高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第一七○號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○蔡安全庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○○右 一 人訴訟代理人 Ｃ○○原 告 巳○○
午○○○未○○○申○○酉○○戌○○亥○○○天○○地○○宇○宙○玄○○黃○○Ａ○○共 同訴訟代理人 張雯峰律師
奚淑芳律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 Ｂ○○ ○○訴訟代理人 王清海律師右當事人間因徵收補償事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告共有坐落嘉義縣○○鄉○○段一０七０、一０七一、一０七二地號土地（下稱系爭土地），經被告以民國（下同）七十九年五月九日府地權字第三四五０四號公告徵收為梅山鄉都市計畫停車場停（一）用地，因被告未依規定按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值作為補償地價，原告多次陳情主張被告計算有誤，嗣經嘉義縣竹崎地政事務重新檢討，發現徵收當期（七十八年）公告土地現值有未按毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算之情，乃函報被告重新提請嘉義縣地價及標準地價評議委員會於九十一年十一月二十六日第五次會議評議通過，系爭土地七十八年公告土地現值由每平方公尺新臺幣（下同）一百二十元更正為一千六百七十元，並函報內政部同意備查，被告乃以九十一年十二月二十四日府地價字第０一五００二三號公告更正系爭土地七十六年、七十七及七十八年土地公告現值，並另以九十二年一月三十日府地權字第０九二００一九二六六號函通知需地機關嘉義縣梅山鄉公所應補發差額地價計四百十七萬七千二百五十元，且請儘速籌措經費撥付被告轉發土地所有權人；因需地機關嘉義縣梅山鄉公所財政困窘無力負擔，報請被告補助，經被告於九十二年五月八日召集相關單位開會決議：請需地機關嘉義縣梅山鄉公所於七日內函報被告轉陳交通部核發差額補償費，並請主計室洽相關單位研議有無可補償之科目及勻支空間。
嗣原告於九十二年六月二十三日提出申請，請求照九十二年度土地公告現值補償徵收地價，經被告以九十二年七月九日府地權字第0000000000函復謂：查本案於七十九年徵收時，依據行為時之法令，即都市計畫法第四十九條規定．．．．本案雖於徵收當期將公告現值計算錯誤，後經本府九十一年十二月二十四日九一府地價字第０一五００二三號公告更正，惟其補償費計算標準仍應依前揭規定辦理。原告不服，主張本件系爭土地應依九十二年毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值每平方公尺六千二百元為準，再增加補償給付等語，提起訴願，遭決定駁回，遂依行政訴訟法第二百零三條規定提起本件之一般給付訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：被告應給付原告地○○、宇○、Ａ○○、黃○○、玄○○、宙○各伍拾柒萬肆仟伍佰陸拾元，原告甲○○、林錫培、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、辛○○等各捌拾柒萬柒仟捌佰元，原告蔡安全及庚○○各貳拾玖萬貳仟陸佰元，原告壬○○、癸○○、子○○、丑○○等各柒萬參仟壹佰伍拾元，原告寅○○參佰壹拾玖萬伍仟玖佰肆拾肆元，原告未○○○壹拾捌萬肆仟伍佰參拾陸元，原告戌○○貳拾捌萬參仟肆佰玖拾元，原告卯○○貳拾陸萬肆仟柒佰陸拾玖元，原告午○○○貳拾陸萬柒仟肆佰肆拾參元，原告申○○貳拾參萬貳仟陸佰柒拾伍元，原告酉○○肆拾貳萬柒仟玖佰零玖元，原告天○○壹拾陸萬捌仟肆佰捌拾玖元，原告亥○○○肆拾柒萬柒佰元，原告辰○○○貳拾柒萬零壹佰壹拾柒元，原告巳○○壹拾肆萬玖仟柒佰陸拾捌元。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
