高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第二四八、二四九、二五０號
九原 告 安吉路加油站有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張珮琦 律師被 告 台南市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 陳進昌
辛○○
參 加 人 優加力股份有限公司代 表 人 丙○○ 董事長訴訟代理人 己○○
庚○○右當事人間因籌設加油站事件，原告不服內政部中華民國九十三年一月二十九日台內訴字第０九三０００二００二號、經濟部中華民國九十三年一月八日經訴字第０九三０六二一０五００號及同年月九日經訴字第０九三０六二一０五一０號訴願決定，分別提起行政訴訟（本院九十三年度訴字第二四八、二四九、二五０號）。本院合併判決如左：
主 文內政部中華民國九十三年一月二十九日台內訴字第０九三０００二００二號訴願決定及被告中華民國九十一年九月十六日九一南都局計字第一０三四九號原處分均撤銷。
經濟部中華民國九十三年一月八日經訴字第０九三０六二一０五００號訴願決定及被告中華民國九十二年一月十日南市建公字第0000000000─０號原處分均撤銷。
經濟部中華民國九十三年一月九日經訴字第０九三０六二一０五一０號訴願決定及被告中華民國九十二年二月六日南市建公字第0000000000─０號原處分均撤銷。
被告對於原告中華民國九十一年十月十一日申請加油站籌建核准事件（收件字號：府字第０九一０二０三六八四０號），應依本判決之法律見解對於原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）九十一年九月六日就坐落台南市○○區○○段一一五六地號土地，向被告申請核發籌建安南加油站之設站用地可供作加油站使用證明，同年月九日參加人優加力股份有限公司委託訴外人歐秀琴就坐落同段一一四三、一一四四地號土地，向被告申請核發籌建長安加油站之設站用地可供作加油站使用證明，並於九十一年九月十二日向被告申請於上開土地設置長安加油站。案經被告所屬都市發展局於九十一年九月十六日以九一南都局計字第一０三四九號函核發歐秀琴代參加人申請之設站用地可供作加油站使用證明；另於同年月十九日通知原告，其申請核發設站用地可供作加油站使用證明所附文件尚缺基地周圍都市計畫及現況套繪圖與計畫書，經原告於同年月二十四日補正資料後，被告所屬都市發展局亦於九十一年十月九日以九一南都局計字第０九一一六五００九八０號函核發原告之設站用地可供作加油站使用證明，原告並於九十一年十月十一日向被告申請於前揭公親段一一五六地號土地設置安南加油站，經被告於同年月十四日收文受理，嗣被告於九十二年一月十日以南市建公字第0000000000─０號函，核准參加人設置長安加油站，另於同年二月六日以南市建公字第0000000000─０號函復原告，其申請設置安南加油站，與加油站設置管理規則第八條第一項第三款及第三項規定不符，而為否准之處分。原告以其先掛號申請而未先核發給公親段一一五六地號土地可供作加油站使用證明，乃提起訴願，請求撤銷被告核發毆秀琴申請之設站用地可供作加油站使用證明，經訴願決定機關內政部決定不受理；另請求撤銷核准參加人籌建長安加油站及否准原告籌建安南加油站之處分，經訴願決定機關經濟部決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）內政部九十三年一月二十九日台內訴字第０九三０００二００二號訴願決定及被告九十一年九月十六日九一南都局計字第一０三四九號原處分均撤銷。
（二）經濟部九十三年一月八日經訴字第０九三０六二一０五００號訴願決定及被告九十二年一月十日南市建公字第0000000000─０號原處分均撤銷。
（三）經濟部九十三年一月九日經訴字第０九三０六二一０五一０號訴願決定及被告九十二年二月六日南市建公字第0000000000─０號原處分均撤銷。
請求被告作成准予核發原告就坐落台南市○○區○○段○○○○○號土地之籌設加油站許可之處分。
二、被告及參加人均聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、緣原告前於九十一年九月六日向被告提出加油站籌建申請，詎料，在原告提出申請後，因承辦人員之違法行為，以不正當之方式延宕原告之申請案，且通報參加人內部人員，儘速在九十一年九月九日以人頭方式（即歐秀琴代表參加人提出申請），於原告申請籌建加油站土地附近之鄰近相距不到五百公尺之土地提出加油站籌建申請，該承辦人員並違法以特速件方式，在七天內即九十一年九月十六日通過參加人之籌建加油站申請之前階段土地使用許可（即被告所屬都市發展局九十一年南都局計字第一０三四九號函），遂使得參加人得補充其於九十一年九月十二日之請領加油站籌設許可所需文件，接續根據前述以不正方式取得之土地使用許可取得被告九十二年一月十日核發之加油站籌建許可。承辦人員在核發歐秀琴申請案後，復於九十一年十月九日核發原告土地使用證明，原告於同年月十四日再提出相關文件請領籌建加油站許可時，遭被告以「該同側路段五百公尺內，已有參加人先行向被告提出申請核發長安加油站籌建許可」，駁回原告籌建加油站許可。
二、原行政處分承辦人員丁○○除已遭台南市安南區公所記過處分在案，據九十二年四月八日中華日報所載，亦已遭檢察官以公務員洩漏國防以外之秘密罪提起公訴，足證承辦人員處理系爭行政處分顯有違法犯紀。原告為確保權益，分別針對被告違法核發參加人籌設加油站許可（即被告南市建公字第0000000000─０號函）提起訴願，惟訴願決定機關經濟部略以申請加油站籌建許可，所謂「先申請」係指先檢附相關文件遞送至被告處，而土地使用許可，僅屬相關文件之一部云云，遽爾駁回原告之訴願（經濟部經訴字第０九三０六二一０五００號訴願決定），因嚴重損害原告權益，原告亦一併提起行政訴訟。深究經濟部經訴字第０九三０六二一０五００號訴願決定，按在人民向被告申請土地使用許可時，即已向被告明確表達籌建加油站許可之意思表示，從而人民申請加油站籌設許可之「先申請」時點，應以人民從最初向被告表示欲籌設加油站之申請土地使用許可作為判斷基準，如此方符合法治國之原則。復按訴願決定機關經濟部之見解，參加人於九十一年九月十二日尚未取得土地使用許可時，即已接續向被告請領加油站籌設許可，則於參加人於九十一年九月十二日接續請領籌建許可時，顯亦未具備完整文件，參加人究竟何時具備訴願機關所稱之完整文件，不無疑義。況且，如依照訴願決定機關經濟部之見解，是否在申請籌設加油站時，無論何時申請土地使用許可，端視何人先請領後階段籌設加油站許可，反正只要能搶先一步補全後續之相關文件，皆可以先申請者取得籌設許可，訴願機關之見解顯然十分荒謬。事實上，人民申請籌設加油站，自申請土地使用許可時，即需表明欲籌設加油站，不能因機關內部分工，將人民之意思表示或申請籌設加油站之行為分割以觀，否則將發生侵害人民權益之嚴重結果。
