，本縣並未公告飲用水水源水質保護區，開發單位於環保署網站上查詢後亦確定未位於「飲用水水源水質保護區」內，非原告所稱之「漏未調查」。又依據「開發行為環境影響評估作業準則」第四條之一第一項開發單位委託經中央主管機關最近連續二次評鑑合格之技術顧問機構製作之說明書或評估書初稿，依本法第七條或第十三條送主管機關審查時，主管機關得免程序審查，本開發案所委託之技術顧問機構康城工程顧問股份有限公司即符合上述規定，故被告依規定不須進行程序審查，得逕行召開委員會審查，被告程序審查上並未有違法不當之情事。
２、本案於環境影響說明書調查期間，開發單位委託之技術顧問機構即康城工程顧問服務有限公司依環保署「開發行為環境影響評估作業準則」相關規定函詢經濟部水資源局、水利處及台灣省自來水股份有限公司開發廠址是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制，上開目的事業主管機關均函覆：非位於自來水水源水質水量保護區及重要水庫集水區、保護帶或水源保護區內，並未告知林內淨水場正在籌建中，康城公司已依法善盡調查之義務，環評委員會依據上開機關之回函進行審查，其判斷並無違法或不當，原告指稱康城公司未確實函詢主管機關，與事實不符。
３、委員會作出審查結論後，部分人士才以林內淨水場與開發基地僅相距一公里餘為由，提出質疑，開發單位為求釋疑，又委託財團法人成大研究發展基金會成功大學環境微量毒物研究中心完成「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建及營運計畫附近環境介質戴奧辛背景濃度調查及健康風險評估研究施工前健康風險評估（含林內淨水場）」報告，被告已於九十一年五月十六日邀集環評委員及國內著名專家學者審核通過，此審查會係依據雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建及營運計畫環境影響說明書審查結論第六點辦理。按環評法第十八條規定：開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形。被告為監督開發單位審查結論之執行情形，除邀集環評委員審核外，同時為慎重起見更擴大邀請國內著名污染防治專家學者共同參與審核上開報告，所有一切審查程序均依法進行，原告所謂未經環評委員會審查與事實不符。
４、上開成功大學環境微量毒物中心完成之「施工前健康風險評估報告」，對焚化爐排放物質對林內淨水場可能造成之水質影響進行科技化分析評估模擬，其結論為林內焚化爐之設置對林內淨水場之衝擊是極微的，其戴奧辛暴露劑量亦均在容許範圍內。而台灣省自來水股份有限公司亦另委託正修科技大學超微量研究科技中心進行「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建對林內淨水場水質影響評估」報告，其模擬分析結果，林內焚化爐之操作，並不會使林內淨水場中重金屬鎘、鉛及汞含量高於飲用水水源水質標準；在人體健康風險評估方面，在假設自來水處理單位對水中戴奧辛及重金屬污染物去除效率情況下，同時考慮焚化爐一般正常操作狀況及啟爐排放與緊急排放狀況下加上實測背景值所模擬之結果得之水中ＰＣＤＤ／ＦＳ致癌風險低於致癌風險管理值；至於重金屬Ｃｄ、Ｐｂ及Ｈｇ之危害商數亦低於危害商數管理值。故林內焚化爐之設置對林內淨水場之水質影響及人體健康風險並未超出可容許範圍，換言之，兩個開發案可相行不悖，故合理推斷，縱使環評審查時有將淨水場納入評估，亦不影響其審查結論，更何況，委員會及專家學者已為補正審查，基於經濟原則，縱使認為淨水場於審查結論時未納入評估或有瑕疵，其程序之瑕疵亦已因成功大學環境微量毒物中心及正修科技大學超微量研究科技中心前開二份評估報告補正完畢。
５、環境影響評估作業準則第五條規定，開發單位應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表所列之環境敏感區位及特定目的區位，但淨水廠並不屬於上開規定之環境敏感區位及特定目的區位，故非開發單位應查明對象；且開發單位向自來水公司函詢時，自來水公司並未告知開發行為半徑十公里範圍內有規劃中之淨水廠及其範圍與進度，故開發單位未能從淨水廠開發機關蒐集到可能影響範圍內之規劃中淨水廠相關計畫，依環保署九十三年四月二十六日函示有關「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫」係指開發單位「蒐集到」可能影響範圍內之規劃中、施工中及已完成之各種相關計畫；內政部雖於八十九年八月十四日已核准林內淨水廠開發計畫，但真正定案卻是在九十年七月十一日行政院發函同意本計畫照經建會審議結論辦理，故在九十年四月二十三日為本案環評審查時，林內淨水廠並非公告周知確定之計畫，要求開發單位應能蒐集到上開計畫內容並納入評估，有實質上的困難，開發單位因未蒐集到規劃中之淨水廠相關計畫，方未列入評估，客觀上並無瑕疵可指。
