高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第二五九號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 丁○○
楊水柱律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○○訴訟代理人 丙○○
戊○○右當事人間因離牧補償金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告經營金來種畜場，為行政院環境保護署（下稱環保署）公告飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪水源保護區之養豬戶，於「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」所定申辦期限內申辦養豬戶拆除補償，經被告以民國（下同）九十年七月十六日（九十）屏府環水字第一一二五七四號函復審核完竣同意補償，並請原告自行雇工拆除與清理，於九十年八月十五日前將完成拆除回函送達當地公所，且附記如對補償金（金額為新台幣七千零九十四萬四千九百零九元）審核結果有異議，應於文到十五日內向被告提出申復。嗣因原告對補償金額有爭議，被告乃又會同查證，再核定補償金額為新台幣（下同）八千二百七十二萬七千八百八十一元，並由屏東縣高樹鄉公所通知原告，且由原告在收據簽章確認，而原告亦於完成拆除後，將回函送至屏東縣高樹鄉公所，且由屏東縣高樹鄉公所完成複勘作業後，由屏東縣環境保護局於九十一年一月二日以屏環水字第０九一００００００六號函通知原告已撥付拆除補償費八千二百七十二萬七千八百八十一元在案。嗣原告以補償費核算方法及認定基準有誤為由，提起訴願，請求重新核算拆除補償金額，經環保署九十一年十月十五日環署訴字第○九一○○三九四三七號訴願決定駁回原告之訴願，原告亦循序提起行政訴訟，惟於九十二年七月十日具狀撤回該訴訟，另於同年八月向被告提出申請書，請求再補發原告依法拆除之補償費七千五百四十三萬三千零二十四元，經被告以九十二年八月二十七日屏府環水字第○九二○○九八二六一號函，表示補償費已於九十一年一月二日號函以屏環水字第０九一００００００六號函通知匯入指定帳戶及該補償工作業於九十年十二月底完成結案等語，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：被告應給付原告七千五百四十三萬三千零二十四元。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）按本法所稱行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。訴願法第三條第一項定有明文。查原告前對被告提起訴願及行政訴訟時所指之行政處分為被告之環保局九十一年一月二日屏環水字第○九一○○○○○○六號函，惟此函係通知原告原核發之補償金八千餘萬元已由公庫電匯原告帳戶，究其內容所示僅係通知而非行政處分，原告對之提起訴願時，訴願決定機關本應以非屬行政處分而予程序駁回，惟訴願決定機關並未如此為之，是上開函既非行政處分，且原告本次再為請求之對象為前開函之上級機關，且所請求係前開函文所稱金額以外應再補發之七千餘萬元，前後兩案之行政處分內容不同，機關不同，所為請求亦不同，自無訴願法第七十七條第七款規定之適用，訴願決定機關誤為訴願不受理之決定，即有違誤。
（二）查金來種畜場於九十年十二月間因配合政府申辦水源保護區養豬戶（場）依法拆除，雖被告已將所認定之補償費八千二百七十二萬七千八百八十一元撥付原告，惟原告認上開補償費之核定顯然偏低而有不足，且於法有違。原告前曾一再請求重新評估及提高補償費，然被告均置之不理。而此，前已由環保署主動表示原告所請提高補償費乙節請農委會提出建議，農委會即據以提出種豬畜舍施（備）及種豬遷移補償費標準交由環保署參辦，亦即農委員亦認同金來種畜場應提高補償費，而監察院亦認原告之請求係屬有理，環保屬原先核定之補償費顯不符比例原則，案經原告據以向被告申請補發系爭款項，惟遭否准，為此依法提起本件訴訟。
（三）又原告係依飲用水管理條例第五條第五項、自來水法第十二條規定及飲用水水源水質保護綱要計畫－－－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準，請求補發系爭補償費差額。原告請求補償費為七千五百四十三萬三千零二十四元；其中應再補發之差額為三千五百四十三萬三千零二十四元，再加上大型飼料廠應補償四千萬元。次按環保署曾於九十年八月三十日（九十）環署水字第○○五三五一○號函請農委會提出計算基準，農委會因而據以研議，並將研議結論函請環保署辦理，並就大型飼料廠建議由鑑價小組實際鑑價金額予以補償。監察院亦一再去函行政院及環保署，且原告係養殖種豬，數量甚多，為維種豬之品質，因而建置大型飼料廠，故飼料廠與種豬廠係相互依存，如禁止飼養種豬，則飼料廠又有何存在之必要？又豈能因大型飼料廠所需補償費較高，即遽認非屬養豬場之必要設備，進而要求原告應同意依一般飼料室拆除補償費？否則即採不拆遷即不補償之執行方式。