三、原告另就被告否准原告籌設加油站許可（台南市政府南市建公字第0000000000─０號函）提起訴願，豈料，遭訴願決定機關，以類似前述原告就被告機關違法核發參加人籌設加油站許可之訴願案理由，駁回原告訴願（經濟部經訴字第０九三０六二一０五一０號訴願決定書），因嚴重損害原告權益，原告亦已一併提起行政訴訟。再按內政部駁回原告訴願，無非以其雖先核發歐秀琴（其代表參加人提出申請）土地使用許可，然嗣後既已核發原告土地使用許可，則原告不得就歐秀琴所獲致之土地使用許可，以利害關係人身分提起訴願云云。惟查，內政部訴願決定機關忽略「台南市都市計畫農業區土地使用審查要項表」使用項目第三項「公用事業設施」（一）加油站、加氣站，第六點「應依加油（氣）站管理規則及相關規定辦理。」之規定，亦即當人民因申請籌設加油站而需向主管機關申請土地使用許可時，從土地使用許可之審核，被告即應依加油（氣）站管理規則及相關規定辦理，申言之，當「同一路線系統之道路同側五百公尺路段以內既有或先申請之加油站時」，被告依據加油站設置管理規則第八條第一項第三款，即不應給予後申請者相關土地使用許可。今因承辦人員違法且或為卸責或因行政作業錯誤等因素，於「同一路線系統之道路同側五百公尺路段以內」前後核發兩張土地使用許可，致原告反因被告此種錯誤，遭訴願決定機關以原告因已取得土地使用證明不具利害關係人身分，不受理原告之訴願，此等結果顯然十分荒謬，亦不符合公平正義。退步言，因被告違法優先核發歐秀琴與原告屬「同一路線系統之道路同側五百公尺路段以內既有或先申請之加油站」土地使用許可，致參加人得接續補充其請領加油站籌設許可之文件，並以前述不正方式取得之土地使用許可獲得被告核發之加油站籌建許可。對於原告而言，因歐秀琴所申請之土地，與原告屬「同一路線系統之道路同側五百公尺路段以內既有或先申請之加油站時」，被告核發土地使用證明之前後，對於接續請領籌設加油站許可，當然具有極重要之利害關係，訴願機關率爾不受理原告訴願案，明顯違背法令且嚴重損害原告權益。
四、被告在審核是否得核發土地使用許可時，依法即應遵照加油站設置管理規則第八條第一項第三款審查在同一縣（市○○○○○路線系統之道路同側五百公尺以內是否已有先申請之加油站之人，若有此種情形，兩申請人間，即具有利害關係，依據台南市都市計畫農業區土地使用審查要項第三點公共事業設施第（一）點加油、加氣站審查要項第六點之規定，可知在被告核發土地使用審查時，依法即需依照加油（氣）站管理規則及相關規定辦理，申言之，在被告核發土地使用審查時，即已充分瞭解若有加油站設置管理規則第八條第一項第三款：「申請於都市計畫地區．．．設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：．．．三、同一直轄市、縣（市）內，與同一路線系統之道路同側既有或先申請之加油站入口鄰接面地界，至少應有五百公尺以上之距離。」之規定，從而，在同一縣（市○○○○○路線系統之道路同側五百公尺以內已有先申請之加油站之人，兩申請人間，因核發土地使用許可之早晚即具有利害關係。被告於訴願及行政訴訟中一再陳稱，被告於核發土地使用許可時，並無審查在同一縣（市○○○○○路線系統之道路同側五百公尺以內已有先申請設置加油站之人，惟查，依據法令規定，被告有義務進行審查，被告未依法審查，乃屬被告行政疏失與怠惰，但對於原告得基於利害關係人提起本件訴訟並無影響。
五、依據行政程序法之規定，於人民向主管機關為申請時，行政程序即已開始，被告不得因內部工作區分，將人民之申請行為切割，行政程序法第三十四條規定「行政程序之開始，由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限。」石油管理法第三條規定「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」石油管理法第十七條規定「經營汽油、柴油或供車輛使用之液化石油氣之零售業務者，應設置加油站、加氣站或漁船加油站。但石油煉製業，輸入業或汽、柴油批發業供自用加儲油（氣）設施業者或非供車輛使用汽油或柴油之零售，不在此限。經營加油站、加氣站或漁船加油站業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核准設站；設站完成並經直轄市、縣（市）主管機關審查合格，報請中央主管機關核發加油站、加氣站或漁船加油站經營許可執照後，始得營業。前項加油站、加氣站、漁船加油站之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則，由中央主管機關定之。前項加油站、加氣站、漁船加油站經營許可執照之核發、換發及其他經營管理事項，中央主管機關得授權直轄市、縣（市）主管機關辦理。經營加油站業者，應加入當地加油站商業同業公會。」加油站設置管理規則第一條規定「本規則依石油管理法第十七條第三項規定訂定之。」加油站設置管理規則第四條規定「加油站經營許可執照之核發、換發，中央主管機關得委託直轄市、縣（市）主管機關辦理。」加油站設置管理規則第十六條規定「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建之核准：一、申請書。二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本。三、負責人身分證影本；其以公司法人或公司籌備處申請經營加油站業務者，並應檢附公司登記證明文件影本、經核符公司變更名稱或所營事業登記預查申請表影本或經核符公司設立登記預查名稱申請表影本。
四、經建築師核章之加油站平面配置圖。五、設站位置及附近狀況圖。六、其他經中央主管機關指定之文件。前項申請設站用地屬都市計畫地區土地者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。直轄市、縣（市）主管機關對第一項申請案件，得邀集相關權責單位現場查勘。」台南市都市計畫農業區土地使用審查要項表：「三、公用事業設施：使用項目：（一）加油站、加氣站；應具備條件及規定事項：一、申請基地應面臨十二公尺以上之道路。二、基地鄰街道路之面寬（或最小基地寬度）應在二十公尺以上。三、申請基地如以現有巷道連通已開闢寬十二公尺以上之道路者，該現有巷道寬度應在二十公尺以上，且其長度亦不得大於十公尺。四、基地內加油站（加氣站）及其附屬設施之建築物高度不得超過二層樓（或七公尺），其營業站屋不得超過一百五十平方公尺。五、不得影響附近地區農業生產環境。六、應依加油（氣）站管理規則及相關規定辦理。」依據前開法律規定，籌設加油站許可由中央授權縣（市）政府辦理，因此申請人係向被告提出籌設加油站申請，被告不能因自己內部工作劃分，而將人民申請加油站籌設事宜之申請時點分別以觀。進一步言，被告在處理加油站籌設事宜，對外亦均由被告發文，從而，訴願、行政訴訟對象亦均為被告而非其內部機關，亦發足證被告自收受人民申請籌設加油站時，即應依行政程序法第三十四條規定，開始審查人民申請籌設申請案。人民先申請籌設加油站，卻因被告違法行為，遭被告分別給予土地使用許可或以相距五百公尺內已有先申請的駁回籌設申請，原告對於被告之違法行為，基於先申請人之申請時點利益，自得以利害關係人身份提起本件訴訟。