６、依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第十三條規定，淨水處理廠每日處理水量二十萬噸以上者，應實施環境影響評估，但因林內淨水廠每日處理水量未達此一標準，未提出環境影響評估，故雲林縣環保局只是在進行地目變更時於八十八年配合會勘而已，環保局非目的事業主管機關，對其開發進度、時程、規劃內容及處理水量，並無所悉。
７、被告雖於八十九年十二月二十九日核准淨水廠地目用地辦理變更，但僅表示上開用地日後只能供淨水廠開發使用，並無法確定淨水廠何時會開發，又依據「開發行為環境影響評估作業準則」第四條之一第一項之規定，開發單位委託經中央主管機關最近連續二次評鑑合格之技術顧問機構製作之說明書或評估書初稿，依本法第七條或第十三條送主管機關審查時，主管機關得免程序審查。本開發案所委託之技術顧問機構—康城工程顧問股份有限公司即符合上述規定，故依上開規定環保局不須再進行程序審查，得逕行召開委員會由環評委員直接進入實體審查，被告程序審查上並未有違法不當之情事。
（三）就空氣品質現況調查位置顯然不當部分：本案之空氣品質現況調查位置分別為廠址、民生國小、榮興活動中心，雖除廠址的測站外其餘二站皆位於下風處（南方及東南方），但因空氣品質現況調查之目的，在於了解未進行開發前，其所具有之環境品質（亦即建立「背景資料」），如此可在開發之後，有一比較之依據。因本廠址所在地盛行北風，除夏季外一年十二個月中有九個月盛行北風，因此，污染物最大著地濃度點位在廠址南向方位；且本案廠址在濁水溪南岸堤防邊，廠址以北堤防內（上風處）即為濁水溪，並無人居住，因此，經審慎考慮後將空氣品質測站選為廠址南方二點，此乃基於實際情況考量的修正，此點在環評審查會時即已提出口頭說明，各委員皆認可而未提出反對意見，故本案空氣品質環境現況調查方式並未有重大違誤，委員會之判斷自無違法濫用之處。
（四）就生態調查未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情形部分：
１、按「開發行為環境品質現況調查表」中規定：「如無右列機構之代表性資料，則應於最近六個月至少調查二次」，本案之生態調查除委託專家進行實地現勘調查外，另還分別函詢農委會及被告，經其函覆，本區非野生動物保護區、棲息地，亦非自然保護區，因農委會已提出代表性資料，即不需再受六個月至少二次調查頻率之限制，開發單位之調查並未違反相關規定。
２、本案於生態調查統計時雖曾發現紅隼一次，但經查詢國立中央圖書館所出版—台灣賞鳥地圖，發現紅隼係屬冬候鳥，每年九月至次年三月出現於平地、河口、沼澤或山區湖泊，而本開發基地非位於河口、沼澤或山區湖泊區域，雖地形平坦，然終究僅屬偶一發現之個案，無法代表該地區為珍貴稀有保育類動物生活環境。其餘鳥類、蝴蝶、爬蟲及兩棲類或哺乳類中皆無發現任何稀有或保育類物種，蓋因該區久為農業區，農業活動頻繁，動物生態環境較一般自然林木環境單純，在長期農業活動與車輛交通之干擾下，現存之野生動物資源亦十分貧乏。且農委會及被告之函覆，也說明本區非野生動物保護區、棲息地。且被告環境影響評估委員除包含被告農業局局長外，亦包括社會、經濟、文化、生態、環保等各方面領域之專家學者所組成，審查會時委員對相關生態調查報告亦未表示疑義，因此原告主張「相關調查表有隱匿、不實情形」一說，實乃妄加推測之詞。
（五）相關民意調查之調查方法及結論均有嚴重瑕疵部分：
１、在環評法之相關規定中，並無民意調查方法之規定，原告主張問卷調查範圍應涵蓋彰化二水鄉、南投竹山等地區，並無根據。且本開發案已委請公正機關辦理民意調查，且將結果忠實呈現，並無任何隱瞞。
２、本開發案所委託之民意調查機關，是「政治大學商學院民意與市場調查研究中心」，乃國內極富盛名，且極具公信力之民意調查機關，即使是總統大選之民意調查亦是委託該單位進行，原告質疑其調查結論欠缺合理基礎，乃原告之片面推測，並無所據，應不足為憑。
３、另依據「開發行為環境影響評估作業準則」—開發行為環境品質現況調查表（附表六）『社會經濟類別』中６．居民關切事項之調查方法實施問卷調查其調查地點為半徑五公里範圍內係指核能發電廠開發、放射性核廢料儲存處理場所興建適用之，並不適用於本開發案，原告所指即有誤會，本開發案之民意調查均符合環保署相關規定。
