高雄高等行政法院判決
93年度訴字第178號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 高雄市政府教育局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因聲請查詢資料事件，原告不服高雄市政府中華民國92年12月10日高市府法一字第0920067771號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）72年8月1日起由高雄市建國國小自行聘用，擔任該校附設幼稚園自立班教師，至77年因該園招生不足，而於77年9月30日離職。嗣78年2月間被告辦理幼稚園教師納編案，原告因非現職人員故未予納編。此後，原告一再以復職納編為由向被告提出陳情，均未獲允准。又原告於92年7月18日向被告申請提供78年間高雄市政府所屬各級機關（構）學校組織員額評審小組審議「高雄市國小附設幼稚園納編案」經市長核定之公文及該小組會議資料，被告乃以92年8月5日高市教人字第0920024593號函否准其申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依原告之申請，作成准予提供「高雄市國小附設幼
稚園納編案」78年市府員額小組奉市長核定公文及審議小組會議資料之處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈系爭市長核定之公文、評審小組會議資料，係屬行政資訊
，且非國家機密，依行政資訊公開辦法第3、4、6條之立法意旨，應滿足人民知的權利。原告對被告之原處分不服，提起訴願，並向訴願機關申請言詞辯論，然訴願機關未依職權通知原告到場，亦未於理由中載明不予通知之理由，率爾以決定駁回，自屬違反訴願法相關規定。
⒉查系爭78年市長核定之公文，及該小組會議資料，依檔案
法第1、17及18條規定，並非訴願機關所謂之人事及薪資之資料，且訴願機關未依法調閱該檔案，遽爾拒絕原告申請之權利，皆有違行政程序法第36條，對當事人有利及不利事項一律注意之規定，其作成之決定更難謂公正客觀。⒊按行政資訊公開辦法之立法意旨，係滿足人民知的權利，
及促進行政程序公開化、透明化，其公開之對象為一般人民，當然亦包括已終結之個別行政程序之當事人或利害關係人，係屬「一般性之資訊公開」，且依該辦法規定申請行政機關提供行政資訊之權利屬實體權利。另行政機關作成意思決定前內部單位之擬稿或準備作業與其他機關間之意見交換，不在此限。惟關於政府機關意思決定作成前所存在之基礎事實，因已客觀存在，自無隱匿不使人知之必要，所以仍得提供。
⒋又原告於65年8月1日即為建國國小聘用，非被告所稱72年
8月1日始為建國國小聘用，並經呈報被告任用。又原告於77年9月間因建國國小附設自立班招生不足，致成為減班超額教師，被告未依教育部訂頒之遷調辦法規定將原告遷調，即屬違法，剝奪原告擔任教師之權利；另原告77年9月30日並無離職，原告為待命教師，本件原告未依被告所訂「高雄市國民小學分層負責表」，經校長（第一層）核定離職，更屬違法。
⒌「核定」之意旨，指上級機關主管機關，對於陳報之事項
，必須加以審查，並作成決定，俾完成該事項之法定效力，且對於核定之事項，有其當然效力之謂。本案納編案以現職教師為納編對象，依法無據，牴觸幼稚教育法，侵害原告教師權益，且查無被告專案小組會議紀錄，亦無決議事項之公文及市長核定之公文，該處分即屬非法無效，爰請求追加「確認被告以現職教師為納編之處分為無效」之聲明，而回復原告為現職教師之資格，並以現職教師納編。
乙、被告主張之理由：⒈按行政程序法第46條規定之申請閱覽卷宗請求權，係指特
定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資料提供之對象，並非一般大眾，僅限於行政程序中之當事人或利害關係人，並得於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前為之。本案原告請求閱覽者，乃78年間高雄市政府所屬各級機關（構）學校組織員額評審小組審議「本市國小附設幼稚園納編案」經市長核定之公文及該小組會議資料，核非屬對於被告行政程序進行中所涉事項之請求，是其申請並無行政程序法第46條規定之適用。
⒉次按「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請
：．．有關人事及薪資資料者。依法令或契約有保密之義務者。」分別為檔案法第18條第5款及第6款所明定。
另行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供，復為行政資訊公開辦法第5條第3款所定明。查原告於92年7月18日向被告申請提供78年間高雄市政府所屬各級機關（構）學校組織員額評審小組審議「本市國小附設幼稚園納編案」經市長核定之公文及該小組會議資料，被告予以否准，於法並無不合，說明如下：
⑴就當事人或利害關係人而言：原告係於77年 9月30日自
建國國小附設自立班離職，被告於78年 2月辦理納編案時，原告已非高雄市幼稚園自立班之教師，就該納編案之資料閱覽，其已不具備當事人之身分甚明；又就利害關係人而論，所謂「利害關係人」，係指因行政程序進行之結果，其權利或法律上利益將受影響而未參與為當事人者，而原告既已離職，並不具備「利害關係人」之要件。
⑵就維護其法律上利益之必要而言：查原告前以請求納編
案提起訴願、再訴願及行政訴訟，並經最高行政法院89年度裁字第1174號裁定：「原告之訴駁回」，是以，原告不得請求被告予以納編之行政爭訟事件既經判決確定，亦即原告並非為納編之人員，故渠並無維護其法律上利益之必要，而得予向被告申請閱覽納編案相關資料之權利。
⑶就閱覽之時效性而言：當事人或利害關係人得向行政機
關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，其得申請之期間，係指行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前而言。惟原告已於87年提起請求納編案之訴願，至89年經最高行政法院裁定駁回，其已過申請期間甚明，自不得要求申請閱覽。