（四）綜上所陳，原告係依法登記有案之種畜場，以繁殖種豬而聞名於業界，養殖之種豬數量甚多，所需飼料亦鉅，為維種豬之品質而自行調配飼料，自需有大於一般養殖場所設之飼料室，原告自有設置大型飼料廠之必要，且此大型飼料廠並未對外營業，僅供自給，被告既執行政策，要求禁養而遷種畜場，又豈能強求原告應配合應允將大型飼料廠比照小飼料室接受拆遷補償？否則即不予拆遷不補償。復置其他專業機關及監察院之建議與糾正於不顧，如此以粗暴之行政權，迫使原告必需遷種畜場，又必需棄置鉅額投資設置之大型飼料廠，任其破舊毀棄，被告所為即與上開飲用水法等予補償之規定有違。
乙、被告主張之理由：
（一）緣水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，係依據環保署公告「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準），與「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」規定辦理。原告為上開規定之拆除補償適用對象，案經屏東縣高樹鄉公所現勘丈量初審後，將其申辦資料函報被告書面複審，經依照水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準規定審核，採以對原告較為合宜且補償金亦較為優厚方式辦理。並以九十一年一月二日屏環水字第○九一○○○○○○六號函知在案，原告對於上該函復不服而提起訴願，惟經環保署九十一年十月十五日環署訴字第○九一○○三九四三七號函決定：訴願駁回。原告不服循序提起行政訴訟，惟又於九十二年七月十日具狀撤回訴訟。嗣經原告又於九十二年八月，復向被告提出請求再補發依法拆除之補償費案，旋經被告以九十二年八月二十七日屏府環水字第○九二○○九八二六一號函，重申上開九十一年一月二日號函意旨告知原告，因原告不服再次提起訴願。經環保署九十三年二月四日環署訴字第○九二○○七一八四五號函決定：訴願不受理，又原告不服再次提起行政訴訟。惟被告九十二年八月二十七日屏府環水字第○九二○○九八二六一號函，僅是再一次通知原告原款項撥付，並非行政處分。
（二）另原告原因不服被告九十一年一月二日屏環水字第○九一○○○○○○六號函提起訴願，已經環保署九十一年十月十五日環署訴字第○九一○○三九四三七號訴願駁回在案。原告今就同一訴願事件重行提起訴願，揆諸前揭規定，應不予受理。且就此離牧補償事件，因補償業已結案，原告應不得再為爭議；另關於大型飼料廠部分，因當時是以不拆遷不補償之方式處理，原告要再請求補償，應屬另一問題。
理 由
一、本件原告原起訴聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應給付原告七千五百四十萬三千零二十四元；嗣本院於審理中，因認原告訴之聲明第二項之訴訟種類，究為行政訴訟法第八條規定之一般給付訴訟或同法第五條規定之課予義務訴訟不明，乃於九十三年六月八日之準備程序行使闡明權，究明其訴訟種類為何；嗣原告於九十三年六月十七日行政訴訟準備書狀更正訴之聲明為「被告應給付原告七千五百四十三萬三千零二十四元」，而此聲明之真意，原告是要提起行政訴訟法第八條規定之一般給付訴訟，且撤回原起訴聲明第一項關於撤銷訴訟部分之聲明，已據原告訴訟代理人於言詞辯論期日陳述綦詳，是原告提起本件訴訟係一般給付訴訟類型，合先敘明。
二、按行政機關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分；對於請求作成行政處分例如核定損失補償金額予以拒絕者，為行政處分；對於請求作成事實行為例如給付一定之損失補償金額予以拒絕者，並不影響事實狀態如損失補償是否存在之效果，不具有法效性，即非行政處分（最高行政法院九十三度判字第五四四號判決參照）。而人民向行政機關請求給付損失補償，程序上應由行政機關作成同意補償及其補償金額之核定處分後，人民始得據以請求給付；故人民於行政機關作成同意補償及補償金額之核定處分前，並無逕行訴請行政機關給付補償費之請求權存在。至於人民向行政機關為請求補償之核定（即行政處分）遭否准或怠為准駁處分時，則應循行政訴訟法第五條規定之程序以為救濟，而非逕依行政訴訟法第八條規定向行政法院訴請給付。
