高雄高等行政法院簡易判決
93年度簡字第00382號原 告 中國石油股份有限公司代 表 人 甲○○ 董事長訴訟代理人 己○
戊○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十三年十月十二日環署訴字第０九三００四一一九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告從事化工業，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）於民國（下同）九十三年三月十日十三時十分至原告石化事業部（位於高雄縣○○鄉○○○路○號）查核毒性化學物質運作情形，檢視毒性化學物質「苯」運作紀錄表，發現原告尚未向主管機關申請核發「苯」成分含量為八五．三％Ｗ／Ｗ之「毒性化學物質運作登記備查文件」，即向訴外人信昌化學股份有限公司（下稱信昌公司）購買成分含量為八五．三％Ｗ／Ｗ之苯，被告乃認原告擅自運作（使用、貯存）該毒性化學物質，違反毒性化學物質管理法第十一條第三項規定，乃依同法第三十四條第二款規定，以被告九十三年五月三日府環一字第０九三００八０七七０號執行違反毒性化學物質管理法案件處分書，裁處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰，並限期於九十三年六月二日前完成改善。原告就罰鍰部分之處分不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：（一）原告石化事業部之主要產品為苯、對二甲苯、鄰二甲苯等，其中「苯」為行政院環境保護署（下稱環保署）列管之毒性化學物質，因此，原告依毒性化學物質管理法第十一條第二項規定，申請核發許可證，並已取得環保署核發之製造許可證（環署毒製字第000－0000號）。訴外人信昌公司為原告「苯」產品的客戶之一，以「苯」及「丙烯」經烷化反應生產異丙苯，副產品「回收苯（濃度八五．三％Ｗ／Ｗ）」，賣回予原告石化事業部。（二）按毒性化學物質管理法施行細則第十條規定，申請核發毒性化學物質許可證，應檢附下列文件或資料：「一、工廠設立許可證明文件．．．、公司執照、及營利事業登記證影本。二、負責人之身分証明文件影本。三、專業技術管理人設置核定文件影本。四、成分及性能說明書。五、產品之製造流程說明書。六、管理方法說明書，載明運送、使用、貯存、廢棄之方法。七、物質安全資料表。八、貯存設備、偵測及警報設備、危害及預防及應變計畫之說明書。九、運作場所略圖。」至於申請登記備查應檢附之文件或資料，依同法施行細則第十二條規定為：「一、運作人基本資料。二、負責人之身分証明文件影本。三、專業技術管理人設置核定文件影本。四、主管機關指定之有關文件或資料。」將兩者比較結果可知，毒性化學物質管理法對應取得許可證之運作為許可，其要件審核較應申請登記備查之運作行為之要件審核嚴格許多，且申請核發毒性化學物質許可證，應檢附文件之第六項即已包括使用、貯存之管理方法說明書，且原告之製造流程為以原告一部分工廠所生產之重量百分比百分之六、七十或五、六十不等之苯，先貯存於儲槽後，再打入自身其他工廠再生產出高重量百分比之苯，且訴外人信昌公司將副產品「回收苯（濃度八五．三％Ｗ／Ｗ）」，賣回予原告石化事業部，原告係將其注入貯存其他同為生產原料之低重量百分比之苯之儲槽中，再一起打入其他工廠再生產高重量百分比之苯，故該回收苯之貯存並不違反原告之製造流程，則就該回收苯之貯存何須再為申請登記備查？被告及訴願決定機關在毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項未規定所稱「該毒性化學物質」係指核發之許可證上所登載之毒性化學物質，亦即其名稱及成分含量應與許可證所登載之毒性化學物質相同之情形下，卻誤解法令，強為斷章取義之解釋，實有違誤。（三）又不同重量百分比之苯，其貯存儲槽之型式皆屬相同，並非高重量百分比之苯需用較特殊型式或材質之儲槽貯存，故原告買回之回收苯係貯存於原有儲槽中，換言之，不同重量百分比之苯，貯存行為皆屬相同，故被告及訴願決定機關堅持不同重量百分比之苯之貯存須分別申請登記備查，實無任何實質意義可言。