高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第一○三號
原 告 永有國際有限公司代 表 人 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十二月四日勞訴字第０九二００五五七六九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係私立就業服務機構，接受訴外人萬怡伶委任辦理以陳韻竹為受監護人名義聘僱家庭外籍監護工之申請許可事項，而於民國（下同）九十一年八月二十日檢附雇主聘僱外籍勞工申請書、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書等文件，向行政院勞工委員會（下稱勞委會）提出申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續；嗣經勞委會調查發現原告提出申請時所提供之「財團法人彰化基督教醫院」（下稱彰化基督教醫院）診斷證明書係屬偽造，並非該院所開立，乃於九十二年四月一日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移被告查處；被告審查原告違章屬實，乃以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，轉據同法第六十五條第一項規定，裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）查九十一年間訴外人李嘉文（化名李建樺）至原告台北分公司招攬業務，聲稱其可專程接送受監護人至醫院看診及開立診斷證明書，僅收取交通費三千元，則訴外人李嘉文非原告公司員工，無庸置疑。有關本件診斷證明書申請，因雇主萬怡伶平日業務繁忙，經原告與雇主協商後，委託訴外人李嘉文辦理，並非原告辦理申請診斷證明書。訴外人李嘉文並非原告公司之員工，因此訴外人李嘉文之行為並不能視為原告公司之行為，被告以：「受處分人委託李嘉文君處理診斷證明書之行為仍屬其業務範圍之行為，故李君提供不實之診斷書之行為，視為受處分人之行為。」為由處罰原告，顯然有誤；再依司法院釋字第二七五號解釋，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。在本案件中，雇主從未表示辦理診斷證明書之過程有何異樣，則原告自無法得知診斷證明書有偽造之可能性，且原告亦無能力分辨診斷書之真偽，是原告並無過失可言，更遑論故意，況原告在本案中亦為受害者，因訴外人李嘉文之惡意詐欺行為已嚴重影響原告商譽及業務，原處分處罰原告，顯然不合。
（二）又訴外人李嘉文於九十一年七月底將受監護人陳韻竹女士之診斷證明書交與原告台北分公司，其間訴外人萬怡伶並未告知原告台北分公司有何不妥，是在原告無從查知有異狀，且原告亦無能力分辨診斷證明書真偽之情形下，便依一般正常程序申請外勞，由高雄市政府勞工局初審診斷證明書正本，連高雄市政府勞工局都無法分辨診斷證明書之真偽，原告又有何能力分辨。本件顯然是在政府機關重重審核關卡機制下，獲得審核通過，原告為一區區之私人公司，更無能力分辨診斷書之真偽。又本件已對原告裁處三十萬元罰鍰，勞委會再依據被告處罰之法條對原告處以停業處分，實嫌過重；另本件原告縱應受罰，亦應適用就業服務法第四十條第十五款規定，而非同條第八款規定，本件處分並非適法。
二、被告答辯意旨略以：
（一）原告接受訴外人萬怡玲委任辦理申請外籍家庭監護工事務，卻再委由第三者李嘉文取得診斷證明書，而訴外人李嘉文所提供之診斷證明書業經彰化基督教醫院於九十二年一月六日以（九二）彰基病歷字第九一一二０五五號函復查證結果，該診斷證明書上之筆跡與診治醫師字跡不同，足可認定為不實資料，原告不察，持該偽造診斷書向勞委會提出外籍監護工之申請，顯係違反就業服務法第四十條第八款之規定。
（二）查雇主萬怡伶九十二年四月二十四日陳述函稱：「本人因事忙且母親陳韻竹女士居住台中，遂全權交由永有國際有限公司處理就診及診斷證明書之開立。．．．」暨原告九十二年四月二十四日之說明函中陳述：「九十一年間李建樺先生到本公司洽詢業務，聲稱他的業務範圍涵蓋帶病人到醫院看診及開立診斷證明書，他僅收取三千元車馬費，李建樺實為李嘉文之化名．．．，六月份萬怡伶向本公司申請外籍監護工，本公司乃請李嘉文先生至萬怡伶之母親陳韻竹女士住處，帶陳女士到醫院看診，因為都是李先生帶陳女士至醫院，所以本公司就請李先生向醫院申請開具診斷證明書，九十二年七月底，李先生拿一張彰化基督教醫院的診斷證明書到本公司，本公司就以這張診斷證明書向勞委會申請監護工，．．．」等語。又訴外人李嘉文於九十二年九月二十七日說明書亦稱原告確實有請他帶訴外人陳韻竹至醫院看診，由上揭陳述中可證原告確實接受雇主萬怡伶之全權委託，並由原告以三千元代價雇請訴外人李嘉文帶受監護人就診及辦理申請診斷證明書之事，訴外人李嘉文再將取得之診斷證明書直接交予原告台北分公司辦理申請外勞，原告接受雇主委託卻另再委由訴外人李嘉文辦理申請診斷證明書之事，其間之委任、再委任關係甚明，原告受雇主委任應自行處理受委任之事，其復再委由訴外人李嘉文處理，依民法第五百三十五條規定：「受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。」