⒊另按檔案法第18條第6款及行政資訊公開辦法第5條第3款
規定，行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供。且按高雄市政府所屬各級機關（構）學校組織員額評審小組設置要點第3點規定，本小組之任務如左：㈠關於各級機關（構）學校組織，編制訂定及修正之審查。㈡關於各級機關（構）學校駐衛警、技工、工友、約聘僱及其他職工員額之審查。㈢關於組織法規以外任務編組機構設置與修正之審查。㈣其他有關組織員額事項之審查。準此，原告所申請者，無論市長核定之公文或該小組會議資料等，核屬行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業文件，被告自得予以拒絕。
理 由
壹、程序部分：
一、被告之代表人原為鄭英耀局長，業於93年7月16日改由新任乙○○局長繼任，有高雄市政府93年6月30日高市府人二字第0930034771號函及高雄市政府任命狀影本各乙紙附卷可稽。茲被告具狀聲明由乙○○局長以代表人之身分聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、又「訴訟送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項、第2項固定有明文。惟原告為訴之追加是否適當，不惟應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量，且追加之新訴，尚應具備訴訟之要件，亦應一併加予斟酌，乃屬當然。查本件原告係向被告申請提供78年間高雄市政府員額評審小組審議「高雄市國小附設幼稚園納編案」經市長核定之公文及該小組會議資料，因遭被告否准，而循序提起訴願及行政訴訟，故被告亦以此範圍而作答辯，嗣原告於言詞辯論期日始對被告於78年2月間辦理幼稚園教師納編案，採以現職人員作為納編對象之處分主張其為無效，並請求追加「確認被告以現職教師為納編之處分為無效」之聲明，核與原先請求作為訴訟標的之事項未盡相符，不僅有導致訴訟延滯之虞，且其所追加確認行政處分無效之訴訟，亦未先向被告請求確認無效（參行政訴訟法第6條第2項規定），自不備起訴要件，從而原告為上開訴之追加，顯不適當，應不予准許。
貳、實體部分：
一、按「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．依法令或契約有保密之義務者。」檔案法第18條第6款定有明文。另行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供，復為行政資訊公開辦法第5條第3款所明定。
二、本件原告於92年7月18日向被告申請提供78年間高雄市政府所屬各級機關（構）學校組織員額評審小組審議「高雄市國小附設幼稚園納編案」經市長核定之公文及該小組會議資料，被告乃以92年8月5日高市教人字第0920024593號函否准其申請，此有被告上揭函文附卷可稽，且為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、原告起訴雖主張系爭市長核定之公文、評審小組會議資料，係屬行政資訊，且非國家機密，依行政資訊公開辦法第3、4、6條之立法意旨，自得以公開。況行政機關作成意思決定前內部單位之擬稿或準備作業與其他機關間之意見交換，固得不予公開，惟關於政府機關意思決定作成前所存在之基礎事實，因已客觀存在，自無隱匿不使人知之必要，所以仍得提供云云。惟查：
⒈依檔案法第18條第6款及行政資訊公開辦法第5條第3款規
定，行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供。
⒉其次，依高雄市政府所屬各級機關（構）學校組織員額評
審小組設置要點第3點規定，該小組之任務如左：㈠關於各級機關（構）學校組織，編制訂定及修正之審查。㈡關於各級機關（構）學校駐衛警、技工、工友、約聘僱及其他職工員額之審查。㈢關於組織法規以外任務編組機構設置與修正之審查。㈣其他有關組織員額事項之審查。茲查，被告於78年2月間辦理高雄市立國民小學附設幼稚園自立班教師納編案，其員額評審小組會商決議擬請被告就高雄市國民小學附設幼稚園及市立前金幼稚園之自立班納入編制之利弊得失及財政、師資來源等，專案簽請市長裁奪之會議資料及市長於簽稿上所為核定之公文，乃為機關為對外作成意思決定前之內部準備作業文件，依上開法律規定，核屬應限制公開之資訊，被告自得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽，是被告對原告提供是項資料之申請予以否准，尚非無據。原告上開主張，要不足採。
四、至被告92年8月5日高市教人字第0920024593號函否准原告申請提供系爭上開資料之處分，其說明二、雖引據檔案法第18條第5款規定而予以拒絕提供，惟該條款乃係就人事及薪資資料而為規定，核與原告所申請事項尚屬有間，其理由固有可議，惟因原告所申請提供之上開系爭資料，被告本得依法拒絕其申請，其結果尚無不合，自應予維持。
五、綜上所述，原告前述主張並不足採，被告否准原告申請提供前開系爭資料之申請，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應依其申請，作成准予提供系爭市長核定公文及員額審議小組會議資料之處分，均無理由，應予駁回。至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
叁、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 31 日
第三庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 邱政強以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 1 月 31 日
書記官 藍慶道