高雄高等行政法院判決 九十二年度訴更字第四０號
原 告 中國石油股份有限公司代 表 人 郭進財董事長訴訟代理人 林合民律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○市長訴訟代理人 周村來律師
周元培律師右當事人間因有關不動產補償事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月十九日台八十九訴字第一七七０五號再訴願決定，提起行政訴訟，經本院八十九年十一月三十日八十九年度訴字第一五六號裁定駁回後，原告不服提起抗告，亦經最高行政法院九十一年四月十一日九十一年度裁字第二八六號裁定駁回確定。嗣原告聲請再審，經最高行政法院九十二年六月十三日九十二年度裁字第七九五號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。本院判決如左：
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
訴訟費用（含發回前上訴費用）由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告於民國（下同）七十八年間，向被告申請挖掘高雄市○鎮區○○○路至民權路等市○○○道路埋設輸油管線，經被告許可發給「道路挖掘許可證」，許可原告挖掘道路埋設輸油管線。嗣被告依據「高雄市市有財產管理規則」第六十三條規定及「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」核算原告八十八年一月一日起至同年六月三十日止之土地使用費計新台幣（下同）二千零二十七萬三千四百七十四元，並以八十八年六月四日高市府財四字第一六九三八號函送市有土地使用費繳款書，通知原告於八十八年六月三十日前繳納。原告不服，提起一再訴願，均遭一再訴願決定以事屬私權爭執而予駁回，循序提起行政訴訟，亦遭本院及最高行政法院裁定駁回而告確定。嗣原告聲請再審，經最高行政法院以九十二年度裁字第七九五號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略以：
（一）原告於七十八年間，向被告申請挖掘道路埋設輸油管○○○鎮區○○○路至民權路等市有土地埋設永久性油管共十一支），經被告以行政處分對原告發予「道路挖掘許可證」，特許原告可挖掘道路埋設輸油管線。被告於特許原告使用公有土地埋設輸油管線時，並未附有任何命原告繳納土地使用補償金或使用費之負擔或附款，亦未保留將來附加土地使用補償金或使用費負擔之表示，原告基於被告准許埋設輸油管不必負擔任何補償金或使用費之信賴，經成本考量後規劃埋設輸油管十一支。詎被告於許可行政處分作成近十年後，竟以事後頒布之「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」行政命令，對原告徵收土地使用補償金，依法令不溯及既往原則，該事後頒布之行政命令自不得追溯適用於該命令頒布前完成之許可挖掘埋設管線之行政處分，而任意增加原告不能預見之公法上義務及負擔，否則即屬違反公法上信賴保護原則。因此被告依嗣後頒布之行政命令，以八十八年六月四日高市府財四字第一六九三八號函，命原告繳納八十八年一月一日起至同年六月止之土地使用補償金計二千零二十七萬三千四百七十四元，顯違信賴保護原則，而屬違法之行政處分。
（二）本件被告向原告徵收土地使用補償金或使用費之措施，乃被告基於之前開挖道路公務之特許使用之公法上關係而單方為之，即係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律上效果之單方行政行為，因此本件爭議應屬公法爭議，此業經最高行政法院九十一年七月二十二日九十一年度七月份庭長法官聯席會議決議在案，並為最高行政法院九十二年度裁字第七九五號裁定發回意旨所闡明，被告主張本件係私法關係，自無可採。
（三）原處分違反法律保留原則：
１、按「左列事項應以法律定之：．．．。二、關於人民之權利、義務者。」「下列事項以自治條例定之：．．．。二 創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」為中央標準法第五條第二項、地方制度法第二十八條第二項明文規定，此即為法律保留原則。被告主張依據七十八年修正之「高雄市市有財產管理規則」及八十六年頒布之「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」向原告徵收土地使用費，依前揭法條之規定，並非地方制度法所指之自治條例。因此本件被告本於「管理規則」及「作業原則」而非自治條例創設原告之公法上義務，並無法律依據，明顯違反地方制度法之自治條例保留規定。
２、又所謂行政處分之附款，是指行政機關作成行政處分時，得附加期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權、保留負擔之事後附加或變更。行政處分之附款原則上應於作成行政處分之同時為之，如行政機關作成行政處分時並未為任何附款，亦未保留事後附加或變更負擔之表示，則不得於行政處分作成十年之後，才突然附加負擔之附款，否則有違行政處分附加附款之本質與程序。本件被告於七十八年間作成無任何附款，亦無任何保留之許可行政處分，十年後始附加收取土地使用費之附款，其收取土地使用費附款之作成顯有違行政行為明確原則及違反誠信原則。