復依民法第五百三十八條規定，使第三者代為處理委任事務者，就該第三人之行為與就自己之行為，負同一責任。訴外人李嘉文雖非原告之正式員工，但委任訴外人李嘉文辦理診斷證明書為原告執行職務之行為，原告自應對訴外人李嘉文之行為負責，且原告對訴外人李嘉文本就有選任、監督與管理之義務，復未再詳細查證其委任訴外人李嘉文代辦之診斷書真偽，即逕以該診斷書向勞委會提出申請，難謂無過失，依司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，．．．推定為有過失，．．．於行為人不能舉證證明自己無過失時即應受處罰。」意旨，則就業服務法第四十條第八款規定，私立就業服務機構及其從業人員違反不得提供不實資料之禁止規定，不論故意或過失均應受罰。原告辯稱該診斷證明書業經高雄市政府勞工局及勞委會職業訓練局審核皆無法查出該診斷證明書係屬偽造，故原告亦無能力分辨，認無故意或過失云云，然原告既為合法立案之專業就業服務機構，其委請第三者辦理有關申請外籍監護工之診斷證明書文件，理應加以查詢受監護人是否實際就診，是否經診治醫師檢測評分巴氏量表，及查看診斷證明書收據，甚至應了解受監護人狀況是否符合申請條件及是否與診斷證明書資料相符，凡此應注意、能注意事項，原告均未為詳細查證與注意任由違法情事發生，又無法舉證已盡注意防範之能事，顯有過失。
（三）另查「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」嚴格規定診治醫師應親筆簽註患者之病名、病情及於巴氏量表親筆勾選填註且不得塗改否則無效，原告所提供申請之診斷證明書既經彰化基督教醫院查證非該院診治醫師筆跡，原告又提不出開立診斷證明書之收據等任何證明文件，足可認定原告所提供之該診斷證明書為偽造不實之資料。
（四）原告既為依就業服務法第三十四條規定經申請許可從事就業服務業務之專業機構，即必須恪遵相關法令規定，然卻任由訴外人李嘉文提供偽造之診斷證明書，以原告名義檢具向勞委會申請家庭監護工事宜，自應負起審查文件之義務，若未盡審查義務而使不法情事發生即應負起法律上之責任，原告受雇主委託申請外籍家庭監護工業務，再委託第三者取得偽造之診斷證明，卻未加以詳察診斷證明書等文件是否依合法程序與正常管道取得暨查詢受監護人是否確實親自經醫師檢測，主觀上已有過失，客觀上提供偽造之不實診斷證明書屬實。至原告主張其違章行為應適用就業服務法第四十條十五款規定而非同條第八款規定處罰云云，蓋原告之違章行為係提供不實診斷證明書申請外籍監護工，應構成就業服務法第四十條第八款列舉事項，非同條第十五款之規範範圍，原告此之主張容有誤解。
理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、．．．．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。另「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。』又依司法院大法官會議第二七五號解釋『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．．．．。』故私立就業服務機構違反第四十條第八款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．．．．另依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」勞委會九十二年四月二十九日勞職外字第０九二００七五０八五號函釋在案。查「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、第三十六條、第三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機構若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋，乃勞委會本於主管機關之地位，所為闡明法規原意所為之釋示，核與就業服務法立法目的及該法第四十條規定意旨相符，本院自得予以援用，合先敘明。
二、經查，原告係私立就業服務機構，接受訴外人萬怡伶委任辦理以陳韻竹為受監護人名義聘僱家庭外籍監護工之申請許可事項，於九十一年八月二十日檢附雇主聘僱外籍勞工申請書、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書等文件，向勞委會提出申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續；嗣經勞委會調查發現原告提出申請時所提供之彰化基督教醫院診斷證明書係屬偽造，並非該院所開立，乃於九十二年四月一日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移被告查處；被告審查原告違章屬實，乃以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，轉據同法第六十五條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰之事實，有勞委會九十二年四月一日勞職外字第000000000Ｂ號函、彰化基督教醫院九十二年一月六日（92）彰基病歷字第九一一二０五五號函、九十三年三月三十日（93）彰基病歷字第九三０三０五九號函、雇主聘僱外籍勞工申請書、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書及被告處分書等分別附於原處分卷及本院卷可稽，且分經兩造陳明在卷，洵堪信實。