原告等均為系爭坐落嘉義縣○○鄉○○段第一○七○、一○七一及一○七二地號土地之共有人，該三筆土地均於七十九年五月九日經嘉義縣政府以府地權字第三四五○四號公告徵收，而本案依徵收時土地法第二百二十三條第一項規定，其核准徵收之權責機關為臺灣省政府，即系爭土地准為徵收之行政處分作成機關為臺灣省政府，而於精省後，因原臺灣省政府之核准徵收業務係由內政部承受。惟核准徵收及補償機關，兩者之管轄不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日內」發給。倘若應增加補償費之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。此有司法院釋字第五一六號可供參考；查本案系爭三筆土地雖於七十九年三月間擬定徵收計畫書，同年五月九日經被告以府地權字第三四五○四號公告徵收，其原徵收目的均係作為梅山鄉梅山都市計畫停（一）之停車場用地，其中願領取補償費者已於七十九年六月二十二日發放補償費，且其中未領取徵收補償費之共有人並經被告於八十二年完成提存手續。然被告就其所發放之土地補償費本應依都市計畫法第四十九條以徵收當期「毗鄰非公共設施保留地」之平均公告現值為準，即以同一區段之非公共設施保留地之平均公告現值加四成徵收，卻錯誤引用平均地權條例第十條，按照「被徵收土地」當期之公告現值每平方公尺一百二十元為準，加四成徵收，造成應發補償費及實發之補償費用相差約十四倍之鉅，其後雖迭經原告等一再陳情，然被告均不承認發生錯誤並加以補正，直至九十一年十二月二十四日始以九一府地價字第○一五○○二三號函更正其錯誤之公告現值計算基準，以同一區段第七十六區段徵收當期「毗鄰非公告設施保留地」之平均公告現值一千六百七十元為準，故此其徵收之初所發放之補償費既明顯不足，相差十四倍，且迄今未補足，經原告於九十二年六月二十四日再向被告請求九十二年度公告現發放補償費，仍遭拒絕，其行政處分已違反憲法第十五條及土地法第二百三十三條應於公告十五日發給補償費之規定；並被告發放徵收補償費之行為本應於七十九年六月二十二日完成，卻遲至今日已過十三年猶未全部發放，就其不足額發放部份如准被告得依徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值為發放，則原告等因被告錯誤行政行為所受之損害，顯無以保護，亦失公平，為此請求鈞院依據行政訴訟法第二百零三條第三項、第一項「前二項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，準用之。」「公法契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」之規定，請求增加給付，依九十二年毗鄰共公共設施保留地之平均公告每平方公尺六千二百元現值，為妥適之判決。
乙、被告主張之理由：
（一）原告所共有系爭土地，業經被告以七十九年五月九日七九府地權字第三四五○四號公告徵收為梅山都市計畫停車場停㈠用地，公告期間自七十九年五月十日起三十天，並於公告期滿後定期通知發放補償費，逾期未領取者，亦於八十二年將補償費依法提存於法院提存所，徵收程序依法完成，並確定合法有效。
（二）嗣因辦理徵收時未依規定按毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值計算補償地價，原告曾多次陳情，經嘉義縣竹崎地政事務所重新檢討，發現徵收當期（七十八年）公告土地現值未按毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算屬實，遂以九十一年十一月十九日九十一嘉竹地三字第○○○七○八九號函報准重新提請嘉義縣地價及標準地價評議委員會於九十一年十一月二十六日第五次會議評議通過，系爭土地七十八年公告土地現值由每平方公尺一百二十元更正為每平方公尺一千六百七十元，並函報內政部以九十一年十二月十六日台內地字第○九一○○一五八一八號函同意備查，復以九十一年十二月二十四日府地價字第○一五○○二三號公告更正系爭土地七十六年、七十七年及七十八年土地公告現值，另以九十二年一月三十日府地權字第○九二○○一九二六六號函通知需地機關嘉義縣梅山鄉公所應補發差額價計四百十七萬七千二百五十元在案，而嘉義縣梅山鄉公所實係因財政困窘無力盡速核發差額補償費給原告，尚請原告諒解。
（三）按徵收土地補償費之計算發放，係以徵收土地當期之公告土地現值為計算標準，系爭土地係七十九年五月九日公告徵收，依法應以七十八年之公告土地現值計算補償費，雖嗣後發生該期公告土地現值錯誤，亦已依法公告更正，重新計算，並准核發其差額在案。本件並非補辦徵收，是以，原告請求依九十二年公告土地現值每平方公尺六千二百元計算補償費，依法無據。且本件是計算錯誤，非事後情事有所變更，與行政訴訟法第二百零三條規定所謂「情事變更，非當時所得預料，依原有效果顯失公平者，得請求增減給付」有所不同，故原告等據此請求增加給付，礙難准許。
理 由