（四）再就法規之目的性而言，毒性化學物質管理法制定之目的在於防制毒性化學物質污染環境或危害人體健康，如前所述，原告取得製造許可證之要件較登記備查之要件嚴格許多，且不同重量百分比之苯，與原貯存行為相同，則就重量百分比不同之相同毒性化學物質，雖未再申請登記備查，當不違法之規範目的。反之，如執意解為只有成分含量與許可證所登載之毒性化學物質相同之情形下，始得免申請登記備查，一旦成分含量與許可證所登載之毒性化學物質不同即須另為申請登記備查，如此，非但對人民而言，不勝其擾，對法規目的之達成亦無意義，其顯不合理，更不合法甚明。（五）又原告八十四年申請核發毒性化學物質製造許可證之申請書資料，因距今已時間久遠，檔案不復存在，雖無法提出供鈞院審閱。然經比對「毒性化學物質許可證申請書」及「毒性化學物質登記備查申請書」之項目內容，可得知使用、貯存運作登記備查申請書審查之項目內容已可涵括於許可證申請書之審查項目，由此足證原告當初既已申請獲審核通過核發毒性化學物質製造許可證，其核准之內容即可涵蓋登記備查申請書之審查項目，依理，應無需再就使用、貯存之運作行為申請登記備查，今被告以原告未就使用、貯存再申請登記備查處以罰鍰處分顯不合理甚明。（六）關於環保署九十四年二月十八日字環署毒字第０九四００一一一０三號函復鈞院之內容；按毒性化學物質管理法及其施行細則中，並未明定業者如欲運作不同含量之毒性化學物質，即應分別登記，上述環保署覆函說明二中，卻以毒性化學物質管理法施行細則第十條規定許可證申請書應檢附文件中，其成分辨識資料，依規定包括危害物質成分濃度或濃度範圍，及第十一條規定許可證應記載事項中，「成分」之立法原意係指組成及分量，故業者如欲運作不同含量，即應分別登記，顯屬率斷之詞，蓋許可證應記載事項為何與運作不同含量是否應分別登記備查，其間並無關連性，環保署豈能以許可證記載某一特定含量後即逕予認定運作不同含量應分別登記，故其所稱毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定之使用貯存「該」毒性化學物質係指許可證上所登載之毒性化學物質即無可採。又環保署上述函文說明三又以「毒性化學物質之成分不同時，因所混合之其他物質不同，其毒理特性及物理化學性質相異，主要之健康危害性並非完全由其主要成分判定，混合物所含之次要成分或雜質亦應納入整體判定」為由，認定製造許可證所許可製造之毒性化學物質之成分含量大於使用貯存者，並非毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項所稱「該」毒性化學物質，不同成分含量仍應分別申請，亦屬不足為採。蓋自信昌公司濃度八五．三％Ｗ／Ｗ之苯及原告濃度九九％Ｗ／Ｗ之苯兩者之物質安全資料表比較可看出，其濃度雖有不同，但其毒理特性及物理化學性質幾乎完全相同，由此可見，毒性化學物質主要之健康危害性乃完全依其主要成分判定，且若非如此，環保署何以在其公告之「毒性化學物質一覽表」中僅就七０％Ｗ／Ｗ之苯公告列管（編號０五二），而未就如其所稱健康危害性不同之其他混合次要成分之濃度不同之苯另為公告列管，由此更可證環保署覆函說明三之內容謬誤，不足為採。故環保署之覆函有上述不足採信之處，毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項所稱「該」毒性化學物質，就本案而言，應係指公告列管之濃度七０％Ｗ／Ｗ以上之苯，並非環保署所稱名稱及成分含量應與許可證上所登載之毒性化學物質（即濃度九九％Ｗ／Ｗ）相同。（七）綜上所述，不論就法規之解釋、苯之製造流程、及法規目的性而言，原處分機關及訴願決定機關認原告違反毒性化學物質管理法第十一條第三項規定，其適用法令實屬有誤，為此提起本件訴訟，聲明求為判決訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。被告則以：（一）查毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定：「依前項規定領有毒性化學物質製造許可證者，．．．．．．