高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第一三二號
原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十二月五日勞訴字第０九二００五九六一一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十一年十一月十一日，檢具雇主聘僱外籍勞工申請表及行政院國軍退除役官兵輔導委員會灣橋榮民醫院（下稱灣橋醫院）診斷證明書，向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請外籍家庭監護工，以照顧其父洪明糧。
嗣經勞委會查獲原告所據以提出申請之診斷證明書係屬偽造，乃以九十二年三月十三日勞職外字第0000000000Ｂ號函移被告審查，經被告審查屬實，即依就業服務法第五條第二項第五款轉據同法第六十五條第一項規定，裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告之父洪明糧因慢性疾病，長年臥病在床，需申請監護工看護，於九十一年十一月間即合法向勞委會申請印尼籍監護工在案，惟該印尼籍監護工因個人因素需提早返回印尼，原告方委託合法之祥由國際股份有限公司代為辦理申請聘僱家庭外籍監護工事宜，期間均由訴外人侯承讚與原告接洽聯絡，侯承讚告知原告依規定須由勞委會所指定之醫院所開立之診斷證明書方得辦理申請，原告之父洪明糧前曾於高雄縣高新醫院就醫，惟高新醫院並非勞委會指定醫院，故需另行至其他醫院開具診斷證明書，原告向侯承讚告知原告之父洪明糧因身體不適不喜外出，侯承讚稱只要有病人以前就診之診斷證明書或病歷，至醫院掛號，醫院即可依照診斷書或病歷向原就診醫院調取病歷資料，合法開立診斷證明書。原告不疑有他，即將就醫所需之身分證、健保卡及高新醫院之診斷證明書交付，委託侯承讚辦理。嗣侯承讚確交付蓋有灣橋醫院掛號證明之健保卡、該院掛號費收據及診斷證明書，至原告前所交付之高新醫院診斷證明書，侯承讚則稱由灣橋醫院收取作為存檔資料。
（二）查灣橋醫院診斷證明書上蓋有該院之大印，原告從未懷疑該診斷證明書有何異樣，且原告之父洪明糧亦確實患有診斷證明書上所載慢性肺阻塞等病症，原告亦不知醫院開立診斷證明書及本人未到醫院看診即不得開診斷證明書之相關規定（本件發生後，原告向多家醫院詢問，醫院告知其實有一些情況本人未到，亦可由家屬申請診斷證明書），且該仲介人為合法仲介公司，縱原告父親洪明糧未至醫院就醫，亦是原告信任訴外人侯承讚所稱只需有健保卡、原醫院診斷證明書等資料即可，侯承讚尚且將灣橋榮民醫院掛號收據交付原告，健保卡上也確實蓋有該院掛號章，在在均顯示侯承讚確實有去醫院掛號，方取得診斷證明書，原告確實無法知悉或判斷診斷證明書係屬偽造，自無明知診斷證明書係偽造而故意提供不實資料予勞委會申請監謢工之情，且對此不知應無過失。況原告之受監護人確實生有重病需人看護，符合申請外籍監護工之標準，若知悉病人須親自就診方可取得合法診斷證明書，則僅需親自抽空或委託他人攜帶至勞委會許可之醫院看診，短短半天即可完成工作，何須冒偽造文書重罪之風險？
（三）又原告是否參與偽造文書刑責部分，業經台灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）偵查後認原告確不知情且無參與偽造等情，為不起訴處分，亦有不起訴處分書可憑，足證原告不知該診斷證明書為偽造，亦無過失。被告未加詳查，逕認原告明知原告父親洪明糧未前往就醫，該診斷證明書應為偽造，仍加以使用向勞委會提出申請，顯有故意提供不實資料而違反就業服務法之規定，顯屬率斷。
二、被告主張之理由：
（一）查原告（即雇主）依就業服務法規定，係為提供申請外籍家庭監護工所應檢具診斷證明書之義務人，且不得提供不實資料，惟原告明知受監護人即其父洪明糧未至灣橋醫院就診，卻委任訴外人侯承讚取得偽造之灣橋醫院診斷證明書，並向勞委會申請外籍家庭監護工，顯有提供不實資料之違章，洵堪認定。
（二）次查，巴氏量表之診斷證明書申請程序必須受監護人親至醫院就診，接受診治醫師檢測自理狀況加以評分方能取得，原告係法律所規定提供診斷證明書之義務人，且知悉申請外籍家庭監護工，係為照顧罹有重病生活不能自理達一定程度之人，須確經醫師診測開立合法診斷書之證明方可，原告明知受監護人確實未實際就診情形下取得診斷證明書，縱無故意亦難謂無過失。又違法者不得主張不知法律規定而免責，原告應於事前注意防範，而非事後主張若知道規定即不會違法等卸責之詞。又原告九十二年四月八日說明函表示：「本人交付新台幣壹萬伍千元整予侯先生，透過他的朋友向醫院辦理診斷證明書，當初有給收據‧‧‧但是收據上沒有金額（掛號費、自付金額、診斷證明書費用皆未開立）。據說壹萬伍千元係因要送禮透過熟識的醫生來開立證明書，所以須要預先繳付，我為了一時之方便而想花錢了事，萬萬不知竟拿到一份偽造之診斷證明書‧‧‧」等語，益證原告於預知涉有違法之情事下，仍以一萬五千元之不合理代價透過不正常管道，取得診斷證明書，又既已察覺收據並無金額之事，仍未加以查證以防範不法情事發生。且原告對其委託之訴外人侯承讚本就有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，卻未盡到監督注意責任，致侯承讚以非法手段取得偽造之診斷證明書供原告持向勞委會申請外籍家庭監護工，而發生違反就業服務法提供不實資料之事實，原告復未能舉證證明已盡注意義務並無過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，被告據以處罰，即屬有據。