六、系爭行政處分與訴願決定違反行政程序法第四十六條、第四十七條與規定，應予撤銷系爭行政處分作成之公務員丁○○違反行政程序法規定，將原告申請文件洩漏交付參加人代理人許政雄閱覽，再由許政雄以其妻子歐秀琴名義向被告申請土地使用證明。行政程序法第四十六條：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。前項第二款及第三款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。」行政程序法第四十七條：「公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。公務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸時，應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公開。前項接觸非以書面為之者，應作成書面紀錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。」行政資訊公開辦法第五條：「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：一、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限。四、行政機關為實施監督、管理、檢 (調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢 (調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。行政資訊含有前項各款限制公開或提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」查被告承辦系爭行政處分人員丁○○之行為，業遭記過在案，並遭台灣高等法院台南分院九十三年度上易字第十九號判決在案。丁○○之行為，顯已違法並違反行政程序法第四十六條及第四十七條規定，系爭處分與訴願決定應予撤銷。又查，依據前揭法律規定，被告承辦人員丁○○本不得將原告申請文件洩漏，尤其不得洩漏予和原告具有申請加油站籌設之利害關係人即參加人之相關人員，被告承辦人員丁○○違反洩漏原告申請文件，被告所據以作成之行政處分即有違背行政程序法第四十六條及第四十七條之規定，應予撤銷。
七、系爭行政處分暨訴願決定違反行政程序法第六條及憲法第七條平等原則，應予撤銷。行政程序法第六條明文：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」申言之，行政機關為行政行為時，不論在實體上或程序上，相同事件應為相同處理，非有合理的正當理由，不得為差別待遇，意即行政機關於作成決定之際，不得隨承辦人員個人好惡任意決定，於行政程序中，應遵循行政慣例處理相同案件；對於嚴重影響他人民權利之申請案，不得以超乎尋常之速度加以核發；對於申請人不得有明顯之偏見或好惡而給予便利或刁難。再查，原告九十一年九月六日之申請案與系爭行政處分性質相同且具利害關係，承辦人員依據行政程序法第六條、憲法第七條之規定，即應為相同之處理。詎料，被告承辦人員丁○○以「普通件」方式處理原告之申請案，而對於系爭行政處分，同一承辦人員丁○○，竟以「最速件」方式辦理，此種不同之差別待遇，導致系爭行政處分快速核發，該承辦人員之行政行為明顯違反行政程序法第六條、憲法第七條所揭示之平等原則，屬違法行政處分，即應予撤銷。
八、系爭行政處分暨訴願決定違反行政程序法第七條、憲法第二十三條比例原則之規定，應予撤銷。行政程序法第七條：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」憲法第二十三條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」改制前行政法院八十三年度判字第二二九一號判決：「按行政裁量權之行使，倘有違背法令誤認事實，違反目的、違反公平原則或比例平等原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項之規定仍不失為違法。」改制前行政法院八十三年度判字第二二一九號判決：「行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所做成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分需適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。否則，即屬濫用權利之違法。」行政程序法第七條、改制前行政法院八十三年度判字第二二九一號判決及八十三年度判字第二二一九號判決明白揭示行政機關為行政行為時，應符合比例原則之要求。比例原則又可細分為相當性原則、損害最少原則，以及狹義比例原則。相當性原則係要求行政機關所採取之方法，應有助於行政目的之達成；損害最少原則係指行政機關有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；狹義比例性原則係要求行政機關採取之行政手段所造成之傷害，不得與欲達成之行政目的之利益顯失均衡，換言之，行政機關所選擇之手段對於人民所要付出之代價與得到之公共利益價值要相當，不能為了得到小小的公益，使人民忍受很大的損失。查，被告承辦人員丁○○通知原告補件之內容，僅在於要求原告再次補件說明申請之土地基地寬度，對於此等客觀事實，屬於現場查勘即可得知。被告承辦人員丁○○既已知在系爭行政處分提出申請前，已先有原告之申請案，依據比例原則之意旨，承辦人員於處理系爭行政處分及原告之申請案，即應遵守行政程序法第七條等相關法律及判例意指衡量處理手段與目的，並以侵害人民最小之方式辦理，詎料，被告承辦人員丁○○竟以「普通件」方式處理原告案件，通知補件亦拖延十三日方才寄出，而對於系爭行政處分，卻以「最速件」方式，從申請日到核發系爭行政處分，僅短短七日。承辦人員此種無正當理由給予系爭行政處分差別優惠待遇之行政作為，顯然無助於達成被告審查土地是否可為加油站使用之行政目的，且選擇對原告侵害最嚴重之方式來處理原告之申請案及系爭行政處分，被告承辦人員丁○○之行為與被告審查土地是否得為加油站使用之行政目的，手段與目的間顯不相當，系爭行政處分既因承辦人違反比例原則之行為而快速取得，系爭行政處分顯然違反行政程序法第七條等相關法律及判例意旨而為違法行政處分。