；其使用、貯存場所及製造場所均位於同一地址者，使用、貯存該毒性化學物質之運作行為，得免申請登記備查。」本條文規定乃中央主管機關酌量毒性化學物質製造行為者，常如同本案原告具有伴隨貯存其自製毒性化學物質及使用其自製毒性化學物質再製成相關衍生產品之行為，俾便主管機關及毒性化學物質運作人於製造、貯存、使用相同毒性化學物質的管理作業。然原告誤釋前揭條文規定，錯認在同一運作廠址僅需取得毒性化學物質製造許可證，既可免除申請毒性化學物質使用、貯存登記備查文件，曲解法理如是。（二）次查環保署毒字第Z000000000號函釋說明第二點：「毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定所稱『該』毒性化學物質，係指核准運作領有本署核發之許可證上所登載之毒性化學物質（含名稱及成分含量）」；其使用、貯存場所及製造場所均位於同一地址者，使用、貯存『該』毒性化學物質（名稱及成分含量應與許可證上所登載之毒性化學物質相同）之運作行為，得免申請登記備查先予敘明。」今原告所取得環保署核發之毒性化學物質「苯」製造許可證，其登載之「苯」成分含量為九九％Ｗ／Ｗ，明顯與所購置使用、貯存之「苯」成分含量八五．三％Ｗ／Ｗ不符。又原告論述區隔許可證或登記備查文件所申請登載之毒性化學物質「成分含量」，作為違規裁處之依據，於實務運作上，有不切實際之虞云云。惟查原告前依法填報之毒性化學物質許可證申請書資料，其記載運作毒性化學物質「苯」之含量既是九九％Ｗ／Ｗ，顯然原告若能依「苯」實際運作濃度申請許可證或另案申請使用、貯存登記備查文件，自當可免除違法裁處。故原告乃是錯解毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定在前，又未依許可證所列「成分含量（濃度）」運作之疏在後，其辯駁之由，顯係推諉卸責說辭，被告所為處分並無違誤，而聲明求為判決駁回原告之訴。
三、按「中央主管機關得指定應申請核發許可證或登記備查之毒性化學物質運作行為。經指定應申請核發許可證之運作行為，運作人應提出該物質之成分、性能、管理方法及有關資料，向主管機關申請審查，核發許可證後，始得運作。經指定應登記備查之運作行為，運作人應依中央主管機關規定提送相關資料，報請主管機關登記備查後，始得運作。」「中央主管機關得依管理需要，公告毒性化學物質運作之最低管制限量。毒性化學物質之運作，其運作量低於前項限量並報經當地主管機關核可者，不受第八條、第十一條、第十六條及第十七條規定之限制。」「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並令其限期改善；逾期不改善者，得令其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：．．．二、違反第十一條第三項，未依規定登記備查而擅自運作者。三、違反第十七條規定者。」毒性化學物質管理法第十一條、第二十七條及第三十四條第二款分別定有明文。又「製造毒性化學物質依本法第十一條第一項指定為應申請核發許可證之運作行為；其運作人應申請製造場所所在地主管機關核轉，經中央主管機關核發許可證後，始得製造。但經中央主管機關另行公告指定者，不在此限。依前項規定領有毒性化學物質製造許可證者，其販賣該毒性化學物質之運作行為，得免申請該毒性化學物質販賣許可證；其使用、貯存場所及製造場所均位於同一地址者，使用、貯存該毒性化學物質之運作行為，得免申請登記備查。依第一項規定領有毒性化學物質製造許可證者，輸入作為自用原料之毒性化學物質，得免申請毒性化學物質輸入許可證。」則為毒性化學物質管理法施行細則第七條所明定。查上述毒性化學物質管理法施行細則規定，係關於毒性化學物質管理法第十一條之執行性及細節性事項之規定，核其內容並無未逾越毒性化學物質管理法規定之內容，且與該法規定意旨相符，爰予援用。