４、世界先進國家鑑於資源日益匱乏與垃圾處理成本日益提高，極力推廣「零廢棄」之觀念，美國喬治亞州預定於西元（下同）二０二０年達成零廢棄目標、澳洲首都坎培拉訂定二０一０年零廢棄目標、日本預計二０一０年廢棄物最終處理與二０００年相比較減少五十﹪。但廢棄物之處理方法選定須配合垃圾量、垃圾成分及處理之可行性，而目前台灣採行之廢棄物處理方法包括衛生掩埋、堆肥處理、資源回收及焚化處理；由於台灣垃圾分類情況不佳，無法與歐美日等已開發國家相比，環保署於八十九年推廣資源回收之政策預定九十六年可達總減量二﹪之目標、一百年達四十﹪、一百零九年達七十五﹪，即在十五年後，仍至少有二十五﹪廢棄物需掩埋或焚化處理。被告於八十九年配合環保署政策大力推廣「資源回收再利用及垃圾分類」之觀念，目前資源回收率約十五﹪，由於資源回收效果不佳，被告除配合環保署「零廢棄」政策執行資源回收再利用外，仍需搭配其他廢棄物處理之方式。因中央政府垃圾處理原則為以焚化為主，掩埋為輔，且自九十四年起不再補助地方鄉鎮自行興建衛生掩埋場經費，因被告轄下各鄉鎮垃圾掩埋場處理量平均使用年限只剩下四年，若未能及早未雨綢繆，勢必引爆垃圾危機，因此被告考量垃圾之成分、減量之效果及用地之取得，規劃設置一垃圾焚化廠，在資源回收率未達百分之百之前，作為被告轄區內垃圾處理之方法，實為目前最佳之垃圾處理政策，原告主張之「零掩埋」及「零焚化」之零廢棄政策，陳義雖佳，亦是被告垃圾處理政策推行之終極目標，但實務上並非一蹴可及，故民意調查報告結論「若使民眾了解焚化爐處理垃圾之過程，將有助於興建計畫之推動」應屬合理可信，其調查方法及結論並無瑕疵可指。
六、又本開發計畫已執行百分之九十二（至九十三年八月底），預計九十三年十一月主體完工並進行垃圾試燒，開發單位已投入鉅額資金，故若撤銷原「有條件通過環境影響評估審查」結論之行政處分，不但將使開發單位遭到行政機關違背信賴保護原則之侵害，被告亦將面臨鉅額之國家賠償，且有造成被告轄區內垃圾無處可去之虞；故縱使鈞院審理結果，認為環境影響評估審查結論屬行政處分且認原處分有瑕疵，亦請斟酌該瑕疵已補正，而原告主張之損害並未發生，且日後縱有發生損害，亦可依環評法第二十三條第八項之規定尋求救濟，敬請鈞院衡量若撤銷原處分，將使社會公益之受重大損害，相較於原告未發生具體損害，且另有其他損害防止之方法，應認撤銷原處分顯與社會公益相違背，乃請鈞院依行政訴訟法第一百九十八條之規定，駁回原告之訴。
理 由
壹、程序部分：
一、本件被告代表人原為張榮味縣長，於本院審理中變更為丑○○○○○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項規定自明。次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。
」「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」行為時環評法第七條第一項、第二項及第十四條分別定有明文。揆諸上開規定可知，開發案核定許可與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟其核定許可與否，仍受環境影響評估主管機關（以下簡稱環評主管機關）之審查結論所拘束，故環評主管機關審查認應開發與否之結論，直接影響開發案之許可與否，而產生法律上之效果，應屬行政處分。至於目的事業主管機關核定開發案之准許與否，則係另一行政處分，法務部八十四年七月二十九日（八四）法律決字第一八０三三號函亦採相同見解，足資參照。本件被告於九十年五月二日以（九０）府環府字第九０三六０００九八七四號函公告之「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論為：「本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列（一）至（十八）事項辦理。」，此項審查結論一方面除發生終結環境影響評估程序之法律效果，並解除開發單位須進行第二階段環境影響評估程序之義務之外；另一方面則以附條件方式，課予開發單位如何實施開發行為之諸多負擔，衡諸首揭訴願法第三條第一項對於行政處分之定義，此項審查結論要屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分，而非觀念通知。再者，依環評法第二十二條前段規定，開發單位未經環評主管機關認可前即逕行為開發行為者，環評主管機關並得依法予以裁處罰鍰，益足徵此項審查結論具有規制效力，核屬行政處分。最高行政法院九十二年度裁字第五一九號裁定所表示之法律見解，亦認被告九十年五月二日以（九０）府環府字第九０三六０００九八七四號函為行政處分，本院自應遵循。
三、又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項所明定。依此規定，人民提起撤銷訴訟以行政處分違法侵害其權利或法律上之利益為要件。惟行政訴訟法第四條第一項所規定之「人民」並不以行政處分之相對人為限，如系爭處分對相對人以外具有利害關係之第三人產生一定之法律效果（學理上稱之為「第三人效力之行政處分」），而干涉或侵害第三人之權利或法律上利益者，亦應開放訴訟救濟途徑，使其得依上開法條起訴救濟（訴願法第十四條第二項規定參照）。而關於法律上利害關係人之認定標準，目前係採「保護規範理論」以為認定，亦即符合此一範圍之第三人，對於涉及第三人效力之行政處分，方具備提起行政訴訟之當事人適格，茲將理由分述如下：