九、系爭行政處分暨訴願決定違反行政程序法第八條及改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例揭示之誠實信用原則，與行政程序法第九條有利不利一體注意原則，系爭行政處分應予撤銷。誠實信用原則明文於行政程序法第八條、第九條，同時亦為改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例肯認為行政法之一般原理原則。申言之，於公法關係中，行政機關應以誠實信用之方式執行行政任務，如公務員行為違反誠實信用原則，則構成違背職務行為，如因該公務員違背誠實信用原則之行為所獲致之行政處分，則因違反行政程序法第八條、第九條及誠實信用原則而為違法行政處分。系爭行政處分與原告之申請案性質相同且具有利害關係，被告在處理此二案件時，即應遵守行政程序法第八條、第九條及改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例揭示之誠實信用原則，如被告處理任何一案違反誠實信用原則，且因被告此種違反誠實信用原則之行為致另一案違法不當取得行政處分，則該違法不當獲致之行政處分即因違反誠實信用原則而為違法行政處分。查原告於九十一年九月六日向被告提出籌建加油站申請之前階段土地使用許可，被告承辦人員丁○○係以「普通件」方式處理，而對於系爭行政處分，同一承辦人員丁○○，竟以「最速件」方式辦理，承辦人員丁○○之違法行為，已遭台南市安南區公所記過處分在案及刑事判決有罪在案，足證被告該承辦人員丁○○在處理原告於系爭行政處分前之申請案時，嚴重違反誠實信用原則。同時，因該承辦人員以「最速件」之違反誠實信用原則之方式處理系爭行政處分，致快速核發系爭行政處分，系爭行政處分顯已違背行政程序法第八條、第九條及改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例意旨而為違法行政處分。又查，系爭行政處分係於九十一年九月九日提出申請，承辦人員丁○○竟以「最速件」方式僅七日即核發系爭行政處分，而對於原告九十一年九月六日先於系爭行政處分之前申請案，除以「普通件」方式辦理，對於明顯可依加油站設置管理規則第十六條第二項實地會勘即可得而知之客觀事實，拖延至同年九月十九日即達十三日之久，才通知原告補件。丁○○既已知系爭行政處分已有申請在前之原告申請案，對於相同案件自應為相同處理，並以誠實信用方式平等處理原告之申請案及系爭行政處分。豈料，承辦人員竟以違背誠實信用原則之方式處理原告之申請案及系爭行政處分，系爭行政處分明顯因承辦人員違反誠實信用原則之處理方式而快速獲致，依據前揭法律規定，系爭行政處分已然違背行政程序法第八條、第九條及改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例而為違法行政處分，應予撤銷。
十、系爭行政處分暨訴願決定顯然違反行政程序法第一條依法行政原則及加油站設置管理規則第十六條之規定，訴願決定機關應依法撤銷系爭行政處分。行政程序法第一條明文：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」加油站設置管理規則第十六條：「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建之核准：一、申請書。
二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本。三、負責人身分證影本；其以公司法人或公司籌備處申請經營加油站業務者，並應檢附公司登記證明文件影本、經核符公司變更名稱或所營事業登記預查申請表影本或經核符公司設立登記預查名稱申請表影本。四、經建築師核章之加油站平面配置圖。五、設站位置及附近狀況圖。六、其他經中央主管機關指定之文件。前項申請設站用地屬都市計畫地區土地者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。直轄市、縣（市）主管機關對第一項申請案件，得邀集相關權責單位現場查勘。」按原告申請籌建加油站時，從前階段申請土地使用證明時，即應依加油站設置管理規則第十六條第一項第三款規定，標明營業主體-公司名、公司代表人，由公司代表人檢附預定設站用地之土地所有權人身份證影本、土地使用權同意書、所有權狀、土地登記謄本等資料申請。系爭行政處分即參加人申請籌建加油站之前階段申請土地使用許可，竟係由歐秀琴代表參加人提出申請，歐秀琴本身既非參加人之負責人，亦非董事或監察人，更非申請土地之土地所有權人，歐秀琴據以提出系爭籌建加油站申請之預定設站用地台南市○○段一一四三、一一四四地號土地登記謄本，被告於收受歐秀琴提出籌建加油站申請，本應令其依加油站設置管理規則第十六條第一項第三款規定補正方得受理，經原告閱卷後發現，在歐秀琴申請土地使用許可時，被告未令其補正代理權，關於被告明顯違反依法行政原則核發系爭行政處分。
十一、又按，與原告系爭行政處分具利害關係人之參加人籌設加油站申請案，因申請土地使用許可之前階段行為，即有違法與違反行政程序法等相關規定，而人民申請籌設加油站之行為依法既不得因主管機關內部分工，恣意將人民申請籌設加油站之意思表示與申請行為分割以觀，從而系爭行政處分與訴願決定，因被告處理與原告系爭行政處分具利害關係人之參加人籌設加油站申請案之土地使用許可時，顯已違法與違反行政程序法等相關規定，與原告系爭行政處分具利害關係人之參加人籌設加油站申請案既已無從維持，於原告申請籌設加油站時，既已無系爭行政處分陳稱之五百公尺已有他人先申請之情形，依法即應核發准許原告籌設加油站之行政處分。故請求撤銷系爭行政處分與訴願決定，暨核發原告台南市○○區○○段○○○○○號之加油站籌建許可。退萬步言，縱使鈞院認為得將申請土地使用許可與申請籌設加油站之行為分割以觀，與原告系爭行政處分具利害關係人之參加人籌設加油站申請案所賴以維持之土地使用許可，亦已因被告承辦人員丁○○之違法行為應予撤銷，從而，參加人所獲致之籌設加油站許可與訴願決定均應併同撤銷，原告申請籌設加油站時，既已無系爭行政處分陳稱之五百公尺已有他人先申請之情形，則依法即應核發准許原告籌設加油站之行政處分。
乙、被告主張之理由：
一、依加油站設置管理規則第七條規定加油站設置申請之主管機關暨依都市計畫法第四條規定之主管機關，於縣（市）均為縣（市）政府，然於被告機關組織內，加油站設置申請之審核隸屬被告所屬建設局權責業務，而都市計畫土地使用分區之土地使用管制隸屬被告所屬都市發展局權責業務，是以於都市計畫農業區土地申請設置加油站所需檢具可供作加油站使用之土地證明文件一項（並非惟一之檢具文件），應先向被告所屬都市發展局申請，並由該局依據都市計畫法台灣省施行細則第二十九條規定，發布實施之都市計畫說明書內容規定與基地所面臨道路境界線關係，予以審核及核發是否容許作加油站使用，至於加油站設置管理規則所規定之各項情事，非都市發展局主管業務範圍，當由該事業主管單位（即被告所屬建設局）於申請設置加油站時詳予審核准否設置籌建。
二、次按「於都市計畫農業區、保護區申請設置加油站時，同一直轄市、縣（市）內，與同一路線系統之道路同側既有或先申請之加油站入口臨街面地界，至少應有五百公尺以上之距離」乙項，係屬加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定之限制，於都市計畫法令內並無該項規定之限制。又關於都市計畫農業區、保護區可供加油站使用之土地證明書係向被告所屬都市發展局申辦，然都市發展局並非加油站設置之目的事業主管單位，是以該局僅就其主管都市計畫業務部分審核所申請之基地是否符合都市計畫法令及都市計畫書土地使用管制要點之規定，予以審核准否可供加油站用途之使用。被告所屬都市發展局辦理可供加油站使用之土地證明書申請案件時，若有二件以上之申請案地基位於同筆地號土地或相距不到五百公尺之不同地號土地，均得核發可供加油站使用之土地證明書，惟於該項證明書內併予敘明略以：「．．．其餘於向本府主管機關申請設置加油站時，應依加油站設置管理規則、建築法及台南市都市計畫保護區農業區土地使用審查要點等有關規定辦理。」