（四）行政行為應保護人民正當合理之信賴，人民因信賴既存之行政行為所產生之法律秩序，而為生活或營業之安排，不能因嗣後法規修正或變更而回溯既往發生效力，令人民負擔所不能預見之義務。行政程序法第八條定有明文。司法院釋字第三五二、四七二、五二五、五四七號解釋亦就所謂公法上信賴保護原則之適用著有解釋在案。原告於七十八年間，向被告申請挖掘道路埋設輸油管○○○鎮區○○○路至民權路等市有土地埋設永久性油管共十一支），經被告以行政處分發予「道路挖掘許可證」，特許原告使用其市有土地埋設管線時，原無徵收土地使用費之規定，詎被告自八十六年八月十八日起，片面制定行政命令「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並自八十八年一月一日起本其公權力片面向原告徵收土地使用費，基於信賴保護原則及法律不溯及既往原則，被告命原告繳納自八十八年一月至六月之使用土地補償金即屬違法，應予以撤銷。
二、被告答辯理由略以：
（一）按人民對於中央或地方機關之行政處分，認有違法或不當，致損害其權利或法律上之利益者，固得依法提起訴願；惟所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至機關就其與人民間私法關係所為之意思表示，屬私法上之行為，不得視為公法上權力服從關係之處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政救濟方法提起訴願，改制前行政法院即現之最高行政法院五十七年度判字第四七二０號判例可資參照。經查，道路挖掘許可，雖屬公法上之行政處分，惟使用費之收取，因其法律關係及性質並不相同，自不得即認定為公法關係。蓋公物管理機關就公物之使用，於無礙公用之目的時，固可依使用人之申請，而准予對特定物繼續使用，並得排除他人之利用，而公物管理機關對是項許可（或特許）之利用，於不違反公益之情形下，基於使用者付費之原則，並不妨與使用人成立私法上之利用關係，是公物管理機關對使用人因就該公物之利用而收取使用費用，核其性質，乃屬私經濟關係之行為，從而公物管理機關與使用人間如因使用費用之收取而生糾紛，即屬一般民事紛爭，應循民事訴訟程序以求解決，殊不得藉行政爭訟請求救濟。另基於公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多相似之處，參酌屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院即現之最高行政法院五十五年度判字第十號判例即認利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於六十九年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，不收租金而收年費，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院即現之最高行政法院七十年度判字第八八五號判決即認利用關係純屬私法上之權利義務關係。換言之，公、私法關係之判斷，亦得由利用規則本身之用語為判別基楚。本件以「高雄市市有財產管理規則」第五章收益第三節「私用」之規定，其中第六十二條、第六十三條係以私法關係之「出租」「利用」「租金」之用語，益可認定本件使用費之計收確為私法關係。再參諸原告與被告於八十五年八月二十八日所召開「研商中油公司於本市轄區內埋設輸油管線使用市有土地面積等事宜」之會議紀錄，其中原告於會議中亦表示「本公司前所提供管線資料其中部分管係由煉油廠直接輸往各用戶處所，如中殼、空軍．．．等，因其管線為各該用戶所有，此一部分使用費應向各該用戶收取，不應由本公司負擔。」「目前似無法令規定可免收管線使用費。」足見被告亦充分與原告論及關於使用費收取之問題，從而本件使用費之收取，應屬私法關係無疑。
（二）次按「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」「前項使用費應比照租金標準並依法繳庫」為高雄市市有財產管理自治條例第六十三條所明定。該規定早於七十八年四月十七日修正發布，而被告請求原告八十八年一月至六月之土地使用費，並無法律不溯及既往的問題。且該自治條例乃係被告對利用公有土地、道路而設置停車場、堆積場或裝置油管、瓦斯管、電纜之使用者收取費用所訂定之內部作業規範，屬於公務員向使用者收取費用權利之參考依據，乃作業準則，非課與使用者公法上義務，與人民權利義務並無直接關係，核與法律保留無關。
（三）而所謂信賴保護原則是指人民因相信既存之法秩序，安排其生活或處置其財產，不能因嗣後法規制定或變更或受益行政處分之撤銷廢止，而使其遭受不能預見之損害，用以保障人民之既得權，並維護法的安定性以及尊嚴。其適用必須符合信賴的基礎、信賴的表現及信賴值得保護三要件。本案被告依據高雄市市有財產管理自治條例第六十三條所明定收取使用費，該規定早於七十八年四月十七日修正發佈，而被告請求原告八十八年一月至六月之土地使用費，並無信賴保護之信賴基礎存在。且被告並未有為任何放棄徵收或同意原告無償使用之約定。從而，原告援引信賴保護原則指摘被告，顯有誤解。
（四）末按，使用費之收取，核其性質屬於被告許可原告挖掘道路之附款。蓋依據改制前行政法院即現之最高行政法院七十五年度判字第二０八號判決：「．．．惟按許可年費屬於行政行為之附款之一，於行政機關為許可之處分時，附隨於主意思表示而課對方以特別之義務之意思表示者，與稅捐之性質並不相同。．．．」揆諸上開判決意旨，台北市政府基於台北市特定營業管理規則第五條第一項規定，對舞廳、酒店等特定營業徵收所謂許可年費，行政法院仍肯認其為附款之一，故本件應亦屬於行政處分之附款無疑。被告對原告所為之道路挖掘許可，既應屬受益處分之一，而負擔與受益常附隨同行，使處分相對人承受另一種義務，因此被告基於使用者付費之精神向原告收取使用費，並無不合。
理 由
一、本件原告起訴後，原告代表人甲○○業於九十一年六月十九日變更為郭進財，是原告以新任代表人郭進財聲明承受訴訟，並無不合，應予准許。
