高雄高等行政法院簡易判決 九十三年度簡字第一四九號
原 告 帝門藝術事業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 嘉義市地政事務所代 表 人 丙○○ 主任訴訟代理人 丁○○
戊○○右當事人間因有關規費事務事件，原告不服嘉義市政府中華民國九十三年二月十六日府法訴字第○九三○○○八七七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、緣原告於民國（下同）八十七年七月六日向被告申請辦理嘉義市○○段○○○○○號等各筆土地、建物所有權移轉登記，並經被告八十七年七月十六日辦理所有權移轉登記完竣，其相關登記規費業已依法繳納，計新台幣（下同）二十萬六千四百五十六元整，嗣經原告分別以九十二年五月二十六日及同年八月十二日申請退還登記規費，被告依內政部於九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函復原告，該土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定修正前所繳之登記規費，無法予以退還，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張以：（１）按土地權利變更登記之聲請，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰。但不得超過二十倍，土地法第七十三條第二項定有明文。而前開登記費額，依同法第七十六條第一項規定，應按申報地價或權利價值千分之一繳納。次按改制前行政法院八十六年判字第六十九號判例要旨：「土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記規費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告土地現值並非相同，被告於計徵本件登記規費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記規費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸」。次有鈞院八十九年度簡字第五號判決及台北高等行政法院八十九年度簡字第七十三條判決採相同見解，並責令原處分機關退還超收之登記費。（２）所謂「申報地價」，依土地法第一百五十六條規定，土地所有權人於聲請登記所有權時，同時申報之地價，其差額僅得為依同法第一百五十二條市縣政府所公布之標準地價百分之二十以內之增減。平均地權條例（原名實施都市平均地權條例）於四十三年八月二十六日經總統公布施行，就申報地價部分，有不同特別規定。其第十六條第一項規定：「舉辦規定地價或重新規定地價時，土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價；土地所有權人於公告期間申報地價者，其申報之地價超過公告地價之百分之一百二十時，以公告地價百分之一百二十為其申報地價；申報之地價未滿公告地價百分之八十時，得照價收買或以公告地價百分之八十為其申報地價。」至公告土地現值，依平均地權條例第四十六條規定，乃直轄市或縣（市）政府對轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪製地價區段圖，並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。（３）本件原告於八十七年七月六日向被告申辦系爭土地所有權移轉登記，被告依修正前土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定（下稱修正前規費補充規定）第三點規定：「土地權利變更登記之登記費核計標準，除法令另有規定外，依左列規定辦理：（一）所有權移轉及典權設定登記，以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之標準為準。．．．．．．（三）無核定價值者，以向稅捐稽徵機關申報之當期公告土地現值或房屋現值為準．．．．．．」及內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六七五七六九號發布修正第三點第三款：「無核定價值者，以土地權利變更之日當期公告土地現值或房屋現值為準．．．．．．」以系爭土地公告現值總額千分之一核徵登記費：二○六、四五六元正。蓋司法院釋字第二八七號解釋文：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起適用。」本件係爭登記費之計費標準，依據三十五年四月二十九日修正公布施行之土地法第七十六條規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價．．．．．．千分之一繳納登記規費．．．．．．」況修正前規費補充規定第三點明定：土地權利變更登記之登記費核算標準，除法令另有規定外，依左列規定辦理：‧‧‧所有權移轉．．．．以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅．．．．之價值為準。．．。其已明定「除法令另有規定外」，始適用修正前規費罰鍰補充規定；前揭土地法第七十六條即已明定，聲請土地權利變更登記，按申報地價千分之一繳納規定；故登記費之計徵應優先適用三十五年公布施行之土地法第七十六條規定申報地價核算；而非優先適用修正前規費補充規定第三點以公告現值計徵。