三、又按於台南市都市計畫農業區土地申請可供作加油站使用證明，應依「台南市都市計畫保護區農業區土地使用審查要點」第六點之規定檢具申請書、基地周圍都市計畫及現況套繪圖、計畫書、平面配置圖、最近三個月內核發之地籍圖、土地登記簿謄本、土地使用分區證明等文件，以供為本府都市計畫主管單位（都市發展局）審查是否符合該要點內「台南市都市計畫農業區土地使用審查要項表」第三項「公用事業設施」第（一）款「加油站、加氣站」之應具備條件及規定事項第一至第三項之規定後，據以准否核發所請基地可供作加油站使用之證明。原告雖於九十一年九月六日向本府先掛號提出申請，然於其所檢具文件並未符規定所需要件情形下，當無法據以核發給所請基地（公親段一一五六地號土地）可供作加油站使用之證明。而另一申請人歐秀琴於原告之後向被告掛號提出申請公親段一一四三、一一四四地號土地可供作加油站使用證明案，經被告所屬都市計畫主管單位（都市發展局）審查結果，於其應檢具之文件齊備且符合該要點內「台南市都市計畫農業區土地使用審查要項表」第三項「公用事業設施」第（一）款「加油站、加氣站」之應具備條件及規定事項第一至第三項之規定下，依法應予核發給所請基地公親段一一四三、一一四四地號土地可供作加油站使用之證明。原告以其掛號申請在先但未符合規定應具備文件下，訴求擱置符合規定應具備文件之次掛號申請案（歐秀琴申請案），甚而要求撤銷已依法核發之公親段一一四三、一一四四地號土地可供作加油站使用之證明等事項，顯無理由並依法無據。
四、加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定「申請於都市計畫地區．．．設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：三、同一直轄市、縣（市）內，與同一道路系統之道路同側既有或先設申請之加油站入口臨街面地界，至少應有五百公尺以上之距離。」本件所爭議之加油站設置管理規則第八條第一項第三款「先申請」規定疑義，因事涉人民權益甚鉅，故被告於九十一年十一月七日南市建公字第0000000000─０函詳述本件緣由請經濟部釋示，依經濟部九十一年九月十三日經能字第０九一０四六二二五九０號令釋及同年十一月二十日能二字第０九一００一五九九八０號函示，加油站設置管理規則第八條第一項第三款「先申請」定義係指申請設置加油站者，依設站土地類別之不同，分別檢附同規則第十條或第十六條規定之文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請同意認定得作加油站使用或核准籌建，並經上開主管機關審查證件齊全並受理之案件先後順序而言。被告核發之土地設站用地同意作加油站使用之證明文件，屬加油站設置管理規則第十六條規定之應附文件。爰此，被告認定原告申請籌建加油站日期為九十一年十月十一日（非原告所稱之九月六日）後於參加人申請日期（九十一年九月十二日掛號申請，九月十六日補齊文件），故被告依法核發參加人加油站籌建申請，並無違法或不當。
五、依加油站設置管理規則第十六條規定，加油站「申請程序」應檢具同條第一項第一款至第六款及同條第二項之文件（申請書、土地使用權同意書、土地登記簿本謄本、地籍圖謄本．．．可供作加油站使用之土地證明等）向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建核准。準此被告受理加油站業者申設籌建加油站之作業流程，係業者檢附資料向被告都市計劃、地政及其他相關單位人員辦妥相關文件後，檢具備齊上述文件向被告（建設局）提出申請，始完成申請。因前述申請案檢附證件涉及多重權責單位審核問題，又其申設時效可能影響加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定之土地管制爭議，故經濟部已於九十一年九月十三日經能字第０九一０四六二二五九０號令，明定「先申請」加油站之解釋，被告辦理本件之爭議，係遵照此解釋令辦理。原告於訴訟理由陳述被告藉故延宕其「可供作加油站使用之土地證明」申請案乙節，查被告（都市發展局）受理本案，因原告檢具之文件未符合規定且申請基地寬度管制問題涉有疑義，經其補正文件及被告相關單位開會研討基地寬度管制問題，期間另有業者（即參加人）向被告申請「可供作加油站使用之土地證明」且審查資料齊全，並取得核發證明，故雖原告先掛號申請「可供作加油站使用之土地證明」，卻後於取得證明文件。
六、原告雖然於訴願理由質疑被告認定申請籌建加油站之始點，但依經濟部九十一年九月十三日經能字第０九一０四六二二五九０號令，已明定「先申請」加油站之解釋。爰此，原告理由書中所述九十一年九月六日申請書，係設置加油站所需檢具可供作加油站使用之土地證明作為加油站設置管理規則第八條第一項第三款「先申請」日期，其加油站申請籌建日期應以九十一年十月十一日為宜。原告於訴訟理由中，質疑被告核發歐秀琴設站用地同意作加油站使用之證明文件，涉及違法，此項原告已另案提起訴願，並經內政部裁定訴願不受理，就目前參加人所送審應附文件均屬合法，依法被告自無法據以撤銷或變更原處分。
丙、參加人主張之理由：參加人營業地點均在桃園地區，許正雄係參加人在台南地區所聘請的顧問，我們要在台南地區設站，會請教他一些相關的事情，而本件係是參加人直接委託許正雄辦理相關證照或籌設事宜，參加人申請籌設加油站都是委託歐秀琴，所有的程序都合法。
理 由
一、按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。命合併辯論之數宗訴訟，得合併裁判之。」行政訴訟法第一百二十七條定有明文。查，本件原告提起之三宗訴訟即本院九十三年度訴字第二
四八、二四九、二五０號籌設加油站事件，均係就原告欲在坐落台南市○○區○○段○○○○○號土地籌建安南加油站，與參加人欲在同段一一四三、一一四四地號土地籌建長安加油站，因向被告申請核發土地使用證明及核准籌建加油站，所發生之爭訟，故其所提起之上開訴訟乃係基於同一事實上之原因，爰依上開法律規定，由本院命合併辯論，並合併裁判之，合先敘明。