四、原告主張被告本件原處分違法，無非以原告業經取得濃度九九％Ｗ／Ｗ苯之製造許可證，依毒性化學物質管理法施行細則第七條規定，原告使用、貯存濃度八五．三％Ｗ／Ｗ苯之運作行為，即無庸再申請登記備查等語，資為論據。而兩造就此部分爭執之所在，乃毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定：「依前項規定領有毒性化學物質製造許可證者，其販賣該毒性化學物質之運作行為，得免申請該毒性化學物質販賣許可證；其使用、貯存場所及製造場所均位於同一地址者，使用、貯存『該毒性化學物質』之運作行為，得免申請登記備查。」所稱「該毒性化學物質」究是如被告主張需與製造許可證之毒性化學物質之名稱及成分含量均相同，抑或如原告主張於本案是指公告列管濃度七０％Ｗ／Ｗ以上之苯？爰分述如下：
（一）按毒性化學物質管理法施行細則第十條、第十一條分別規定：「依本法第十一條第二項規定，申請核發毒性化學物質許可證（以下簡稱許可證）者，應填具申請書，並檢附下列文件或資料：．．．四、成分及性能說明書。．．．
七、物質安全資料表。．．．。」「許可證應記載下列事項：．．．二、毒性化學物質名稱、成分。．．．。」另同細則第十二條及第十三條則規定：「使用、貯存毒性化學物質依本法第十一條第一項指定為應登記備查之運作行為；其運作人應填具申請書，並檢附下列文件或資料，向當地主管機關登記備查，取得登記備查文件後，始得運作。但依規定得免申請登記備查或經中央主管機關另行公告指定者，不在此限。．．．四、主管機關指定之有關文件或資料。」「登記備查文件應記載下列事項：．．．二、毒性化學物質名稱、成分、用途。．．．。」另依上述毒性化學物質管理法施行細則第十條規定，申請核發毒性化學物質許可證所需檢附之「物質安全資料表」，其應記載事項「二、成分辨識資料」，內容包含「純物質」及「混合物」兩部分，其中「純物質」部分應記載事項包含「危害物質成分（成分百分比）」一節，亦有系爭物質安全資料表附卷可按。故自上述毒性化學物質管理法施行細則關於申請許可證或登記備查應檢附文件之規定，暨申請許可證時應檢附之物質安全資料表內容，可知，不論是申請許可證或登記備查或核發之許可證或登記備查文件，除需表明該毒性化學物質之名稱外，尚須表明該毒性化學物質之成分，而所謂毒性化學物質之成分則是指該物質之成分百分比。又因毒性化學物質其所含該毒性化學物質之成分百分比不同，其混合之其他物質亦會不同，則其毒理特性及物理化學性質亦會有所差異，此自上述「物質安全資料表」，應記載事項「二、成分辨識資料」，內容包含「純物質」及「混合物」兩部分，亦可得其佐證；尤其經環保署公告列管之毒性化學物質種類繁多，故應如何管制，混合物所含次要成分或雜質亦應納入整體判定，亦據環保署以九十四年二月十八日環署毒字第0000000000函復本院在案，有該函附卷可稽。而依前述毒性化學物質管理法第十一條規定，可知，運作經中央主管機關指定應申請核發許可證或登記備查之毒性化學物質運作行為，應分別申請核發許可證或登記備查；至於同法施行細則第七條第二項所以規定領有毒性化學物質製造許可證者，其使用、貯存場所及製造場所均位於同一地址者，使用、貯存該毒性化學物質之運作行為，得免申請登記備查，乃因同一毒性化學物質，其既已領有毒性化學物質製造許可證，則涵蓋於製造內涵下之使用、貯存等運作行為，為省勞費，而規範無庸再申請登記備查；惟不同成分含量之毒性化學物質，其毒理特性及物理化學性質既會有所差異，則其自非同一毒性化學物質，而毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項免登記備查目的即不存在；故毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項所稱「該」毒性化學物質，自係指與核准運作之許可證上所登載之毒性化學物質名稱及成分含量均相同者而言甚明。