二、查地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。本件高雄市政府前訂有「高雄市市有財產管理規則」，該規則第六十三條規定：「凡利用公有土地，道路．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．，除法令另有規定外，應計收使用費。前項使用費應比照租金標準並解繳市庫。」惟高雄市政府核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上顯非基於與原告意思合致之私法上行為，而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。則高雄市政府嗣於八十六年間依前揭管理規則第六十三條之規定，另訂頒「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並據以發函向原告徵收土地使用費，均為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬訴願法第三條第一項之行政處分。原告自得對之提起訴願及行政訴訟，以謀救濟（最高行政法院九十一年度裁字第三三四號裁定參照）。另基於對道路之公共用物，依公物之性質開放通行，固為行政程序法第九十二條第二項之一般處分；如屬應經主管機關許可，人民得作特殊使用者，則為同法條第一項之普通行政處分，亦即公物管理機關以特許方式核准特殊使用，其間之公物利用關係，應歸於公法關係。再者公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多相似之處，參酌屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院即現之最高行政法院五十五年判字第十號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於六十九年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院七十年度判字第八五五號判決，亦認可此項利用關係為公法關係，因而如有爭執自可依法提起行政訴訟。業據最高行政法院九十一年七月二十二日九十一年度七月份庭長法官聯席會議決議及最高行政法院九十二年度裁字第七九五號裁定發回意旨闡明在案，是本件事實應認為屬公法關係，合先敘明。
三、本件原告於七十八年間，向被告申請挖掘高雄市○鎮區○○○路至民權路等市○○○道路埋設輸油管線，經被告許可發給「道路挖掘許可證」，許可原告挖掘道路埋設輸油管線。嗣被告依據「高雄市市有財產管理規則」第六十三條規定及「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」核算原告八十八年一月一日起至同年六月止之土地使用費計二千零二十七萬三千四百七十四元，並以八十八年六月四日高市府財四字第一六九三八號函送市有土地使用費繳款書，通知原告於八十八年六月三十日前繳納之事實，有原告使用臨海工業區公共設施申請書、被告所屬工務局養護工程處（七八）高市工養處管線證字第八五００五三號、八五００一０號挖掘道路許可證、原告與被告等七十七年三月二十二日協調會會議紀錄及被告八十八年六月四日高市府財四字第一六九三八號函附繳款書影本附於訴願卷可稽，且為兩造所不爭，堪信為真實。
四、又被告嗣於八十六年九月五日依前揭管理規則第六十三條之規定，另訂定「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」規定：「．．．二、計收範圍：凡利用市有土地於地面裝置、地下埋設或地上架設管線者，均依本原則計收土地使用費，但有下列情形者免予計收：㈠依法令規定免計收者。㈡政府機關使用經本府同意者。㈢瓦斯管、自來水管、家庭用電之管線。三、計收標準：㈠計算式：
使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。㈡申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。㈢使用土地面積由土地管理機關依實際使用情形核算之。．．．」並據以八十八年六月四日高市府財四字第一六九三八號函通知原告略以：「．．．說明：貴公司輸油管線○○○鎮區○○○路至民權路等路段市有土地，經依本府工務局八十八年五月三十一日高市工養處字第一四一０二號函核算使用費從八十八年一月至六月止為二０、二七三、四七四元，請依限繳納。．．．」等語，則被告於為核准原告使用公路土地埋設輸油管之行政處分後，另訂定上述計收使用費作業原則，據以向原告發函收費，均為其單方之意思決定，未容原告任何意思之參與，即屬就本件具體事件為另一對外發生法律效果之單方行政行為。揆諸前揭最高行政法院庭長法官聯席會議決議及裁定意旨，性質即屬訴願法第三條（修正前訴願法第二條）規定之行政處分，原告自得對之提起訴願及行政訴訟，以謀救濟。一再訴願決定均認原告前揭爭執係屬私權糾紛，不得提起訴願，而從程序上決定予以駁回，容有未合。
五、綜上所述，本件兩造爭執既屬公法事件，業如前述，則一再訴願機關認係私權糾紛，不得提起訴願，而從程序上決定予以駁回，均有可議。原告執以指摘，非無理由。為顧及原告之訴願審級利益，應由本院撤銷一再訴願決定，由訴願機關另為實體上審理決定，以期適法（最高行政法院九十一年度裁字第三三四號裁定參照）。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、九十八條第三項後段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
法院書記官 嚴寶明