二、按「申請於都市計畫地區及非都市土地甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地（加油站）設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：．．．三、同一直轄市、縣（市）內，與同一路線系統之道路同側既有或先申請之加油站入口臨街面地界，至少應有五百公尺以上之距離。」、「申請於都市計畫農業區、保護區以外之都市計畫地區及非都市土地甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地（加油站）設置加油站者，不受第一項第三款規定之限制。」加油站設置管理規則第八條第一項第三款及第三項分別定有明文。又「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建之核准：一、申請書。二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本。三、負責人身分證影本；其以公司法人或公司籌備處申請經營加油站業務者，並應檢附公司登記證明文件影本、經核符公司變更名稱或所營事業登記預查申請表影本或經核符公司設立登記預查名稱申請表影本。四、經建築師核章之加油站平面配置圖。五、設站位置及附近狀況圖。六、其他經中央主管機關指定之文件。前項申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。」同規則第十六條第一項及第二項亦定有明文。
三、本件原告於九十一年九月六日就坐落台南市○○區○○段○○○○○號土地，向被告申請核發籌建安南加油站之設站用地可供作加油站使用證明，同年月九日參加人委託訴外人歐秀琴就坐落同段一一四三、一一四四地號土地，向被告申請核發籌建長安加油站之設站用地可供作加油站使用證明，並於九十一年九月十二日向被告申請於上開土地設置長安加油站；案經被告所屬都市發展局於九十一年九月十六日以九一南都局計字第一０三四九號函核發歐秀琴代參加人申請之設站用地可供作加油站使用證明；另於同年月十九日通知原告，其申請核發設站用地可供作加油站使用證明所附文件尚缺基地周圍都市計畫及現況套繪圖與計畫書，經原告於同年月二十四日補正資料後，被告所屬都市發展局亦於九十一年十月九日以九一南都局計字第０九一一六五００九八０號函核發原告之設站用地可供作加油站使用證明，原告並於九十一年十月十一日向被告申請於前揭公親段一一五六地號土地設置安南加油站，經被告於同年月十四日收文受理，嗣被告於九十二年一月十日以南市建公字第0000000000─０號函，核准參加人設置長安加油站，另於同年二月六日以南市建公字第0000000000─０號函復原告，其申請設置安南加油站，與加油站設置管理規則第八條第一項第三款及第三項規定不符，而為否准之處分等情，業經兩造分別陳明在卷，復有上開被告函等影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其於九十一年九月六日向被告提出加油站籌建申請，因被告承辦人員丁○○之違法行為，以不正當之方式延宕原告之申請案，且通報參加人內部人員，儘速在九十一年九月九日以人頭方式（即歐秀琴代表參加人提出申請），於原告申請籌建加油站土地附近之鄰近相距不到五百公尺之土地提出加油站籌建申請，該承辦人員並違法以特速件方式，在七天內即九十一年九月十六日通過參加人之籌建加油站申請之前階段土地使用許可（即被告所屬都市發展局九十一南都局計字第一０三四九號函），遂使得參加人得補充其於九十一年九月十二日之請領加油站籌設許可所需文件，接續根據前述以不正方式取得之土地使用許可，取得被告九十二年一月十日核發之加油站籌建許可；被告承辦人員在核發歐秀琴申請案後，復於九十一年十月九日核發原告土地使用證明，原告於同年月十四日再提出相關文件請領籌建加油站許可時，遭被告以「該同側路段五百公尺內，已有參加人先行向被告提出申請核發長安加油站籌建許可」，而駁回原告籌建加油站許可，系爭行政處分暨訴願決定違反行政程序法第六條及憲法第七條平等原則，行政程序法第七條、憲法第二十三條比例原則，及行政程序法第八條及改制前行政法院五十二年判字第三四五號判例揭示之誠實信用原則，應予撤銷等語，資為論據。
四、按「加油站之設置用地應符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。都市計畫主管機關及有關特定區主管機關為配合地區發展需要，得訂定加油站用地審查規定。」加油站設置管理規則第六條定有明文。又被告為審查台南市都市計畫保護區、農業區內核准使用之各項設施案件，特訂定台南市都市計畫保護區農業區土地使用審查要點，依行為時該審查要點第六點規定「依本要點規定申請各項使用時，應檢具下列文件：（一）申請書：．．．（申請書格式詳如附件一）
（二）基地周圍都市計畫及現況套繪圖：標示基地鄰近範圍內現有相關地形、地物及設施，並套繪都市計畫圖，比例尺不得小於一千二百分之一。其現況測量範圍應足以表達附件二、三審查要項表之規定事項。（三）最近三個月內核發之地籍圖、土地登記簿謄本、土地使用分區證明。如申請人並非土地所有權人則應檢附土地同意使用證明文件。（四）計畫書：．．．（五）平面配置圖：比例尺不得小於六百分之一。（六）其他相關文件。」而上開審查要點附件三為台南市都市計畫農業區土地使用審查要項表，該審查要項表使用項目第三項公用事業設施第一款加油站、加氣站規定「一、申請基地應面臨十二公尺以上之道路。二、基地鄰接道路之面寬（或最小基地寬度）應在二十公尺以上。三、申請基地如以現有巷道聯通已開闢寬十二公尺以上之道路者，該現有巷道寬度應在二十公尺以上，且其長度亦不得大於十公尺。四、基地內加油站（加氣站）及其附屬設施之建築物高度不得超過二層樓（或七公尺），其營業站屋不得超過一百五十平方公尺。五、不得影響附近地區農業生產環境。六、應依加油（氣）站管理規則及相關規定辦理。」又加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定在該規則第二章用地部分，並明文規定「申請基地」應符合之條件，且由被告制頒之上開審查要點第六點規定所應檢具之申請文件，其中基地周圍都市計畫及現況套繪圖亦規定其標示基地鄰近範圍內現有相關地形、地物及設施，並套繪都市計畫圖，比例尺不得小於一千二百分之一，其現況測量範圍應足以表達附件二、三審查要項表之規定事項，再依其附件三審查要項表之使用項目第三項公用事業設施第一款加油站、加氣站規定「．．．六、應依加油（氣）站管理規則及相關規定辦理。」可知被告在核發同意設置加油站使用證明時，即得就申請人提出之基地周圍都市計畫及現況套繪圖審查是否符合加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定，且該規定僅就相關設施之距離所為限制規定，其測量無需特殊之技術，亦非被告所屬審查單位即都市發展局所不能判斷，參以被告於精省前經台灣省政府授權辦理核發同意設置加油站使用證明業務時，被告所屬都市發展局就加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定之條件亦列入審查項目，業經證人即被告原承辦土地使用證明業務之人員戊○○到庭證述甚詳（詳見本院九十三年六月二十三日準備程序筆錄第十八頁）；且被告於精省後受理申請核發同意設置加油站使用證明案件時，仍就上開規定加以審查，亦經原告陳明在卷，復有被告八十九年三月二十二日八九南市都計字第二０八五九九號函、同年五月一日八九南市都計字第二一三０九三號函及所附會勘紀錄、台灣省都市計畫保護區農業區內申請核發可作加油站加氣站土地使用審查表等影本附卷足稽，足見被告就加油站設置用地核發同意使用證明時，即應審酌上開規定所限制之事項。且若依被告主張上開規定須俟申請人取得土地使用證明後，另申請核准籌建加油站時，方予以審查，將造成同一路線系統之道路同側已經設置之加油站，其距離五百公尺內於有人再申請設置加油站時，被告仍得核發同意使用證明，俟其申請核准籌建加油站時，再予否准，此種審查方式不但不合理，且勞民傷財，增加民怨，並浪費行政資源，顯與上開規定不合。是被告上開主張，顯不可採。
