高雄高等行政法院簡易判決
93年度簡字第394號原 告 財政部國有財產局台灣南區辦事處代 表 人 甲○○ 處長被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 丙○○ 局長上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國93年11月10日高市府法一字第0930057697號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣被告所屬苓雅區清潔隊查報人員於民國（下同）93年7月119日，在高雄市○○區○○路○○巷戲台旁土地（即苓雅寮段655地號，下稱系爭土地）上，發現有廢棄物未清除，影響公共衛生，經查該筆土地為中華民國（管理機關為財政部國有財產局）及謝啟裕、謝智惠、謝幸宜、謝孟勳、謝美玉等人共有，爰依法舉發。原告於收受舉發通知書後，以93年8月4日臺財產南改字第0930026820號函向被告陳述意見，被告審查原告及其他共有人等之違規事實無誤，以93年8月11日高市環局廢處字第00-000-000000號處分書處以罰鍰新臺幣（下同）1,500元，並限期於93年8月31日前完成改善。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政提起行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠系爭土地為原告與謝啟裕、謝孟勳、謝智惠、謝幸宜、謝美玉等人分別共有，因違反廢棄物清理法，被告以全體共有人為共同違規對象開單科以罰鍰。然按「共有物之管理費及其他擔負，除契約另有訂定外，應由各共有人按其應有部分分擔之」民法第822條第1項定有明文，原告請求應依本案土地持分比例，將各共有人應擔負罰鍰分算單據送達各共有人，以憑繳納，依法並無不合。㈡查連帶債務須以契約明示或法律另有規定者為限，此觀民法第272條第1項、第2項規定自明。本案土地各共有人並未訂定契約明示連帶負責之意思。又行政處分罰鍰並非法定連帶債務，故被告及訴願決定機關認為行政處分罰鍰屬連帶債務，乃對法令之誤解，處分罰鍰屬連帶債務既不成立，自不容許被告恣意選擇其中任一共有人收取全部罰鍰，實應以全體共有人為共同處分對象開具處分書，並依土地持分比例，將各共有人應擔負罰鍰分算單據送達各共有人分別繳納，始為正途。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。惟被告則以：㈠被告所屬苓雅區清潔隊查報人員於93年7月19日於執勤巡查時，發現原告及其餘共有人所有之系爭土地上有廢棄物未清除，乃予以告發，有採證照片、稽查紀錄、舉發通知書等影本附卷可稽，違規事實洵堪認定，被告依法處以原告等人罰鍰1, 500元，並限期於93年8月31日前完成改善，揆諸首揭法條及相關規定，原處分依法並無不合。㈡又清除廢棄物執行機關依廢棄物清理法第11條第1款規定告發取締違法者，得依第50條第1款處罰其所有人、管理人或使用人；若無法查明土地管理人，或使用人，必須處罰所有人時，而其所有人又屬共有之情況，因各共有人均負清理責任，故不得僅處分其中一人即謂效力及於全部，而應依複數之處分對象為考量方向，為行政院環境保護署84年8月5日環署毒字第39755 號函所釋。據此，對於共有土地，因全數共有人所負擔者為同一作為義務，如有違反自屬一違規行為，依據前述函釋意旨，自應以全體共有人為行政罰之處分對象。故被告以全數共有人為受處分人科處行政罰，並無不合。㈢次按共有物之管理費及其他擔負，除契約另有訂定外，應由各共有人，按其應有部分分擔之，雖為民法第822條第1項所明定，惟上揭條文係規範土地共有人之內部關係。故原告要求被告依土地持分比例，將各共有人應擔負罰鍰分算單據送達各共有人分別繳納云云，核其所稱僅屬原告與其他共有人間之內部權義分擔事項，而非為其可對外主張或請求之權利，是其請求依法尚屬無據等請，資為抗辯。
三、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」分別為廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款所明定。
四、經查，被告所屬苓雅區清潔隊查報人員於93年7月19日在系爭土地上，發現有廢棄物未清除，影響公共衛生，經查該筆土地為中華民國（管理機關為財政部國有財產局）及謝啟裕、謝智惠、謝幸宜、謝孟勳、謝美玉等5人分別共有，乃依法舉發，案經被告審查原告及其他共有人等之違規事實無誤，遂以93年8月11日高市環局廢處字第00-000-000000號處分書將原告等六人列為受處分人，處以罰鍰1,500元，並限期於93年8月31日前完成改善，此有土地謄本、被告違反廢棄物清理法案件舉發通知書、93年8月11日高市環局廢處字第00-000-000000號處分書及違規照片數幀附於原處分卷可稽，堪信真實。而原告提起本件訴訟無非主張連帶債務須以契約明示或法律另有規定者為限，本件系爭土地各共有人並未訂定契約明示連帶負責之意思，故請求應依系爭土地之持分比例，將各共有人應擔負罰鍰分算單據送達各共有人，以憑繳納；惟被告則以民法第822條第1項之規定，係規範土地共有人之內部關係，而非為其可對外主張或請求之權利，是其請求依法尚屬無據等語，資為論據。準此，本件基於公法上原因而對共有人科處罰鍰之義務，是否屬連帶債務，厥為關鍵所在。
五、查連帶債務成立之目的，係基於保護債權人之立場，但因其賦予債務人責任較重，故民法272條第1項、第2項規定連帶債務之成立，以明示或法律有明文規定者為限，始足當之。其次，在公法領堿之干涉行政事項，國家為達成保護個人與公眾之目的，其防止危害任務之遂行，在理論不應有漏洞，抑且，公共安全及秩序的維護亦不能因任何理由而放棄，則各主管行政機關為達成此一任務，必須能有效預防及排除可能之危害或滋擾，乃為其基本原則。再者，廢棄物清理法第11條第1款係規定土地或建築物與公共衛生有關者，其一般廢棄物由所有人、管理人或使用人負責清除。是主管行政機關適用該條條文時，當以事實上明顯可辨認之人，為命其清除或裁罰之對象，固符合該條文之立法意旨；然若同時有多數人應負責之情形時，依前揭之說明，則主管行政機關課以多數人對外應負同一目的之全部清除義務，自較能達成公共安全與秩序維護之公益目的，且對於危害之排除不致有漏洞之產生，亦符合干涉行政之本旨。基此，被告所屬苓雅區清潔隊查報人員於系爭土地上發現有廢棄物未清除，影響公共衛生，經被告審查屬實，認原告與謝啟裕、謝智惠、謝幸宜、謝孟勳、謝美玉等人既為係爭土地之共有人，自應負共同清除之責任，乃以93年8月11日高市環局廢處字第00-000-000000號處分書併列原告與謝啟裕、謝智惠、謝幸宜、謝孟勳、謝美玉等人，作為科處罰鍰之共同對象，並對渠等命以限期改善之責任，要無不合。至於民法第822條第1項雖規定共有物之管理費及其他擔負，除契約另有訂定外，應由各共有人，按其應有部分分擔之。然此項規定係規範土地共有人之內部之權義分擔事項，非為其共有人可對外主張或請求之權利，故原告要求被告依土地持分比例，將各共有人應擔負罰鍰分算單據送達各共有人分別繳納云云，尚屬無據，並不足採。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而被告以原告違反廢棄物清理法第11第1款規定，並依同法第50條第1款規定裁處原告罰鍰1,500元，並無違誤。訴願決定予維持，亦無不合。
原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 25 日
第三庭 法 官 邱政強以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 2 月 25 日
書記官 藍慶道附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。