否則土地法第七十六條豈非具文。被告未斟酌改制前行政法院八十六年判字第六九判例意旨所明確諭知，修正前規費補充規定以公告現值為計徵登記規費之標準顯與法律規定有所牴觸；蓋「命令與憲法或法律牴觸者無效」「．．．．．．命令不得牴解憲法或法律．．．．．．」及土地法第七十六條之規定，有違依法行政原則（行政程序法第四條參照）。（４）再按中央法規標準法第十一條明定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法、法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」。命令與法律牴觸，自始無效。（司法院二十五年院字第一五八三號、三十一年院字第二三二六號、三十二年院字第二六二二號、三十七年院解三九三七號解釋文參照）。本件係於「土地登記規費及罰鍰補充規定」修正前已完成登記並繳納規費之案件並以溢繳為由，請求退還規費。縱然，內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋認為登記完畢，權利關係已確定；故登記規費無退還，縱有退還應依土地登記規則第五十一條、第五十二條規定以三個月為之。惟前揭函釋所述「權利關係已確定」係指申請登記案件之當事人（即權利人與義務人之權利關係）而論。再者，土地登記規則第五十一條規定：已繳之登記費．．．．．．有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。就法之文義觀之：「其他依法令應於退還者」；其概括規定含意應與「登記申請撤回」、「依法駁回申請」二者列舉之文義作相同體系闡釋，如此解釋方法才能維護整個法律的一貫及概念用語之一致（楊仁壽先生著法學方法論七十五年十一月版第一三○頁）。本件登記規費之計收應以系爭土地申報地價為計算基礎，非以公告現值為計算準據。請求時效應不受三個月限制。此有高雄縣政府九十二年八月六日府法訴字第○九二○一二六四○二號訴願決定書意旨：「．．．．．．三、至於本件有關請求退還溢繳規費時效乙節，查訴願人申請退費之情形，非屬土地登記規則第五十一條規定情形，不受該條款所定三個月時效之規範，其自八十七年十二月二十一日繳納登記規費之日起，至九十二年六月間向原處分機關申請退還溢繳土地登記規費期間未滿五年，依行政程序法第一百三十一條第一項規定，本件訴願人之請求權尚未消滅，併予敘明」。採肯定見解並責成原機關另為適法之處置。再者「公法上之請求權，除法律另有特別規定外，因五年間不行使而消滅。‧‧‧」「行政機關為行政行為，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」為行政程序法第二百三十一條及第三條所明示。縱行政程序法九十年一月一日施行，至於該法施行前，已發生公法上請求權之消滅時效期間，則依其他法律規定辦理。另查民法第一百二十五條規定：請求權，因十五年間不行使而消滅。但法律所定期間較短者，依其規定。准此，行為時之「土地登記規則」，係屬命令位階；民法第一百二十五條但書，明定「法律」所定期間較短者，依其規定。係指中央法規標準法第二條明定之法、律、條例、通則為限；排除同法第三條之命令適用。況規費法第十八條明定，溢繳規費，得請求退還。（５）所謂「行政機關對人民申辦事項，一經處理，所繳規費即不得請求發還，為一般通例」；應限縮解釋為：依行為時未與法律牴觸之命令，或法律未另有規定之行政命令所收取之規費，且政府機關已辦畢人民之申請，始不予發還為妥適；而非擴張闡釋，無論適法或觸法之命令所溢繳而收取之規費，強制不予發還，且又以行政機關自行認定為一般通例。果真如此，則現行規費法第十八條規定，有溢繳或誤繳五年內可申請退還，民法不當得利之規定，誠實信用原則、公平正義原則，行政程序法第四條依法行政原則，豈非具文。（６）按「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者。」「私法上財產之法律關係所重者乃私經濟價值之權利義務應亦可適用於公法關係」為改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例及同院七十年判字第九七五判例所肯定。私法上財產之法律關係所重者乃私經濟價值之權利義務關係；而公法上財產之法律關係所重者亦復如此。則民法中關係不當得利之規定係基於衡平觀念所發展之一般法律原理，其與公法上所講求之誠信公平原則自有其共通之處。故基於類似規範之目的與法律原則，於公法上之財產請求權方面，在不當得利相關規定未另為明文前，應有參酌之餘地。本於同概念之運用，現行行政程序法在制定時，於授益處分受益人不當得利返還範圍方面亦明定準用民法不當得利之規定，此觀之該法第一百二十七條第二項規定自明，足見民法不當得利之規定與概念，應無礙於公法上相類似事件之適用。而按不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。受領人於受領時知無法律上之原因或其後知者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時，所現存之利益附加利息一併返還。民法第一百八十二條所明定，準以此解。本件原告請求依據土地法第七十六條規定，以申報地價核徵登記費，並退還溢繳登記費，被告應自知悉（原告九十二年八月十二日申請書收件）其按公告現值千分之一所收取登記規費無法律上原因，應參酌前述民法第一百八十二條第二項規定，於事後知悉無法律上原因時，應負返還溢繳之登記規費之義務。始符合不當得利之法理。