高雄高等行政法院簡易判決
九十三年度簡字第三五七號原 告 甲○○被 告 臺灣屏東地方法院檢察署代 表 人 乙○○檢察長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十三年九月二十一日九三公審決字第０二八一號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：本件原告起訴後，被告代表人蔡日昇檢察長已於民國（下同）九十四年三月十六日調職，改由乙○○檢察長接任，茲被告新任代表人乙○○檢察長具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
乙、實體部分：
一、緣原告係被告所屬檢察官，前以九十二年十二月十二日申請書，依據「行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施」 (下稱休假改進措施)第五點、第六點規定向被告申請核發九十二年休假補助費，經被告就原告非使用國民旅遊卡消費是否得申請旅遊補助費乙事層報法務部釋示，經法務部以九十三年三月九日法人決字第０九三００一００五四號函就相關問題函復被告，被告隨即轉知原告上開法務部函示內容，而否准原告九十二年休假補助費之申請，原告不服，提起復審，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略謂：（一）按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第十五條、第二十三條分別定有明文，核先敘明。公務員休假旅遊補助款制度，其前身乃係公務員不休假加班費制度，以往公務員請領公務員不休假加班費或休假旅遊補助款，單純由公務員向服務機關申請，並無任何不當，亦未見有何違法之議，詎自九十二年一月一日起，人事行政主管機關竟要求公務員應向民營銀行申請信用卡（即俗稱國民旅遊卡），始得請領休假旅遊補助款。而此項涉及公務員權利之要求，並無任何法律或法律授權之命令之根據。經查：公務員向國家請領休假旅遊補助款，乃係公務員與國家間之公法上債權債務關係，法律關係僅存在公務員與國家之間，茲人事行政主管機關竟要求，公務員如欲向國家請領休假旅遊補助款，尚須自行向第三人之私人銀行簽訂信用卡契約，由公務員向第三人之私人銀行提出要約，經第三人私人銀行同意後，發給俗稱國民旅遊卡之信用卡，始得據以刷卡，請領休假旅遊補助款，形成公務員請領休假旅遊補助款之法律關係，變成國家與公務員及私人銀行間之三面關係，職是，人事行政主管機關究竟根據何項法律規定或法理基礎要求公務員向第三人私人銀行提出要約請領國民旅遊信用卡？詳言之，公務員向國家請求給付休假旅遊補助款，本係單純之國家與公務員間之公法上債權債務關係，本不涉及第三人之權利義務關係，倘國家無處理能力，欲藉由第三人之協助，核發休假旅遊補助款，自屬國家與第三人間之問題，應由國家與第三人自行依約解決，與公務員無涉；如同現行核發健保卡制度，持卡人與國家之權利義務關係，僅存在持卡人與國家之間，持卡人不須另向第三人簽約要求同意給付健保卡。茲人事行政主管機關竟片面要求公務員須另向第三人提出簽訂信用卡之要約行為，准否尚繫於第三人之同意，形同國家強迫公務員與第三人簽訂契約。原告誠不知人事行政主管機關根據何項法律規定或法理基礎，可以國家之管理機關之地位，要求公務員與第三人訂定私人契約？（二）「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第四條、第七條分別定有明文。又「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；及行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第四條第二項及第二百零一條分別定有明文。所謂逾越權限者，係指違背行政程序法第十條行政裁量界限，超越法令授權範圍，不符合法規授權目的而言。而基於相同原因事實作成之行政處分，若有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益者，即有權力濫用之違法，本院八十一年判字第一００六號著有判例。換言之，所謂濫用權力者，係指行政處分違背行政程序法第四條一般法律原則而言。」最高行政法院九十二年度判字第一四二六號亦著有判決可參。本件原行政處分駁回之依據，查係「休假改進措施」乙種，究竟該「休假改進措施」之法律地位為何？