（一）因行政訴訟係以「主觀訴訟」為原則，以「客觀訴訟」、「民眾訴訟」為例外，為避免具利害關係之第三人範圍過份擴張，形同以訴訟途徑主張他人權利或公共利益之侵害，以免主觀訴訟流於民眾訴訟，因此，對於第三人之範圍應加以明確界定。
（二）另行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序認為值得保護並得加以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張之權利，即轉換為以保護原告利益為目的之保護規範存否的問題。在非處分相對人提起撤銷之訴的情形，以「保護規範理論」作為界定第三人範圍之基準意義尤其深刻，須先認定系爭處分依據之法規範對該第三人而言為「保護規範」，第三人於系爭案件始具當事人適格（學說上亦稱之「訴訟權能」）。
（三）「保護規範理論」之內涵向有兩說，有偏重從歷史上之立法意旨解釋法規範，詳言之，必須該法規範至少同時包含保護該第三人之權利或法律利益之目的，始得認為「保護規範」（最高行政法院八十九年度裁字第七三一號裁定參照）；另有著重於探求法規範的客觀目的，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第四六九號解釋理由書參照）。
（四）然上開新舊兩種「保護規範理論」並非互斥，而係具有互為補充之關係，蓋依立法目的解釋（歷史解釋方法）不足認定為保護規範時，於法律無明文限制時，即得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意旨，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境權之保護、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌，應更有助於保障人民之實體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑，亦得避免撤銷訴訟淪為民眾訴訟之風險。
四、本件原告等提起本件行政訴訟，無非主張：系爭審查結論「有條件通過環境影響評估審查」，業已違反環評法第八條之規定云云。茲有疑義者，乃環評法第八條是否屬於「保護規範」，且原告等是否為此規定之保護目的所及，而具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能？經查：
（一）環評法係針對特定開發行為許可之核發，設定一套前置程序，藉以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，並達成環境保護之目的（環評法第一條參照），其評估機制係事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。就此觀之，環評法之規範目的，似僅在維護抽象之環境利益（公共利益），至於個人因此所獲得之利益，充其量似僅係反射利益。惟查，環評法第八條所稱對環境有重大影響，依同法施行細則第十九條之界定，其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者，例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形，則開發行為是否於環境有重大影響而應進行第二階段環境影響評估，自不能不考慮當地居民生命權、身體權或財產權益受影響之實際情況。再者，環評法將開發行為所在地之居民，列為程序進行之必要成員，賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，並課予開發單位處理當地居民意見之義務（環評法第九條、第十條、第十一條第十二款、第十二條參照）。自此以觀，環評法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。