三、原告主張該診斷證明書係原告委託訴外人李嘉文代辦，原告並不知該診斷證明書為偽造，且依一般之查核程序，原告並無從知悉該診斷證明書係屬偽造；又本件被告處罰鍰三十萬元，勞委會則依據被告處罰之法條處以停業處分，實嫌過重，被告應改依就業服務法第四十條第十五款予以處罰云云；然查：
（一）本件原告係受訴外人萬怡伶委任，向勞委會提出申請聘僱家庭外籍監護工，此自卷附前揭「雇主聘僱外籍勞工申請表」內受委託私立就業服務構名稱欄位留有原告印文可參，並為原告所不爭，則依就業服務法第四十條之規定，原告於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時，即負有提供真實資料之義務；而原告據以向勞委會提出申請聘僱家庭外籍監護工之診斷證明書係屬偽造，並非彰化基督教醫院所開立之事實，亦為兩造所不爭執，有前揭彰化基督教醫院九十二年一月六日（92）彰基病歷字第九一一二０五五號函、九十三年三月三十日（93）彰基病歷字第九三０三０五九號函在卷可稽，自堪認定。又原告係受訴外人萬怡伶委任，以其母陳韻竹為受監護人，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，因訴外人萬怡伶表示沒空帶其母親去開診斷證明書，故委託原告辦理，又因訴外人李嘉文曾表示可以幫一些雇主辦理困難案件之證明，原告乃請李嘉文協助開立診斷證明書，後來李嘉文開完診斷證明書後，便親手交由原告台北分公司去幫萬怡伶申請引進外籍家庭監護工等情，亦據訴外人萬怡伶及原告分別陳述明確，有說明書附於原處分卷可佐，故系爭偽造之診斷證明書係訴外人李嘉文直接交付原告公司人員，並由原告據以向勞委會申請本件外籍家庭監護工之招募聘僱許可一節，亦堪認定。
（二）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。原告雖以訴外人李嘉文有提出彰化基督教醫院開立之收據及就醫證明，且事實上亦無法向彰化基督教醫院查詢診斷證明書之真偽，主張應無故意、過失云云。惟查，原告係私立就業服務機構，依法得受委任辦理外籍家庭監護工之申請，則本於其專業其本即有較高之注意能力，得有所認知並進行必須之瞭解及查證行為，訴外人李嘉文事實上是否有帶受監護人陳韻竹前去彰化基督教醫院掛號就診，原告公司人員只須與訴外人萬怡伶聯繫即可輕易得知，且訴外人萬怡伶既係委任原告辦理外籍家庭監護工之申請，並向原告表示無法帶受監護人前去就診取得診斷證明書，足見訴外人萬怡伶係將全部監護工申請事宜委由原告辦理，則關於受監護人與原告再委任之李嘉文間如何配合就診一事，亦當經由原告人員居間聯絡溝通，則原告公司人員對受監護人是否有前去就診一事，實難諉為不知！是原告對系爭由李嘉文提出之系爭診斷證明書係屬偽造一節，縱非明知，其亦有應注意，並能注意而不注意之過失，此亦經原告代表人於言詞辯論筆錄中坦承有疏失在卷足佐。況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要；是原告受訴外人萬怡伶委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人陳韻竹之診斷證明書既屬虛偽，業如前述，則其有違反此禁止規定而有過失甚明。原告主張其並無過失云云，並不足採。
（三）至原告主張其行為應依就業服務法第四十條第十五款而非同法第四十條第八款處罰部分。按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、．．．。十五、辦理就業服務業務，未善盡受任事務，致雇主違反本法或依本法所發布之命令。」就業服務法第四十條第十五款所明定。惟該條乃係就業服務法第四十條之概括規定，需行為人之行為不符合就業服務法第四十條其他各款規定時，始有適用之餘地。本件原告提供不實診斷證明書申請外籍監護工之行為，符合就業服務法第四十條第八款之「提供不實資料或健康檢查檢體。」規定，被告依就業服務法第四十條第八款之規定處罰原告，並無不合。原告主張其違章行為應依就業服務法第四十條第十五款規定處罰云云，容有誤解。至原告因本件事實另經勞委會作成停業處分，乃勞委會本於私立就業服務機構主管機關依就業服務法第六十九條規定所為處分，與本件處分規範目的不同，自無從以受停業處分為由，主張本件處分過重，況被告就本件罰鍰處分已斟酌原告違章情節不大，處以法定最輕之三十萬元罰鍰，實無過重可言。
四、綜上所述，原告之主張並無可採，則原告受訴外人萬怡伶委任以陳韻竹為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人陳韻竹之診斷證明書既屬偽造，且未能舉證證明其並無過失情事，業如前述，是被告以其違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證明確，兩造其餘主張舉證對判決之結果均不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十 日
法院書記官 嚴寶明