充其量不過人事行政主管機關之政策宣示，究尚未形成國家法律或法律授權之命令，而人事行政主管機關竟可以根據前開政策宣示，限制公務員向國家請領休假旅遊補助款，亦可以要求公務員必須與第三人簽訂私人契約，洵屬濫用公權力，不僅違反行政程序法之不當禁止聯結原則與比例原則，且與前開憲法保障人民財產權之規定有所牴觸。（三）茲復審決定駁回之理由再援引司法院釋字第四四三號解釋理由書，略謂：憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆云云，認為上開「休假改進措施」屬於合憲之技術規範乙節，洵屬濫用司法院釋字第四四三號解釋，茲駁斥如后：1.按司法院釋字第四四三號解釋係針對行政院發布之徵兵規則，認為行政院委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第八條規定限制役男出境事由，與憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由意旨不符，應自解釋公布日起至遲於屆滿六個月時，失其效力。從其解釋意旨，亦已明示：縱使依據行政院發布之行政命令，欠缺法律授權之依據，而有牴觸憲法之規定者，亦應失其效力，此觀同號解釋理由書謂：「諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則」（原復審決定書，將本段理由略去，不知係有意省略，或疏而未見），綜觀上述解釋理由書全文，毫無排除給付行政規範得限制人民自由權利之情事，乃原復審決定竟如此曲解，殊屬違誤。2.其次，對照司法院釋字第五四二號解釋文，明示：「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」，益徵行政機關不得假藉「給付行政」為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定。而上述改進措施違反下列平等原則：（1）部分公務員必須申請國民旅遊卡始能請領國民旅遊補助款，而部分公務員卻不必申請國民旅遊卡，即可檢據請領國民旅遊補助款。（2）在公務員消費對象上，同是合法經營之商業行號，部分商號可以消費，而部分商號卻不可以消費。（3）同屬銀行合法發行之信用卡，卻一定須持有被告機關指定銀行發行之信用卡，始可消費，而持有其他銀行發行之信用卡卻不可以消費。（四）本案主管機關雖聲稱：公務員不用支付任何費用即可獲得發卡銀行交付國民旅遊卡云云，然而，實際上，原告交付發卡銀行製卡必備之資料後，發卡銀行卻拒絕交付原告國民旅遊卡，因此，主管機關所謂公務員不用支付任何費用云云，其實形同出售公務員個人之人事資料，讓發卡銀行獲得商業利益，以抵銷主管機關應負擔之發卡費用，從而主管機關所稱公務員不用支付任何費用云者，洵屬欺瞞公務人員。既然主管機關以出售公務員之人事資料，換取製卡銀行代替主管機關製發國民旅遊卡，則主管機關係根據何項法律規定要求公務員必須同意提供人事資料，以換取發卡銀行核發國民旅遊卡，作為支領旅遊補助款之負擔條件？由於主管機關濫權要求公務員請領國民旅遊補助款，必須先向私人銀行申請國民旅遊卡結果，造成社會上公務員人事資料外洩情事，時有所聞，不僅公務員個人之隱私權遭受損害，而且，造成社會上詐騙案件橫行，影響社會治安，甚而危害國家安全。（五）行政院經濟建設委員會（下稱經建會）謂：「．．．九十二年起規定公務人員請領強制休假補助費，應符合持用『國民旅遊卡』，在『非假日』、『異地』、『隔夜』，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，屬行政裁量權之一部分」云云，此部分說明如下。按公務人員請假規則第十條第一項規定：「公務人員符合第七條休假規定者，除業務性質特殊之機關外，每年至少應休假十四日，未達休假十四日資格者，應全部休畢。休假並得酌予發給休假補助。確因公務或業務需要經機關長官核准無法休假時，酌予獎勵。每次休假，應至少半日。」，前項休假發給旅遊補助款之規定，固屬給付行政之性質，如經國會預算通過，無須另行立法規定；惟給付行政事項，如涉及人民（含公務人員）之權利義務事項，參酌憲政理念，仍應有法律明文規定，否則即有牴觸前揭憲法及中央法規標準法之規定，應屬無效。此觀諸司法院釋字第四四三號解釋理由書謂：「諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則」，即已明示：縱使依據行政院發布之行政命令，欠缺法律授權之依據，而有牴觸憲法之規定者，亦應失其效力自明。查上述公務人員請假規則，並無規範請領休假補助費之限制條件，僅規定「休假並得酌予發給休假補助。」