一、按「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。為當事人之行政機關，因防止或免除公益上顯然重大之損害，亦得為前項之聲請。前二項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，準用之。」為行政訴訟法第二百零三條所明定。查本條之立法理由係謂：「情事變更雖係私法上之原則，但公法上契約成立後，如發生情事變更，非訂約當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，為維持兩造當事人實質之公平，亦應有情事變更原則之適用，故於本條第一項規定，行政法院於訴訟程序中，得依當事人聲請，為增減給付或變更、消滅其他原有效果之判決，以資因應。公法契約與私法契約主要的不同，在於行政機關負有維護公益之使命，因之，公法上契約成立後，為防止或免除公益上顯然重大之損害，行政機關自得聲請行政法院為本條第一項之判決，以重公益。又依本法第八條規定，給付訴訟尚包括因公法上其他原因發生之財產上給付，故本條第三項亦就此設有準用之明文，俾資準據。」（翁岳生，行政訴訟法逐條釋義第五百八十頁）可知，依行政訴訟法第二百零三條規定為請求增減給付之判決，應依同法第八條規定提起一般給付訴訟請求之。又依上述行政訴訟法第二百零三條第三項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，亦得準用之，然若給付之種類或數額係根據法律明文規定者，法律若未變更，逕以判決為增減（因有違權力分立及公益性原則），自有不妥（吳庚著行政爭訟法論修訂版第一九七頁參照）。
二、本件原告共有之系爭土地，係經被告以七十九年五月九日府地權字第三四五０四號公告徵收為梅山鄉都市計畫停車場停（一）用地，因被告未依規定按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償地價，原告等乃多次陳情主張被告計算有誤，嗣嘉義縣竹崎地政事務所重新檢討，發現徵收當期（七十八年）公告土地現值有未按毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算之情，乃函報被告重新提請嘉義縣地價及標準地價評議委員會於九十一年十一月二十六日第五次會議評議通過，將系爭土地七十八年公告土地現值由每平方公尺一百二十元更正為一千六百七十元，並函報內政部同意備查，被告並以九十一年十二月二十四日府地價字第０一五００二三號公告更正系爭土地七十六年、七十七及七十八年土地公告現值，且另以九十二年一月三十日府地權字第０九二００一九二六六號函通知需地機關嘉義縣梅山鄉公所應補發差額地價計四百十七萬七千二百五十元，並請儘速籌措經費撥付被告轉發土地所有權人，然因需地機關嘉義縣梅山鄉公所財政困窘無力負擔，迄今猶未補發；而原告則於九十二年六月二十三日提出申請，請求照九十二年度公告土地現值為補償地價，被告乃以九十二年七月九日府地權字第0000000000函復謂：查本案於七十九年徵收時，依據行為時之法令，即都市計畫法第四十九條規定．．．．本案雖於徵收當期將公告現值計算錯誤，後經本府九十一年十二月二十四日九一府地價字第０一五００二三號公告更正，惟其補償費計算標準仍應依前揭規定辦理等情，已經兩造分別陳述在卷，並有上述函文附訴願卷可稽，自堪認定。而原告係依據行政訴訟法第二百零三條第三項、第一項規定提起本件一般給付訴訟，主張關於系爭土地之徵收補償費，被告係按被徵收土地當期（七十八年）之公告現值每平方公尺一百二十元加四成計算其總額而發放之，誤未依都市計畫法第四十九條規定，以徵收當期「毗鄰非公共設施保留地」之平均公告現值為準加成補償，嗣經原告陳情雖已更正徵收當期系爭土地之公告現值，然於九十二年一月三十日以府地權字第０九二００一九二六六號函係通知需地機關嘉義縣梅山鄉公所應按更正後七十八年度當期系爭土地之公告現值為據，核算補發系爭土地之徵收補償費地價差額計四百十七萬七千二百五十元，然此地價補償費本應於七十九年六月二十二日即發放完成，惟遲至今日已過十三年猶未全部發放，就該不足額發放部份，若准被告得僅依徵收當期（七十八年）毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值補為發放，則原告因被告錯誤行政行為所受之損害，即無法受保護，顯失公平，故依行政訴訟法第二百零三條第三項、第一項情事變更原則之規定，請求法院依系爭土地九十二年毗鄰共公共設施保留地之平均公告現值每平方公尺六千二百元，判決被告應增加系爭土地之補償金額等語。
三、經查：