五、又按加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定申請於都市計畫地區及非都市土地甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地（加油站）設置加油站者，其申請基地應符合在同一直轄市、縣（市）內，與同一路線系統之道路同側既有或先申請之加油站入口臨街面地界，至少應有五百公尺以上之距離。上開規定所謂「先申請」之意義，係指申請設置加油站者，依設站土地類別之不同，分別檢附同規則第十條或第十六條規定之文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請同意認定得作加油站使用或核准籌建，並經上開主管機關審查證件齊全並受理之案件先後順序而言，固經經濟部九十一年九月十三日經能字第０九一０四六二二五九０號令釋在案。然如前所述，加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定，既應於申請設置加油站核發同意使用證明時加以審查，上開解釋令意旨將申請設置加油站者，依設站土地類別之不同，以同規則第十條或第十六條規定向主管機關申請同意認定得作加油站使用或核准籌建之時點，作為認定上開規定所謂「先申請」之依據，已無實益；況且該解釋令將上述「先申請」之意義，區分為都市計畫農業區、保護區之土地與上開地區以外之都市計畫地區、非都市土地甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地（加油站）之土地，而有不同之認定標準，亦即在都市計畫農業區、保護區內之土地所謂「先申請」係以申請核准籌建加油站之先後為準，而在上開地區以外之都市計畫地區等土地其所謂「先申請」係以申請設置加油站核發同意使用證明之先後為準，就同樣申請設置加油站之案件，而有不同之認定標準，亦有違平等原則。再者，主管機關就設置加油站之申請，雖區分有核發土地使用證明及核准籌建加油站二階段，但主管機關在受理相關之申請時，其程序並不一定要加以分割成二段，如被告在本件申請案發生糾紛前，係將核發土地使用證明及核准籌建加油站分成二段，並由申請人依序向被告所屬都市發展局及建設局提出申請，然於本件申請案發生糾紛後，此類申請案已改採單一窗口辦理，即申請人只要提出設置加油站申請，被告即自動將案件送由各相關單位審查，不再分二段申請乙節，業經原告陳明在卷，且為被告所不爭執（詳見本院九十三年六月二日準備程序筆錄第七頁）。則上開申請流程，法律既未強制規定主管機關應分開辦理，亦即主管機關可將上開程序合併辦理，由申請人以一次申請；亦可將各該程序分開辦理，由申請人分二次申請；則依上開解釋令意旨，就都市計畫農業區、保護區之土地申請設置加油站，將上開加油站設置管理規則第八條第一項第三款所謂「先申請」之意義，解釋為以申請核准籌建加油站之先後為準，若係主管機關將核發土地使用證明及核准籌建加油站之程序合併辦理之情況，勢將無法適用該解釋令。再者，在主管機關於核發土地使用證明時先不審查上開規則第八條第一項第三款規定之情形，將該條文所謂「先申請」，解釋為以申請核准籌建加油站之先後為準，亦將造成申請人於核發土地使用證明時，因承辦人員辦理之速度不同，而產生後申請卻先取得證明之情形，且因該土地使用證明為申請核准籌建加油站時所必須檢具之文件，則申請人於申請核准籌建加油站時點，勢必受先前核發土地使用證明之速度影響，極易產生承辦人員玩法弄權之流弊，而造成審查不公之情形，故上開解釋令就此部分之解釋，實已牴觸上開法令規定之意旨，本院自得不予援用。
六、綜上，加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定，主管機關既應於核發土地使用證明時加以審查，則該條文所謂「先申請」，自應以申請設置加油站核發同意使用證明之先後為準。本件原告於九十一年九月六日就坐落台南市○○區○○段○○○○○號土地，向被告申請核發籌建安南加油站之設站用地可供作加油站使用證明，同年月九日參加人委託訴外人歐秀琴就坐落同段一一四三、一一四四地號土地，向被告申請核發籌建長安加油站之設站用地可供作加油站使用證明，因原告與參加人所欲設置加油站之土地相距不到五百公尺，二者已處於同業競爭之實質關係，亦即被告核准參加人設置加油站，即發生原告不得在道路同側五百公尺內再設置加油站，其申請將因而遭否准，而有法律上之利害關係（最高行政法院九十一年度判字第六六四號判決意旨參照）。故原告就被告於九十一年九月十六日以九一南都局計字第一０三四九號函核發同意上開公親段一一四三、一一四四地號土地可供作加油站使用證明之行政處分，自有法律上之利害關係，其以利害關係人之地位就該處分提起訴願及行政訴訟，依法並無不合。
七、經查，原告於九十一年九月六日檢具相關資料，向被告所屬都市發展局掛號申請設立安南加油站之土地使用證明，由承辦人員丁○○受理，因丁○○擅將職務上所持有之上開申請資料，交與被告之顧問，即為參加人在台南地區覓地建設加油站之許政雄閱覽，致許政雄能於三日內趕辦所需地籍謄本等資料，並以其配偶歐秀琴之名義，於同年月九日向被告所屬都市發展局提出申請於公親段一一四三、一一四四地號設立加油站之使用證明，而丁○○亦優先審查歐秀琴所提出之申請案，導致較慢提出之歐秀琴名義申請案，於九月十六日即取得使用證明，進而搶先向被告所屬建設局提出籌建許可等情，業據原告陳明在卷；而丁○○提供原告之申請案予許政雄觀覽，及許政雄為被告之顧問，並為參加人在台南地區覓地建設加油站之事實，亦經證人許政雄於丁○○涉嫌瀆職刑事案件調查時到庭證述明確（詳見台灣高等法院台南分院九十三年度上易字第十九號刑事卷九十三年四月十三日審判筆錄），復有原告及參加人兩加油站申請案之申請書等影本附卷為憑，洵堪認定。而丁○○因洩漏原告上開申請資料，涉犯瀆職罪嫌，經台灣高等法院台南分院以其無故洩漏因職務持有他人之工商秘密，處有期徒刑六月確定在案，亦經本院調取該院九十三年度上易字第十九號瀆職案卷，閱明屬實，復有該院九十三年度上易字第十九號刑事判決影本附卷可參，益證本件被告所屬都市發展局承辦人員丁○○確有違法洩漏原告之申請資料供參加人之受託人許政雄閱覽；且上開刑事案件偵查中，經檢察官調取證人許政雄所使用之0000000000號電話之通聯紀錄顯示，自九十一年九月六日起至九月二十三日止，被告與許政雄共有八通電話紀錄，都於晚上七時或十時、十一時等夜間非辦公時間通話，及其中九月二十三日晚間六點三十九分，長達二百四十一秒之通聯記錄，有該電話之通聯紀錄磁片及列印文件附刑事偵查卷（詳見台灣台南地方法院檢察署九十二年度他字第二一三號偵查卷第八十八頁起）可佐，顯示雙方之關係密切，非僅公務往來而已，顯然違反行政程序法第四十七條第一項與當事人行政程序外接觸禁止之規定。