換言之，從條文規範本意，在於授權政府機關衡酌財政狀況決定補助額多寡，例如二分之一，或三分之一等等，從文意上毫無侷限在「非假日」、「異地」、「隔夜」等休假條件上；因此經建會上述所設「非假日」、「異地」、「隔夜」等休假條件，已屬濫權，應屬違法。更有甚者，休假縱符上述三條件，則公務員消費之後，接著產生付款方式問題。此部分，從公務人員請假規則更看不出有何規範付款方式之文意在內，因此，公務員休假之後，究應「刷卡」付費，或是「現金」付費，甚或「支票」、「匯款」付費等，均無不可，只要店家確保債權即可；乃經建會卻規定，付款方式必須限制，究竟刷卡付帳與「休假」有何關聯性，因此，經建會此項規定，有違「不當聯結禁止」原則，應屬違法而無效（最高行政法院九十年度判字第一七０四號判決參照）。經建會又謂：「．．．另如任何單據均可報帳核銷，則與落實公務人員利用休假實際外出旅遊、調適身心之目的有所背離」，所以限制在特約商店消費云云。此部分之說詞，更加荒謬；如同屬二家合法旅遊飯店，一家有簽約，另一家未簽約，則依上述經建會之邏輯，只有住居「簽約」之飯店，始可達到「休假旅遊、調適身心」之目的，另一家「未簽約」之飯店，則無法達成公務員「休假旅遊、調適身心」之目的，此種論調，更加突顯經建會之違法濫權，夫復何言。（六）本件原告訴之聲明為：一、復審決定及原處分關於駁回原告申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。二、被告應給付原告九十二年休假旅遊補助費新台幣（下同）一萬七千元，及自九十二年十二月十二日起按年息百分之五計算之利息。
三、訴訟費用由被告負擔。本件原告請求被告給付補助款事件之訴訟標的，當係行政訴訟法第八條第一項之公法上財產請求權，合併本法第八條第二項撤銷行政處分之形成之訴。按本法第五條第二項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，此項規定原為司法委員之意見所增訂；揆其立法理由為「在行政機關違法駁回人民申請案件的情形，依現制，人民祇得請求撤銷駁回處分，倘若行政機關在其駁回處分被撤銷後，仍然堅持己見，繼續違法駁回人民之申請，則人民祗能反覆爭訟請求撤銷，而無法有效實現其公法上權利。爰仿德國課予義務訴訟之立法例，規定對於駁回處分在踐行訴願程序後，得起訴請求判決行政機關為行政處分（在案件尚未成熟的情形）或應為特定內容之行政處分（在案件成熟的情形），以資救濟」。換言之，本條項之給付之訴，乃係參仿德國課予義務之訴（又稱：請求應為行政處分之訴）立法例所增列。至本法第八條第一項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，亦係參酌謝啟大等立法委員之意見所修訂；而其立法理由第一點亦載明：「按人民在公法上享有之給付請求權，並不以財產上給付為限，尚包括請求行政機關應為作為，忍受或不作為之其他非財產上給付的請求權在內，例可請求閱覽卷宗，請求將特定資料作廢，請求撤回妨害名譽的主張等，均屬之，對於此類公法上請求權如遭受侵害，也應賦予提起給付訴訟的權利，才能有效保障人權。爰於第一項增列因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，亦得提起訴訟。至於請求作成行政處分，已規定於草案第五條，自不在本條之適用範圍，爰予除外。」；從而，本法第五條及第八條性質上均屬給付之訴；然第五條之訴訟目的，係請求主管機關為「行政處分」（即請求主管機關為公法上單方意思表示之行為），而第八條之訴訟目的，則屬請求行政機關為行政處分以外之任何給付行為。本件給付休假補助款之訴，程序上，並無須先由當事人向主管機關申請為准駁與否之意思表示，迨作成行政處分之後，再由當事人據以請求支付補助款；因此，原告要求被告給付補助款，純屬行使公法上之財產給付請求權（法務部亦持相同見解，詳附件一移文單）；而非本法第五條第二項之課予義務之訴。另因被告已先為否准之意思表示，爰依本法第八條第二項之規定，合併請求撤銷原否准之行政處分。（七）有關被告將法務部九十三年三月九日法人決字第０九三００一００五四號函（內容略以：原告未申請國民旅遊卡方式消費，致無法使用國民旅遊卡刷卡消費，不予補助云云）知會原告之真意為何乙節，業經被告敘明，係謂「不予核發休假補助費」之意思表示，因為法務部該函係屬拒絕給付之意思，所以知會原告之意思亦屬拒絕原告之申請，行政處分不必具備特定要式，被告以簡便之方式拒絕原告，原告不爭執該行政處分之存在云云。被告答辯主張略謂: 公務人員向服務機關請領休假補助費，須持用國民旅遊卡刷卡消費，係行政院制定之政策，被告僅係政策執行單位，依規定執行辦理，既然上級單位法務部已表示拒絕之意思，被告也是照辦，有將法務部九十三年三月九日法人決字第０九三００一００五四號函知會原告，其後被告於九十四年三月十日並以屏檢昇人字第０九四０五０四六八三號函給原告拒絕原告休假補助費之申請，並求為駁回原告之訴等語。