（二）再者，環評主管機關於進行環境影響評估程序後，必須作成「審查結論」，此一審查結論具有行政處分之性質，已如前述，核其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，並可透過「有條件通過環境影響評估」之方式附加開發單位應辦理事項，例如本件系爭審查結論第一項、第六項即指明：「垃圾車及垃圾運送車輛經過地區，應有適當對策，包含興建在說明書已承諾之道路，並確保社區或校區等敏感地點之環境品質」、「本計畫開發單位應於施工前及運轉後針對鄰近村里完成健康風險評估．．．。」等，而此等事項亦均與當地居民權益直接相關。此外，審查結論可作為後續追蹤管制及考核之基礎，開發單位若有違反，環評主管機關尚得予以處罰。是以，環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用（參見李建良著「環境行政程序的法制與實務」，月旦法學雜誌二００四年一月，第一０四期，頁六一）。因此，由新保護規範理論觀之，環評法第八條之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。
（三）惟本件尚須進一步審究原告等是否為此等規定之保護目的所及，亦即原告必須在系爭保護規範之射程範圍內，始得據以主張。申言之，原告之權益必須因系爭開發行為未進入第二階段環境影響評估程序而有受侵害之虞，始足當之。查本件依原告之主張，系爭垃圾焚化廠距離台灣自來水公司籌建中之林內淨水廠僅一．八公里，其焚化爐落塵有污染自來水源之可能，而原告又居住於自來水源之供應區域，應認為其權益有受侵害之可能，從而具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能。故本件被告主張原告不具訴訟權能，其訴欠缺權利保護必要云云，尚不足採。
貳、實體部分：
一、按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九環境保護工程之興建。
十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估．．．。」行為時環評法第五條、第七條第一項、第二項及第八條第一項分別定有明文。
二、經查，雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠開發單位於九十年三月六日檢具環境影響說明書送請被告審查，被告於同年三月二十六日請審查委員辦理用地現場勘驗，同年四月二日及四月二十三日分別舉行環境影響說明書審查會，第二次審查會作成結論：不須進行第二階段環境影響評估工作，本案有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依十八項條件辦理云云。被告嗣於九十年五月二日即以（九０）府環府字第九０三六００九八七四號公告「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論在案。上開事實，有九十年四月二十三日雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建營運計畫影響說明書第二次審查會會議紀錄、被告九十年五月二日（九０）府環府字第九０三六００九八七四號公告附卷足按，並為兩造所不爭執，堪認為實在。
三、惟原告不服，提起本件行政訴訟，其起訴主張：（一）被告對系爭環境影響說明書所為審查結論，雖係由環境影響評估委員會所為專業審查，享有判斷餘地，惟其是否有判斷濫用情形，仍應受司法審查。（二）又被告對系爭環境影響說明書所為審查結論，顯有判斷濫用之情形，蓋原處分實具有下列重大瑕疵：１、本計畫可行性評估所依據基礎資料錯誤。
２、飲用水水源水質保護區漏未調查。３、空氣品質現況調查位置顯然不當４、生態調查未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情形。５、相關民意調查報告之調查方法及結論均有嚴重瑕疵等情形，是以，原處分之違法情形，實已昭然若揭，自應予撤銷。而被告答辯意旨無非以：（一）環境影響評估審查委員會所作成之審查結論，完全是由委員本於專業知識所為之獨立判斷，為確保判斷作成之獨立、正確及客觀性，應承認委員會對不確定法律概念之判斷，享有判斷餘地，在評價上該判斷應具有最終拘束力。而被告身為主管機關，依環評法之規定，應執行委員會之審查結論。（二）況依環評法施行細則第四十三條之規定，審查結論本即可附帶條件通過環境影響評估審查，則原告引述審查結論附帶之條件，主張所附帶條件應進行第二階段環境影響評估，與上開施行細則之規定，容有未合。再者，審查結論「有條件通過開發」並不代表目的事業主管機關之「開發許可」，原告主張上開審查結論允許開發單位為焚化廠之興建，勢必造成開發場所當地居民之不利益，其主張顯然擴大審查結論之拘束力。（三）又依據水利處九十年二月五日經（九０）水利工字第Z000000000號函及台灣省自來水公司第五區管理處九十年一月二十日台小五區工字第六九０號函覆意旨，系爭開發行為並未位於自來水水源水質水量保護區及重要水庫集水區、保護帶或水源保護區，故委員會根據上開回函進行審查，其判斷並無違法或顯然不當之情事。縱有瑕疵，惟系爭開發行為之設置對林內淨水場之水質影響及人體健康風險並未超出可容許範圍，亦即兩開發案可並行不悖，故應可合理推斷即使環評審查時已將淨水場納入評估，亦不影響其審查結論，況委員會及專家學者已為補正審查，基於經濟原則，應認為其瑕疵業已補正云云，資為抗辯。