（７）按國家為單一法人格，分官設職；相同事情應為相同處理，始符平等原則（憲法第七條、行政程序法第六條定有明文）；本件請求退還超收之登記費，此相似事件，前有高雄縣政府九十二年八月六日府法訴字第一二六四○二號及同年十一月七日府法訴字第二○○三九二號決定書諭示高雄縣鳳山地政事務所應退還超收之登記費。嗣高雄縣鳳山地政事務所九十二年八月十三日鳳地所一字第○九二○○○九九四四號及同年十一月二十四日鳳地所一字第○九二○○一三九一一號函核准退還超收之登記費。另鈞院九十三年訴字第一三三號判決主文諭示‧‧‧被告應作成依原告買賣時之八十六年度申報地價計徵土地登記規費，並將超收之規費新台幣貳拾肆萬柒仟壹佰肆拾陸元，發還予原告之處分。‧‧‧本件依據行為時系爭土地八十六年土地申報地價千分之一計徵登記費，則應繳登記費合計為：一九七、三八七元，應退還溢繳登記費合計為：一五三、三六三元等語，乃本於公法上不當得利之法律關係，請求判決：撤銷訴願決定及原處分，被告應就八十七年七月六日收件嘉地登字第一六二四九號至一六二五二號登記申請書所為買賣所有權移轉登記申請案件作成按買賣年度（八十六年七月一日）之公告申報地價計徵土地登記規費，將超收之規費十五萬三千三百六十三元退回原告之處分。
三、被告答辯則以：（１）案查本件業於八十七年七月十六日辦理所有權移轉登記完竣，其相關登記規費已依法繳納，權利關係業已確定，按行為時（修正前）土地登記規則第一百四十二條規定「已繳之登記規費及書狀費，有左列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者。申請人於三個月內重新申請登記者，得予援用未申請退還之登記費及書狀費。」（九十二年七月二十九日內政部修正為第五十一條五年期限），原告於九十二年五月二十六日及同年八月十二日始申請退還規費，適用前述修正前規定，原告應於三個月內向被告提出申請退還已繳之相關規費，並不適用九十一年十二月十一日新公布規費法第十八條「繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者，得於繳費之日起五年內，提出具體證明，向徵收機關申請退還。」之規定，亦不適用公法上五年間之請求權，爰因原告已逾請求退還三個月期限，自無應否退還規費之疑義，先予敘明。（２）次按內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋「說明：二、查中央法規標準法第十八條規定『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。』，是行政法規之適用應以行為時之法規為準。有關申請權利變更登記其登記費之計收，前經內政部分別於八十九年六月十三日內中地字第八九七九五七號函修正『土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定』第三點、九十年七月二十三日台內中地字第九○八二六六六號令修正上開補充規定第三點（三）、（五）款有案，故該登記案件依上開補充規定修正前所繳之登記費及罰鍰，因已登記完竣，表示其權利關係業已確定，該登記費及罰鍰並無退還之疑義。三、另查登記費及罰鍰依規費法規定其性質為行政手續之一種，係由公庫經收，登記機關之收支受會計年度之限制，政府機關對人民申辦事項，一經處理，所繳規費即不得請求發還，為一般通例。故有關登記費及罰鍰之退還方式，應依土地登記規則第五十一條及第五十二條規定辦理。」（３）依修正前規費及其罰鍰計徵補充規定第三點規定：「土地權利變更登記之登記費核計標準，除法令另有規定外，依左列規定辦理：（一）所有權移轉及典權設定登記，以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅、契稅之價值為準。‧‧‧（三）無核定價值者，以向稅捐機關申報之當期公告土地現值或房屋現值為準‧‧‧」及內政部八十六年五月二十九日台（八六）內地字第八六五七六九號發布修正第三點第三款：「無核定價值者，以土地權利變更之日當期公告土地現值或房屋現值為準‧‧‧。」又依內政部八十九年六月十三日台（八九）內中地字第八九七九五九七號函釋：「主旨：修正『土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定』第三點：『土地權利變更登記之登記費核計標準，除法令另有規定外，依左列規定辦理﹕（一）所有權移轉登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。‧‧‧』，自發文日起實施」，查本案業於八十七年七月十六日辦理所有權移轉登記完竣，依中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。」被告以行為時土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定計收規費，自無從據以退還規費。況依司法院釋字第二八七號解釋略以：「行政主管機關就行政法規所為之釋示‧‧‧惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響‧‧‧。」（４）綜上，本件原告於八十七年七月十六日辦理前述地號等各筆土地、建物所有權移轉登記，並經被告八十七年七月十六日辦理所有權移轉登記完竣，依行為時土地登記規則第一百四十二條規定，已繳納規費得由原告於三個月內請求返還，本案原告於九十二年五月二十六日始請求退還規費，已逾請求退還三個月期限。另被告依行為時土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點規定，按土地公告現值千分之一計徵應納登記費，原告依法繳納該規費，並無溢繳或誤繳規費之情事。是以原告該登記案件，其法規之適用以行為時之法規為準，所繳之登記規費業於八十七年七月十六日辦竣登記，表示其權利關係業已確定，該登記規費並無退還之疑義，揆諸相關法條規定，均無不合，原告之訴顯無理由，應予駁回等語，資為抗辯，請求駁回原告之訴。