三、按「公務員除因婚喪疾病分娩或其他正當事由外，不得請假。公務員請假規則，以命令定之。」公務員服務法第十二條定有明文。次按「公務人員符合第七條休假規定者，除業務性質特殊之機關外，每年至少應休假十四日，未達休假十四日資格者，應全部休畢。休假並得酌予發給休假補助。確因公務或業務需要經機關長官核准無法休假時，酌予獎勵。每次休假，應至少半日。」、「第一項休假補助之最高標準，由行政院人事行政局會商銓敘部定之。」公務人員請假規則第十條第一項、第四項亦規定明確。復按「為鼓勵公務人員利用休假從事正當休閒旅遊活動，振興觀光旅遊產業，帶動就業風潮，各機關對於所屬公務人員請國內休假者，應按下列方式核發休假補助費；所需費用，於各機關預算之人事費等相關經費項下勻支：（一）應休畢日數（十四日以內）之休假部分：週一至週五休假期間，以國民旅遊卡，前往服務機關（構）所在地以外之其他直轄市或縣（市），異地且隔夜，在國民旅遊卡特約商店刷卡消費，並採『實報實銷』方式，除按每次符合休假旅遊補助規定之刷卡消費金額核實補助外，並依該次刷卡補助總額外加百分之二十五之額度予以補助，全年合計補助總額最高以新臺幣一萬六千元為限，但未具休假十四日資格者，其全年最高補助總額按所具休假日數依比例核發，以每日新臺幣一千一百四十三元計算；未持用國民旅遊卡方式刷卡消費者，不予補助。……。」亦為「休假改進措施」第五點所明定。
四、查原告係被告所屬檢察官，前以九十二年十二月十二日申請書，依據休假改進措施第五點、第六點規定向被告申請核發九十二年休假補助費，經被告就原告非使用國民旅遊卡消費是否得申請旅遊補助費乙事層報法務部釋示，經法務部以九十三年三月九日法人決字第０九三００一００五四號函就相關問題函復被告，被告隨即轉知原告上開法務部函示內容，否准原告九十二年休假補助費之申請等情，為兩造所不爭執，並有原告前述申請書、法務部前揭函等附於原處分卷可稽，洵堪信實。
五、按行政訴訟法第八條第一項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第五條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質。從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸行政機關裁量，作成行政處分，而得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第八條第二項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求」，是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。由於課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊的給付訴訟類型，因此，在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起同法第八條規定一般給付訴訟。（參照林清祥著「行政訴訟課予義務訴訟實務上諸問題之探討（下）」司法周刊第一二三二期）再按，當事人提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般給付之訴，亦有最高行政法院九十三年度判字第三十五號判決可資參照。經按，依前揭公務人員請假規則第十條第一項「休假並得酌予發給休假補助」及「休假改進措施」第五點「為鼓勵公務人員利用休假從事正當休閒旅遊活動，振興觀光旅遊產業，帶動就業風潮，各機關對於所屬公務人員請國內休假者，應按下列方式核發休假補助費」之規定，可知休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，須經行政機關裁量，作成行政處分，從而本件原告申請休假補助費，並非可直接對被告行使給付請求權，尚須經被告先核定其給付請求權。是本件原告休假補助費之申請，經被告否准，提出復審經遭決定復審駁回後，揆諸前揭說明，原告本應依行政訴訟法第五條第二項規定，提起「駁回行政處分之課予義務訴訟」，不得逕依同法第八條第一項之規定提起給付訴訟。