（三）又查，勞委會所為之聘僱許可，其性質係屬授益性質之行政處分，而檢具合法真實文件則為申請人取得聘僱許可函之法定協力義務，原告既有僱用外籍監護工看護其父之需要，則不論其自行辦理或委託辦理，皆負有提供真實文件之義務，違反者即應受罰；再原告之雇主聘僱外籍勞工申請書之雇主名稱一欄蓋有原告印文，則其提供不實資料向勞委會申請外籍家庭監護工之客觀事實，足堪認定，原告既為申請聘僱許可之行為主體，對於申請時所備具之文件自當盡相當之注意義務以確保其真實性。本件系爭「雇主申請聘僱家庭監護工專用診斷證明書」既屬偽造，原告有應注意能注意而未注意之情事，參諸前開司法院釋字第二七五號解釋意旨，原告既無就此舉證自己無過失，自有推定過失之責。另原告主張偽造文書部分，業經高雄地檢署偵查後為不起訴處分，足證原告不知該診斷證明書為偽造應無過失乙節，查行政處分與刑事罰並不互為拘束（改制前行政法院即現之最高行政法院四十六年度判字第八號判例參照），且就業服務法所規範者為雇主不得提供不實資料非為偽造文書，原告雖非診斷證明書之偽造者，但提供不實資料之事實，已如前述，自不得主張免責。
理 由
一、按「本法用詞定義如下：一、‧‧‧三、雇主：指聘、僱用員工從事工作者。」「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：一、‧‧‧。五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。」「違反第五條第二項第五款．．．規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第二條第三款、第五條第二項第五款、第四十八條第一項前段及第六十五條第一項分別定有明文。復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。‧‧‧」為司法院釋字第二七五號解釋有案。
二、經查，本件原告於九十一年十一月十一日，檢具雇主聘僱外籍勞工申請表及灣橋醫院診斷證明書，向勞委會申請外籍家庭監護工，以照顧其父洪明糧。嗣經勞委會查獲原告所據以提出申請之診斷證明書係屬偽造，乃以九十二年三月十三日勞職外字第0000000000Ｂ號函移被告審查，經被告審查屬實，即依就業服務法第五條第二項第五款轉據同法第六十五條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰等情，有原告之雇主聘僱外籍勞工申請表、高雄地檢署檢察官九十二年度偵字第一八六一七號不起訴處分書、灣橋醫院九十一年十二月四日灣醫行字第０九一０００四七五三號函、勞委會九十二年三月十三日勞職外字第0000000000Ｂ號函及被告九十二年九月一日府勞組字第０九二０一五五二三二號處分書等附於原處分卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信為真實。
三、次以人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院釋字第二七五號解釋理由書足參。第按，就業服務法之立法目的在保障國民工作權、維持社會秩序且避免妨礙本國人之就業機會。故立法採申請許可制，就申請者之資格條件列為須經許可內容，並課以雇主之義務與責任，又觀諸前開就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項規定，並未以發生損害或危險為其構成要件，從而，於行為人有所違反時，即應受過失之推定，倘若行為人不能舉證證明自己無過失時，則應受處罰。經查：