四、本件原告於八十七年七月六日向被告申請辦理嘉義市○○段○○○○○號等各筆土地、建物所有權移轉登記，被告依申辦當時之法令，即行為時土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第三點，按「公告現值」計徵登記規費，並經被告八十七年七月十六日辦理所有權移轉登記完竣，其相關登記規費業已依法繳納，計二十萬六千四百五十六元整，嗣經原告分別以九十二年五月二十六日及同年八月十二日申請退還登記規費，經被告以九十二年八月二十日嘉地一字第○九二○○○九三○九號函略以：「‧‧‧二、查本案帝門藝術事業股份有限公司於八十七年七月六日向本所申辦旨述等二十七筆土地所有權移轉登記，並經本所八十七年七月十六日辦理所有權移轉登記完竣，其相關登記規費業已依法繳納，依內政部九十二年五月十五日內授中辦地字第○九二○○○七三四一號函釋略以：『登記案件依土地登記規費及罰鍰計徵補充規定修正前所繳之登記費及罰鍰，因已登記完竣，表示其權利關係業已確定，該登記費及罰鍰並無退還之疑義』是本案依上述補充規定修正前所繳之登記規費無法予以退還。三、另依司法院大法官會議釋字第二八七號解釋略以：『行政主管機關就行政法規所為之釋示‧‧‧惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響‧‧‧』。況按九十二年七月二十九日修正前土地登記規則第五十一條規定，已繳登記費及書狀費，得由申請人於三個月內請求退還之，是本案已逾請求退還期限，故無法依所請辦理。‧‧‧。」等語，否准原告所請之事實，為兩造所不爭執，復有台灣省嘉義市政府地政（一般）規費收入存根聯、土地登記申請書、土地建築改良物買賣所有權移轉契約書、土地登記申請書、原告前開申請書及被告九十二年八月二十日嘉地一字第○九二○○○九三○九號函等影本附於本院卷可稽，足堪信實。
五、按行政規費乃是為個人或受個人委託所採取職務行為的對價，亦即是對於行政機關之特別的給付的對價，行政規費乃是政府依據職權或法令規定執行政務，其屬為特定對象辦理特定事項，或因該特定對象的行為，導致增加額外的社會成本者，應收取合理的相對給付。本件被告依內政部八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函（八十六年五月二十九日台（八六）內中地字第八六七五七六九號函修正）發布之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，向原告計徵系爭土地登記之地政規費，係屬地政機關就公法上具體事件所為之決定而對申請人直接發生法律效果之行政處分。其次，行政處分未經撤銷、廢止，或因其他事由而失效者，其效力繼續存在（行政程序法第一百十條第三項參照）。土地登記申請人如主張地政機關計徵登記規費之行政處分為違法或不當，而有超收費用情事，應於法定救濟期間內循訴願程序提起救濟，如不服訴願決定者，得依法提起撤銷訴訟合併請求返還該超收登記規費之給付訴訟。於原計徵登記規費之行政處分有效存在時（未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前），並無所謂不當得利之情形（最高行政法院九十三年度判字第一二號判決參照）。本件被告業於八十七年七月十六日辦理土地所有權移轉登記完竣，其相關登記規費並已經原告於當時即依法繳納完畢，原告迄未對之提起撤銷訴願及行政訴訟，該核定繳納之地政規費之處分業已確定等情，為兩造所不爭（見本院準備程序筆錄）。是本件依上開說明，在該計徵規費之行政處分經撤銷、廢止因其他事由而失效前，被告對於本件所徵收之規費並無不當得利可言。是原告本於公法上不當得利之法律關係，請求被告作成退還系爭超收登記規費之處分，於法自非有據。又本件原告係本於公法上不當得利之法律關係而為請求，此經原告於本院行準備程序時陳明在卷，故關於規費法第十八條之規定於本件是否有適用餘地，因非屬訴訟範圍，自不予審酌，併此敘明。
六、綜上所述，本件原告於八十七年七月十六日辦理系爭土地、建物所有權移轉登記，並經被告八十七年七月十六日辦理所有權移轉登記完竣，其依行為時「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點規定，按土地公告現值千分之一計徵應納登記規費，原告業已繳納完畢，且迄未對該處分聲明不服，原處分業已確定，並無所謂不當得利之情形，原告之主張，核無足採。被告以九十二年八月二十日嘉地一字第○九二○○○九三○九號函否准所請，洵無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。又本件係簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論而為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 三十 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 陳光秀右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 三十 日
法院書記官 藍亮仁附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。