又依行政訴訟法第八條第二項規定，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求之給付訴訟，必為因公法上原因發生之財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，此觀諸同法第八條第一項、第二項之規定自明。本件如前所述，依原告其請求基礎法律關係之規定，尚須先由被告核定其請求權，原告尚不得直接請求被告為財產上之給付，且其請求者係被告應為核定之行政處分，而非請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，是本件原告亦不得依行政訴訟法第八條第二項規定提起撤銷訴訟併為請求給付訴訟。經查，原告於九十四年三月三日本院於審理時，經法官闡明本件訴訟類型為何，是否為課予義務訴訟時，陳稱本件應屬撤銷訴訟加給付訴訟類型，嗣更於同年四月十七日提出陳述理由狀表明本件其係依行政訴訟法第八條第一項之公法上財產請求權，合併同條第二項撤銷行政處分之形成之訴，而非提出同法第五條第二項之課予義務訴訟，此有本院前述筆錄、原告前揭陳述理由狀在卷可稽。參照前述說明，行政訴訟法第八條第一項之給付訴訟與同條第二項之撤銷訴訟併請求給付訴訟，本不得併存，申言之，當事人所提起之給付訴訟，僅於不符合該條第二項之要件時，始得依該條第一項提起給付訴訟，若符合該條第二項之要件，僅得依該項規定於提起撤銷訴訟時合併為給付之請求，而非依該條第一項規定另提起一給付訴訟，是原告主張本件其係依行政訴訟法第八條第一項之公法上財產請求權，合併同條第二項撤銷行政處分之形成之訴云云，顯係對上開規定有所誤解，先予敘明。另依前揭說明，本件原告係應對被告提起行政訴訟法第五條第二項之課予義務訴訟，亦不得依行政訴訟法第八條第二項規定提起撤銷訴訟併為請求給付訴訟，是本件原告其起訴之訴訟類型錯誤，而屬欠缺權利保護要件，應予駁回。
六、次按，憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第四四三號解釋理由書可資參照。查本件原告向被告申請所涉之休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。(吳庚著，行政法之理論與實用，增訂八版，第十九頁參照)且依前揭公務人員請假規則第十條第一項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。休假補助與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，且歷年來均配合政府政策決定調整其請領補助方式及額度，對於請領條件亦有一定之限制。是主管機關為執行公務人員請假規則第十條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。經查，行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，爰藉由成熟的信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，以鼓勵公務人員於離峰時間從事國內休假旅遊，帶動全民非假日旅遊風潮，並藉由非假日住宿或旅遊設施利用率之提高，合理降低假日旅遊與住宿成本，進一步誘發與吸引更多遊客，以達振興國內觀光旅遊產業目的，自九十二年一月一日起，修改公務人員強制休假補助費規定，規定公務人員必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，且為提高對觀光旅遊產業之需求，進而帶動國內觀光旅遊產業之投資及就業機會之增加，避免公務人員休假補助流於一般用品之採購，並規範公務人員之休假旅遊補助必須持國民旅遊卡於觀光相關行業及場所特約店消費，而國民旅遊卡特約商店之佈設，係由交通部觀光局擬訂觀光相關產業範圍，包括旅宿業、旅行業、交通運輸業、加油站、餐飲業、遊樂區及博物館、農特產及手工藝品業、商圈及其他行業等，凡有意願申請加入國民旅遊卡之特約店者，均可與相關收單機構簽約自由加入，另如任何單據均可報帳核銷，則與落實公務人員利用休假實際外出旅遊、調適身心之目的有所背離，爰將以往檢據核銷制度改為必須於國民旅遊卡特約商店消費方式核銷等情，此有經建會九十四年一月二十一日人力字第０九四００００三七七號函附卷可憑。揆諸上揭說明，行政院此次配合「國內旅遊發展方案」推動國民旅遊卡政策，邀集銓敘部及各主管機關會商後決定修正「休假改進措施」，規定自九十二年一月一日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第十條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響，於法尚屬無違。