四、本院判斷如下：
（一）按現行環評法第五條規定所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第六條規定先實施第一階段環境影響評估，再依同法第七條規定檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。換言之，第一階段環境影響評估程序多僅是「書面審查」程序，真正的環境影響評估程序始於第二階段（參見李建良前揭「環境行政程序的法制與實務」一文，頁五六）。因此，第一階段環境影響評估程序實負有過濾對環境是否有重大影響之虞的任務。
（二）又環評法第八條所稱「對環境有重大影響之虞」，屬於不確定法律概念中之規範概念，亦即須經由科技專門知識，或採取評價之態度，始能加以確定之法律概念。而學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：１、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。２、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。３、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。４、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。５、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。６、行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。
（三）經查，本件系爭開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，固然屬於高度專業性之不確定法律概念，固應承認被告有判斷餘地。惟按：
１、「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衡突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之的影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。
六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」乃環保署依據環評法第三十一條之授權規定而訂定之環境影響評估法施行細則第十九條所規定。是以，如開發行為有上開情形之一者，即應認為「對環境有重大影響」，而須繼續進行第二階段環境影響評估。
２、經查，經濟部水利處所屬台灣省自來水公司為因應集集攔河堰之興建，乃規劃配合辦理下游自來水工程，而於雲林縣林內鄉烏塗村興建林內淨水場。該公司於八十八年三月二十二日檢附集集攔河堰下游自來水工程計畫及林內淨水場工程開發計畫，函請被告審議，俾使辦理林內淨水場用地變更使用編定事宜。被告除於八十八年四月一日將該二計畫函轉當時台灣省政府審議外，被告所屬建設局、民政局、環保局等相關機關並於同年五月六日會同前往現場勘查。嗣經內政部於八十九年八月十四日依區域計畫法第十五條之一許可林內淨水場開發計畫用地，被告於同年十二月二十九日函准台灣省自來水股份有限公司申辦用地辦理變更事宜。而集集攔河堰下游自來水工程計畫則於九十年七月十一日經行政院原則同意照經建會審查結果優先辦理等情，分別有八十八年五月六日集集攔河堰下游自來水工程開發計畫審查會勘紀錄、被告八十九年十二月二十九日八九府地用字第八九０七一０五八九六號函、行政院經濟建設委員會九十年五月三十日總（九十）字第０二五一六號函及行政院九十年七月十一日台九十經字第０三四四三八號函附於本院卷可稽，堪信為實。