（一）本件原告既於雇主聘僱外籍勞工申請書之雇主名稱一欄上蓋印向勞委會申請外籍家庭監護工，有該申請書附卷可稽，即為雇用外籍員工從事工作之人，為就業服務法第二條第三款所定之雇主，依前開法令規定，雇主係提供申請外籍家庭監護工所應檢具診斷證明書之義務人，且該診斷證明書不論係由雇主自行辦理或委託辦理，均不得提供不實資料，則原告明知受監護人即其父洪明糧並未親至灣橋醫院就診（詳本院九十三年三月二十五日準備程序筆錄），卻委任訴外人侯承讚取得前開醫院之偽造診斷證明書，進而據以向勞委會申請外籍家庭監護工，亦有前揭灣橋醫院九十一年十二月四日灣醫行字第０九一０００四七五三號函復：「該院無洪明糧任何病歷資料及看診紀錄。」可稽，是以被告以原告辦理聘僱外籍勞工之申請許可事項提供不實資料，違反就業服務法第六十五條第一項規定予以處罰，尚屬於法有據。原告主張其父於九十一年十月間曾至灣橋醫院看診之主張，即不足採。另依卷附原告於九十二年三月二十五日、同年四月八日致被告所屬勞工局之說明函略以：「．．．本人原聘僱的印尼籍外籍監護工因個人因素要提早返回印尼，於是便開始著手辦理診斷證明書，豈料本人之父親平日都只有在鄰近的『高新醫院』診療，卻礙於政府之規定竟無法直接由『高新醫院』開立診斷證明書，一定要到車程遙遠的台南市或高雄市之大型醫院才能開立。本人從事零售商店之經營，由於日夜都需有人照料店面，無法親自帶本人之父親前往醫院診治，且本人之父親亦不願到其他醫院去，因其認為『高新醫院』有完整之病歷，且都在此家醫院看病．．．剛好得知有人可代為前往醫院辦理勞委會所需的合法醫院診斷證明書，便聯絡其行動電話，再委由其前往辦理。本人並未考慮太多，便將父親之健保卡、身分證影本及高新醫院之診斷證明書影本委託對方（侯先生）前去辦理，因侯先生的朋友有認識比較熟的醫師，沒有問題，才會請侯先生轉交給他朋友去辦理診斷證明書．．．。」「．．．本人交付新台幣壹萬伍仟元整給予侯先生，透過他的朋友向醫院辦理診斷證明書，當初有給收據，‧‧‧但收據上沒有金額（掛號費、自付金額、診斷證明書費用皆未開立）。據說壹萬伍仟元係因要送禮透過熟識的醫生來開立證明書，所以須要預先繳付。我為了一時之方便而想花錢了事，萬萬不知竟拿到一份偽造之診斷證明書。」等語，則自前開原告出具之二說明函之內容可知，原告明知應使其受監護人親自前往醫院診治始得合法取得診斷證明書，竟不為之，而以一萬五千元之不合理代價透過不正常之管道，取得診斷證明書，且按本件原告申請外籍家庭監護工須檢附之巴氏量表之診斷證明書申請程序必須受監護人親至醫院就診，接受診治醫師親自檢測自理狀況加以評分方能取得，原告既為法律規定提供診斷證明書之義務人，且亦知悉申請外籍家庭監謢工，係為照顧罹有重病生活不能自理達一定程度之人，須確經醫師診測開立合法診斷書之證明方可申請，竟未帶受監護人至醫院就診，而以不正方法取得醫院之診斷證明書，其行為縱無故意亦難謂無過失。
（二）原告雖主張係因不知醫院開立診斷證明書及本人未親至醫院看診即不得開立診斷證明書之相關規定，而委託訴外人侯承讚代為辦理醫院診斷證明書之事宜，且其曾向多家醫院詢問，確有可於本人未到亦可由家屬申請診斷證明書之情形，又因取得之證明書上亦蓋有醫院之掛號章，致其無法判斷該診斷證明書係偽造，故應無過失部分。縱原告主張確實於某些情況醫院於本人未到亦得由家屬申請診斷證明書，惟如前開原告出具之說明函中所述，則為何原告仍須交付一萬五千元送禮給熟識的醫師始得開立該證明書，衡諸常理，若屬正常之管道，何以須額外收費送禮？且原告亦坦誠訴外人侯承讚當時交付予其之收據上並無記載確切金額之情，原告既為申請聘僱許可之行為主體，對於申請時所備具之文件自當盡相當之注意義務以確保其真實性，惟原告就異常之取得方式未加以查證即難謂無過失，原告即不得僅以訴外人侯承讚所交付之診斷證明書上蓋有灣橋醫院之掛號章即得主張其已盡注意義務，而無過失。且原告對其委託之訴外人侯承讚本有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，惟卻未盡到監督注意責任，致原告取得偽造之診斷證明書持向勞委會申請外籍家庭監護工，而生本件違章事實，亦有過失。
（三）至原告另涉偽造文書部分，雖經高雄地檢署檢察官偵查終結，為不起訴處分，有高雄地檢署檢察官九十二年度偵字第一八六一七號不起訴處分書附卷可稽，惟觀諸該不起訴處分之理由係以查無積極證據可以證明原告有偽造文書之犯罪事實，認不具備偽造文書罪之構成要件，而為不起訴處分；並非就原告提供不實資料申請外籍家庭監護工之行為並無過失之事實予以認定；況且刑事案件之認定對行政訴訟本無拘束力可言，本院仍得依調查之結果自行認定，是以原告主張其涉及刑事案件部分，業經高雄地檢署檢察官不起訴處分，故可證原告不知該診斷證明書係偽造部分，並不足採。另原告主張罰鍰過重部分，按就業服務法第六十五條第一項規定，係處三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，故被告處以原告三十萬元罰鍰，已屬最輕之處罰，並無裁量逾越或濫用權力之違法情事，原告執此爭執，亦無理由。
四、綜上所述，原告所述各節，均無足採，則被告以原告於九十一年十一月十一日，向勞委會申請外籍家庭監護工，所提出之診斷證明書係屬偽造，乃依就業服務法第五條第二項第五款轉據同法第六十五條第一項規定，裁處三十萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張尚與裁判基礎不生影響，自無逐一論述必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十 日
法院書記官 嚴寶明