（一）按「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期土地現值時評議之。」都市計畫法第四十九條定有明文。又「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」「本條例第十條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言。但徵收公告後，土地現值依本條例第四十六條規定評定降低者，仍按徵收公告時之土地現值補償。」亦分別為平均地權條例第十條及平均地權條例施行細則第六條所明定。查徵收補償，為公法現象，非私法上之買賣現象為一般所公認，而對於因徵收之國家公權之行使，致特定人發生財產上特別損失時，雖由代表國家行使職權之公權主體，對受有損失或應受損失者，負有公法上金錢給付義務，但一般徵收出於強制，其補償數額之決定，非以應受補償人之同意為必要，徵收土地雖可依協議方法補償地價，但非未經達成地價之協議，或當事人不滿意補償地價之數額，即不得行使徵收權。凡已踐行法定程序，並合乎法定補償標準，即屬適法，此並有改制前行政法院四十三年判字第五號判例、四十八年判字第一一一號判例足資參照。並如對補償之地價有所不服，依行為時土地法第二百二十七條規定，亦應循一定之行政救濟程序爭執之（本件徵收時，土地徵收條例尚未施行）；可知，土地徵收補償價額之決定，係屬依法律所定之標準，使既存補償權之內容為具體決定之行為。換言之，基於土地徵收補償之性質，暨土地徵收補償價額法律均有明文規定其計算標準之情況，若使法院得以判決變更徵收補償價額之計算基準，顯有僭越立法權範圍，而破壞權力分立制度；故參諸首開所述，應認關於於徵收補償價額之爭議，並無行政訴訟法第二百零三條關於因情事變更原則增減給付之規定之適用。
（二）查系爭土地係經被告以七十九年五月九日府地權字第三四五０四號函公告徵收為梅山鄉都市計畫停車場停（一）用地；故依上述規定，系爭土地之補償費自應按照七十九年五月間即七十八年度之公告土地現值核算之。又本件被告所以再於九十二年一月三十日以府地權字第０九二００一九二六六號函通知需地機關嘉義縣梅山鄉公所應補發差額地價計四百十七萬七千二百五十元，乃因系爭土地徵收當期（七十八年）公告土地現值未按毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算，嗣後發現錯誤而予以更正當期公告土地現值之故，已如前述；被告既已按都市計畫法第四十九條規定更正系爭土地「七十八年度」之公告土地現值，並據以核定系爭土地之徵收補償地價，依法即無違誤；而此地價補償之核定，法律既有計算之明文，依上開所述，並無再由法院本於情事變更原則為增減給付判決之餘地；況系爭土地之地價補償費，原告所以遲至今日猶未能依法完全受領，係因原地價補償費之核算未依法律規定為之，暨需地機關嗣後財政困窘、無力儘速籌措之故，並無「情事變更」之情形，益見本件事實與行政訴訟法第二百零三條所規範因情事變更增減給付之情況無涉，故原告援引本條規定，主張本件地價補償費應依九十二年度之公告土地現值增加給付云云，實有誤會，而不足採。
四、又按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受違法侵害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法侵害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第五條定有明文。本條即係請求行政法院命行政機關為一定作為（為行政處分或特定內容行政處分）之訴訟，有別於行政訴訟法第八條之一般給付訴訟。另所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律上效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定自明；而依前述都市計畫法第四十九條、平均地權條例第十條及平均地權條例施行細則第六條規定，可知，系爭公共設施保留地徵收補償地價之金額不僅有一定之計算基準，且須由行政機關經一定程序評定之，即須經由行政機關作成行政處分為之，故而人民對此徵收補償金額有所爭執，請求增加原核定補償之金額，自亦須請求行政機關作成行政處分為之，是就此類爭執提起行政訴訟自應提起前述行政訴訟法第五條所規範之課予義務訴訟，請求行政法院命行政機關為行政處分，而非逕行提起同法第八條規定之一般給付訴訟，併予敘明。
五、綜上所述，本件原告之主張並無可採；故而，原告依據行政訴訟法第二百零三條第三項、第一項規定請求本院判決被告應增加地價補償給付金額如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 簡慧娟法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十 日
法院書記官 李怡緻