（二）又查，環保署公告列管之毒性化學物質種類非常多，濃度百分比七０以上之「苯」，僅是其中一項，有公告毒性化學物質一覽表可按，故若如原告主張，需將非主要成分以外之混合物均公告，始得認不同百分比濃度之「苯」是屬不同毒性化學物質，則因混合物之不一，反造成公告列管之毒性化學物質掛一漏萬，當非屬抽象適用之法規所應為之規範方式。另領有毒性化學物質製造許可證者，其使用、貯存場所及製造場所均位於同一地址者，使用、貯存該毒性化學物質之運作行為，得免申請登記備查，係因毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定，所形成「登記備查」之例外規範，而此條項所稱「該毒性化學物質」定義透過法規相關規定即可得其明確定義，已如前述，當非需如原告主張，必須法條文字出現「不同成分百分比之毒性化學物質」，始得解釋毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定所稱「該毒性化學物質」係指「不同成分百分比之毒性化學物質」。故原告以公告列管之毒性化學物質僅為濃度百分比七０以上之「苯」，爭執毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定所稱「該毒性化學物質」，於本件應是指濃度百分比七０以上之「苯」云云，顯無可採。
（三）經查，本件原告固已領有毒性化學物質「苯」之製造許可證，但依其製造許可證之記載，其所取得者為成分含量九九％Ｗ／Ｗ苯之毒性化學物質製造許可證，有該許可證影本附卷可稽；而本件原告遭查獲向訴外人信昌公司購買者為成分含量八五．三％Ｗ／Ｗ之苯，已經兩造分別陳述在卷，核與原告原領有製造許可證上核准製造之毒性化學物質為成分含量九九％Ｗ／Ｗ苯，並不相同；換言之，原告為貯存、使用運作行為之八五．三％Ｗ／Ｗ之苯與取得製造許可證者，並非同一毒性化學物質，則其自無毒性化質管理法施行細則第七條第二項規定之適用，亦即其為貯存、使用運作行為，需另申請登記備查，而原告對之並未申請登記備查並取得登記備查文件，故原告有違反毒性化學物質管理法第十一條第三項規定之行為，即堪認定。
五、又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告係申請領有環保署所核發製造成分含量九九％Ｗ／Ｗ苯之毒性化學物質製造許可證，而此亦為其所明知，故其欲運作成分含量為八五．三％Ｗ／Ｗ苯之毒性化學物質，是否得依毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定無庸再申請登記備查，或應另申請登記備查，本即有注意之義務；且成分含量九九％Ｗ／Ｗ苯與八五．三％Ｗ／Ｗ苯之毒理特性及物理化學性質，縱如原告主張係屬相同，然因使用貯存毒性化學物質之運作行為，得免申請登記備查之例外規範，其要件明文規定於毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項，而此是屬法規命令之抽象規範，並不得因個案情形而為不同之解釋，是該條規定應如何解釋及適用，亦為原告所得注意，然其卻率認毒性化學物質管理法施行細則第七條第二項規定所稱「該毒性化學物質」係指公告列管之成分含量為七０％Ｗ／Ｗ苯，而未另為登記備查之申請，則其對上述違反毒性化學物質管理法第十一條第三項規定之行為，有應注意、能注意而疏未注意之過失甚明。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。原告就其為貯存、使用成分含量八五．三％Ｗ／Ｗ苯之運作行為，未申請登記備查，並其就此未申請登記備查行為亦有過失，故被告以原告有未依法取得其核發「苯」成分含量八五．三％Ｗ／Ｗ「毒性化學物質運作登記備查文件」，卻擅自運作成分含量八五．三％Ｗ／Ｗ「苯」，認原告違反毒性化學物質管理法第十一條第三項規定，依同法第三十四條第二款規定裁處原告最低額之十萬元罰鍰部分，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為無理由，應予駁回。又本件因屬簡易事件，故不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 6 日
第一庭 法 官 楊 惠 欽以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 4 月 6 日
書記官 李 建 霆附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。