３、本件被告係於九十年三月間收到系爭開發計畫之投標廠商（達和焚化廠投標組合）所提出之林內焚化廠興建計畫，包括「資格投標書」、「興建營運計畫書」及「環境影響說明書」等投標文件，足認被告於審查時即已知悉該廠商焚化廠預定廠址在林內鄉烏塗村。然承前所述，被告既於八十八年五月六日即已會同台灣省自來水公司及該縣環保局等相關單位前往同位於林內鄉烏塗村之集集攔河堰下游自來水工程計畫及林內淨水場工程計畫（下稱林內淨水場工程計畫）地點進行勘查，嗣經內政部於八十九年八月十四日依區域計畫法第十五條之一許可林內淨水場開發計畫用地後，被告於八十九年十二月二十九日函准林內淨水場工程計畫辦理分區及用地變更編定事宜，則被告對於取水口、導水管及部分送水管均在施工中之林內淨水場計畫位置與系爭開發行為之開發基地位置僅相距一公里餘之事實，應知之甚詳。被告一再辯稱林內淨水場計畫於進行環境影響評估說明書之審查時尚未定案云云，顯然悖離事實。是被告於審查開發單位所提出之系爭開發計畫時，並未慮及系爭開發計畫與同位在烏塗村之林內淨水場僅相距一公里餘之情況，及時要求開發廠商對該焚化廠廠址是否適宜及對林內淨水場可能之影響切實加以評估；且未主動與經濟部水利處或台灣省自來水公司聯繫溝通，深入評估系爭開發行為之排氣落塵對林內淨水場水質可能造成之影響，二次召開林內焚化廠環境影響評估說明書審查會，亦未邀集水利處或台灣自來水公司與會；此外，被告就此部分亦未辦理現場勘查，使該縣環境影響評估審查委員會委員實地瞭解相關區位及現況，俾為必要之考量，致該環境影響評估審查委員會逕行認定系爭開發行為對環境並無重大影響，而作成「有條件通過環境影響評估，且不須進行第二階段環境影響評估」之審查結論，則審查委員所作之結論，自出自未能完全評估事實，而有前述「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵。
４、被告對此雖抗辯：該縣環境影響評估委員會未能考量系爭開發行為排氣落塵對林內淨水場可能之影響，或有瑕疵，然開發單位事後業已委託財團法人成大研究所發展基金會成功大學環境微量毒物研究中心完成「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠健康風險評估研究—施工前健康風險評估報告」（含林內淨水場），報告中判斷淨水場之衝擊極微，並經被告邀集九位著名學者專家審查通過，故上開程序上瑕疵業經補正云云。然系爭開發行為之落塵排氣可能影響之範圍，非僅止於系爭開發行為對林內淨水場之水質影響，是否有害當地居民健康安全，尚包括此一水質影響是否將對當地自然環境及水域經營造成不可復原之衝擊，而被告又漠視系爭開發行為廠址附近抗爭民眾之激烈反對意見，未充分與當地民眾進行理性溝通，即以書面審查方式遽以附帶條件方式通過審查之方式替代第二階段環境影響評估之審查，藉以規避環評法就第二階段環境影響評估程序所設定之多元參與及意見表達機制，即環評法第九條規定，有關單位或當地居民得以書面提出意見；另第十條則規定，主管機關於進行第二階段環境影響評估之前，應先邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及當地居民代表參與評估範疇之界定；第十二條復規定，目的事業主管機關應會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及當地居民進行現場勘查，舉行公聽會等，致剝奪當地居民對此項重大開發行為之程序參與權。
５、被告雖另辯稱：依水利處九十年二月五日經（九０）水利工字第Z000000000號函及台灣省自來水公司第五區管理處九十年一月二十日台小五區工字第六九０號函覆意旨，系爭開發行為並未位於自來水水源水質水量保護區及重要水庫集水區、保護帶或水源保護區云云。然查，卷附之開發行為環境影響評估作業準則第六條第一項明定：「（環境影響評估）說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其中（附件三）及（附件四）規定說明書、評估書初稿及評估書應記載事項及審查要件含「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫如所附表五」，而附表五所列範圍則含「開發行為半徑十公里範圍可能影響之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」均應載入。是縱系爭開發行為並未位於自來水水源水質水量保護區及重要水庫集水區、保護帶或水源保護區，然林內淨水場仍應為說明書或評估書記載之相關計畫而應列為環評項目。被告既為辦理之權責機關亦明確知悉該規定，然開發單位及被告均未將此淨水廠計畫資訊充分揭露，致該縣環境影響評估委員會未能考量系爭開發行為對林內淨水場可能之影響，而作成「有條件通過環境影響評估，且不須進行第二階段環境影響評估」之審查結論，被告遽予公告，自有瑕疵。又此部分應由環評委員評估之項目未予審查，尚不得以事後送請其他單位即財團法人成大研究所發展基金會成功大學環境微量毒物研究中心完成「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠健康風險評估研究—施工前健康風險評估報告」（含林內淨水場）而予取代。