是原告因未持國民旅遊卡至特約商店刷卡消費，被告依前揭「休假改進措施」第五點之規定，駁回原告之前述休假補助費之申請，於法亦無違誤。從而原告主張：本件原行政處分駁回之依據，查係「休假改進措施」乙種，究竟該「休假改進措施」之法律地位為何？充其量不過人事行政主管機關之政策宣示，究尚未形成國家法律或法律授權之命令，而人事行政主管機關竟可以根據前開政策宣示，限制公務員向國家請領休假旅遊補助款，亦可以要求公務員必須與第三人簽訂私人契約，洵屬濫用公權力，不僅違反行政程序法之不當聯結禁止原則與比例原則，且與前開憲法保障人民財產權之規定有所牴觸云云，尚非可採。另查，行政院為達推動「國內旅遊發展方案」之目的，固由交通部觀光局擬訂僅觀光相關產業範圍，包括旅宿業、旅行業、交通運輸業、加油站、餐飲業、遊樂區及博物館、農特產及手工藝品業、商圈及其他行業等，凡有意願申請加入國民旅遊卡之特約店者，可與相關收單機構簽約自由加入，並選定僅特定銀行得發行國民旅遊卡等情，固為經建會前揭函陳述明確，惟行政院為達其特定之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，凡此均屬其行政裁量權之範圍；又查行政院及所屬各機關，除法務部調查局、經濟部所屬國營事業機構（含經濟部國營事業委員會、經濟部專業人員研究中心、台灣糖業股份有限公司、台灣電力股份有限公司、中國石油股份有限公司、中國造船股份有限公司、漢翔航空股份有限公司等）、行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬榮民工程股份有限公司等九個機關（構），因業務性質特殊、不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」，而未辦理國民旅遊卡外，均依規定實施國民旅遊卡措施，行政院以外機關，除立法院、監察院及國家安全局等三個機關，因業務性質特殊未辦理國民旅遊卡外，餘均比照辦理國民旅遊卡措施等情，並有行政院人事行政局九十四年一月三十一日局考字第０九四０００二一三九號函、九十四年三月三日局考字第０九四０００四三九四號函等影本附卷可憑，可知除因業務性質特殊、不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，尚與平等原則無違。是原告主張上述「休假改進措施」僅適用特定公務員，僅特定銀行得發行國民旅遊卡，及僅特定行業得接受國民旅遊卡之消費，違反憲法之平等原則云云，亦屬無據。末查，國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法之使用，若違法外洩，仍應依法負擔相關之法律責任，並非僅因其係發卡銀行，所取得之公務員相關人事料，即得違法利用而獲利。從而原告主張：原告交付發卡銀行製卡必備之資料後，發卡銀行卻拒絕交付原告國民旅遊卡，因此，主管機關所謂公務員不用支付任何費用，其實形同出售公務員個人之人事資料，讓發卡銀行獲得商業利益，以抵銷主管機關應負擔之發卡費用，從而主管機關所稱公務員不用支付任何費用云者，洵屬欺瞞公務人員，且造成社會上公務員人事資料外洩情事，時有所聞，不僅公務員個人之隱私權遭受損害，而且，造成社會上詐騙案件橫行，影響社會治安，甚而危害國家安全云云，仍無足採。
七、縱上所述，本件原告起訴請求 (一)復審決定及原處分關於駁回原告申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。(二)被告應給付原告九十二年休假旅遊補助費一萬七千元，及自九十二年十二月十二日起按年息百分之五計算之利息，其訴訟類型尚屬錯誤而欠缺權利保護要件，且原告因未持國民旅遊卡至特約商店消費，被告依前述「休假改進措施」第五點規定予以駁回，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。本件原告之訴為無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 三十一 日
第二庭 法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 三十一 日
書記官 黃玉幸附註:
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。