八、按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第六條定有明文。次按逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；即行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第四條第二項及第二百零一條分別定有明文。所謂逾越權限者，係指違背行政程序法第十條行政裁量界限，超越法令授權範圍，不符合法規授權目的而言。而基於相同原因事實作成之行政處分，若有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益者，即有權力濫用之違法，改制前行政法院八十一年判字第一００六號著有判例。換言之，所謂濫用權力者，係指行政處分違背行政程序法第四條一般法律原則而言。本件被告所屬承辦人員丁○○不僅將原告之申請資料洩漏給許政雄閱覽，致許政雄能於三日內趕辦所需地籍謄本等資料，並以其配偶歐秀琴之名義，於九十一年九月九日向被告所屬都市發展局提出申請於公親段一一四
三、一一四四地號設立加油站之使用證明，且於審查上開二件申請案時，對歐秀琴之申請案以最速件處理，於同年月十三日即簽請核發設置加油站使用證明，因十三日為星期五，故延至十六日發文通知歐秀琴，此有被告所屬都市發展局九十一年九月十六日九一南都局計字第一０三四九號函原本附卷為證；而丁○○明知原告之申請資料缺少「基地周圍都市計畫及現套繪圖」、「計畫書」，卻拖延未告知原告補正，而以「基地鄰接道路之面寬（或最小基地寬度）應在二十公尺以上」之規定，藉詞「本案基地恐不符合法令最小面寬要求，尚需邀集相關單位研商」推拖，至同年月十九日始正式函覆原告補正相關欠缺文件，並於同年月二十七日始通知被告所屬相關單位於同年十月三日開會討論上開鄰接道路之面寬或最小基地寬度之管制問題，亦有被告九十一年九月十九日南市都計字第０九一００七０九九一０號函及同年月二十七日九一南市都計字第０九一０二三七三０一０號開會通知單等影本附卷可參；則丁○○處理上開二件申請案之速度，明顯有差別待遇，因其與歐秀琴之夫許政雄關係密切，故對後申請之歐秀琴之申請案優先處理，而對先申請之原告之申請案反而延後處理。又歐秀琴係以個人名義申請核發設置加油站使用證明，惟其提出之公親段一一四三、一一四四地號土地使用權同意書卻有二份，一份係同意歐秀琴在該土地設置加油站，一份則係同意參加人在該土地設置加油站，因上開土地僅能供設置一處加油站，其提出二份土地使用權同意書，即已產生矛盾；再者，上開申請案，既係由歐秀琴名義申請，然其所提出之計畫書卻是參加人欲設置加油站之計畫書，故其申請書之內容與其所提出之計畫書亦相矛盾，則由歐秀琴所提出之申請書及相關資料，顯然無法判斷究係歐秀琴欲申請設置加油站使用證明或係參加人欲申請設置加油站使用證明，致無從核發使用證明，而上開矛盾顯而易見，然丁○○於審查該案件時，竟未通知歐秀琴說明，如係歐秀琴個人要申請使用證明，則須補正其個人欲設置加油站之計畫書，如係參加人要申請使用證明，則須補正參加人委任歐秀琴申請設置加油站使用證明之委任書，益證丁○○有意使歐秀琴之申請案優先通過，而就應命補正之歐秀琴之申請案，為差別之待遇。揆諸前揭法律規定及判例意旨，本件被告核發歐秀琴設置加油站使用證明，已違反平等原則，即有權力濫用之違法，自應予撤銷。
九、再按「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建之核准：一、申請書。二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本。三、負責人身分證影本；其以公司法人或公司籌備處申請經營加油站業務者，並應檢附公司登記證明文件影本、經核符公司變更名稱或所營事業登記預查申請表影本或經核符公司設立登記預查名稱申請表影本。四、經建築師核章之加油站平面配置圖。五、設站位置及附近狀況圖。六、其他經中央主管機關指定之文件。前項申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。」加油站設置管理規則第十六條第一項及第二項定有明文。則依上開規定主管機關所核發設站用地同意作加油站使用證明，乃為申請核准籌建加油站所須檢具文件之一，本件參加人向被告申請核准籌建加油站所檢具之設置加油站使用證明既屬違法而應予撤銷，則其籌建加油站申請案已因欠缺上開文件而不應准許，被告於九十二年一月十日以南市建公字第0000000000─０號函核准參加人籌建加油站，即與上開規定不合，亦應予撤銷。又原告於九十一年十月十一日向被告申請於前揭公親段一一五六地號土地設置安南加油站，經被告於同年月十四日收文受理，嗣被告於九十二年一月十日核准參加人設置長安加油站，另於同年二月六日以南市建公字第0000000000─０號函復原告，以其申請設置安南加油站，與加油站設置管理規則第八條第一項第三款及第三項規定不符，而為否准之處分，而被告上開核准參加人籌建加油站之處分既屬違法，應予撤銷，則原告申請核准籌設安南加油站，與參加人間已無上開規則第八條第一項第三款規定之情形，被告予以否准，亦有違誤，故被告九十二年二月六日南市建公字第0000000000─０號函，亦應予撤銷。
十、綜上所述，被告援為否准原告關於核准籌建加油站申請之依據即經濟部九十一年九月十三日經能字第０九一０四六二二五九０號解釋令，就加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定所謂「先申請」之解釋，既因違反平等原則及該法條規定之意旨而不予援用，而被告核發同意坐落公親段一一四三、一一四四地號土地供作加油站使用證明，亦有違平等原則而屬違法；被告嗣後依據上開使用證明核准參加人籌建加油站之處分，及以原告申請核准籌建加油站，違反上開規則第八條第一項第三款規定為由，予以否准之處分，亦均屬違法，訴願決定未予糾正，均有未洽，原告執以指摘並起訴請求將各該原處分及訴願決定均予撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如主文第一項至第三項所示；另原告訴請被告作成准予核發原告就坐落公親段一一五六地號土地之籌設加油站許可之處分部分，因該加油站籌建許可應否核發尚涉及被告應依職權就加油站設置管理規則及其相關法規所規定之要件是否符合予以審查部分，而此部分被告並未予以審查，已經被告陳述甚明，是關於原告籌建加油站許可應否核發，其事證未臻明確，且此亦屬被告應依職權審查範圍，依行政訴法訟法第二百條第四款規定之意旨，原告在請求命被告依照本院判決之法律見解對於原告九十一年十月十一日申請加油站籌建核准事件（收件字號：府字第０九一０二０三六八四０號），另作成決定部分，為有理由，其餘部分，為無理由，應予駁回。
十一、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第二百條第四款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十八 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十八 日
法院書記官 藍亮仁