６、又訴外人張榮味於雲林縣長任內，在「雲林縣政府鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠ＢＯＯ公開招標案」擔任「雲林縣ＢＯＯ垃圾焚化廠興建及營運計畫環境環說明書審查會」主任審查委員，負責審查欲參與林內焚化廠ＢＯＯ案之廠商所提出的環境影響說明書，擔任林內焚化廠ＢＯＯ之價格標得標價核定人，負責核定底價及在得標廠商進行林內焚化廠ＢＯＯ案而需申請將建廠土地地目，申辦「一般農牧用地」變更編定地目為「特定目的事業用地」時，擔任「雲林縣政府非都市土地開發暨變更專責審議小組審查會」主任委員，負責審查該地目變更申請案之事項，主導系爭焚化廠之審查。另訴外人顏嘉賢為該縣環保局長，並在林內焚化廠ＢＯＯ案擔任環評委員，負責審核欲參與該案廠商所提出之環境影響說明書及於林內焚化廠ＢＯＯ案價格標之開標時，負責主持開標程序暨於該程序審核該價格標標單及決標。兩人均因涉嫌違背職務收受賄賂罪名，經台灣雲林地方法院檢察署檢察官以九十三年度偵字第二五三六號、二九六０號、三０七三號、三０四０號、三四五三號及偵緝字第二二九號案件提起公訴，核該起訴理由亦認張榮味及顏嘉賢明知環境影響說明書未將林內淨水廠納入評計項目，且當地民眾已採取激烈抗爭手段反對林內焚化廠ＢＯＯ案，卻在受邀代表當地民眾列席環評審查會時均故意保持緘默，促使林內焚化廠ＢＯＯ案之環境影響說明書得以不經過第二階段環境影響評估，並在九十年四月二日起的短短一個月後的同年五月二日即通過審查並公告而收受賄賂之事實，有該起訴書附卷足參，益足認本件審查過程及公告確有違法之處。
五、如前所述，本件就系爭開發行為是否對環境無重大影響而無須繼續進行第二階段環境影響評估審查，既有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵，本院自得加以審查，而認定被告前揭公告違法。然按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認為原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第一百九十八條第一項定有明文，此即行政訴訟法關於情況判決之規定。而情況判決乃是專為撤銷訴訟而設計之制度，其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。因此，情況判決制度之目的在於尊重既成事實，並以之維護公益（蔡茂寅著「情況判決與情況決定」一文，載於台灣本土法學雜誌第七期，第一０一頁參照）。蓋行政機關如已作成處分，因以此處分為前提，可能累積法律上或事實上之諸多事實，若該處分經判決撤銷，進而需除去該已累積之事實，在社會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能之狀態，故為因應此種狀況，由尊重既成事實之觀點，而有情況判決之制度。
本件被告所為「有條件通過環境影響評估審查」公告處分，係屬違法，已如前述；訴願決定未予糾正而為不受理之決定，同有可議之處，原均應撤銷。惟查，本件垃圾焚化廠之工程狀況，至九十四年二月二十五日為止，實際工程進度已達百分之九十八．七五，此有開發單位所作九十四年二月份施工進度報告在卷足按，而系爭焚化廠，已正式啟用在即，若判決撤銷原處分，目前已實施之工程行為均將因原處分之撤銷而失所附麗，而須全予拆除，此一社會成本顯然過鉅，殊與公共利益相違背，故本院認本件原處分及決定之撤銷顯與公益相違背，爰依首揭行政訴訟法第一百九十八條第一項規定為情況判決，而駁回原告之訴；並依同條第二項規定諭知行政院環境保護署九十年八月七日（九十）環署訴字第００三八二九五號、第0000000號訴願決定及被告九十年五月二日（九０）府環府字第九０三六００九八七四號公告之行政處分違法。
六、綜上所述、本件訴願決定及原處分雖均有違誤，然本院依法為情況判決，原告訴請撤銷原處分，仍應駁回並諭知行政院環境保護署九十年八月七日（九十）環署訴字第００三八二九五號、第0000000號訴願決定及被告九十年五月二日（九０）府環字第九０三六００九八七四號公告之行政處分違法。又本件原告聲明未為損害之求償，本院即無依行政訴訟法第一百九十九條第一項規定命被告賠償。至兩造所爭執之空氣品質現況調查位置顯然不當、生態調查未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情形及民意調查報告之調查方法及結論均有嚴重瑕疵等其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十八條、第九十八條第三項但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 三十一 日
第二庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 三十一 日
書記官 陳嬿如