三、本件原告因其經營之金來種畜場，係環保署公告飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪水源保護區之養豬戶，經屏東縣環境保護局於九十一年一月二日以屏環水字第０九一００００００六號函通知撥付補償費八千二百七十二萬七千八百八十一元後，又於九十二年八月提出申請書，請求被告再補發補償費，案經被告以九十二年八月二十七日屏府環水字第○九二○○九八二六一號函復：「台端所屬金來種畜場申辦水源保護區養豬場依法拆除補償之補償費，經本府依照中央公告之『飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償補償基準及注意事項』等規定進行審核，並以九十一年一月二日屏環水字0000000000號函知補償費匯入指定帳戶。另本工作業於九十年十二月底完成結案。」等語，原告不服，提起訴願，經環保署九十三年二月四日環署訴字第○九二○○七一八四五號函為訴願不受理決定後，原告依行政訴訟法第八條規定提起本件訴訟，主張被告所核定之補償費八千二百七十二萬七千八百八十一元，未將原告為經營金來種畜場所設的飼料廠之拆遷補償費計入，而原告所經營之種畜場種豬甚多，所需飼料亦別於一般肉豬之飼料，為維種豬之品質，本當自設飼料廠，亦即該飼料廠與種豬廠係相互依存，如禁止飼養種豬，則該飼料廠即無存在必要，被告自應予補償；另依農委會之建議，及監察院函文，被告所核定之補償金額確有過低之情形，故請求被告再給付七千五百四十三萬三千零二十四元等語，資為爭執。
四、惟按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．．．．。前項第一款至第九款及第十二款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限。第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條分別定有明文。查自來水法及飲用水管理條例係基於策進自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，或為確保飲用水水源水質，提升公共飲用水品質，以改善及維護國民生活環境，促進工商業發達等精神而訂定，而觀諸上述自來水法第十二條及飲用水管理條例第五條第五項規定之內容，可知此等規定之補償，係於主管機關「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。」時，始生「其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」之補償情事；亦即須於主管機關就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用之處分，始生損失補償之問題。然環保署為利各級地方政府執行「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」（下稱綱要計畫）水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，曾分別頒訂有「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」（下稱注意事項）及「飲用水水源水質保護綱要計畫－－－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準）；而該等「注意事項」及「補償基準」雖均有引用「飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條」之法條，然其引用之規定，分別為注意事項第二條：「依飲用水管理條例第五條與自來水法第十一條、第十二條規定，認定於下列水源保護區內，養豬為貽害水質與水量之行為，執行養豬戶（場）之拆除補償：．．．。」及補償基準第一條：「依據飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條規定辦理『飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，針對養豬戶（場）拆除補償事宜，訂定本補償基準。」故自上述注意事項及補償基準規定，可知，其中注意事項第二條，是引用飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條為依據，劃定公布水質水量保護區域，並認定養豬在該區域內為貽害水質與水量之行為；至於補償基準第一條雖亦引飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條作為辦理綱要計畫水源保護區拆除補償之依據；然再觀「注意事項」關於補償程序之規定：第八條「公所應以雙掛號方式通知轄區內養豬戶（場），應於申辦期限內提出申辦，逾期不予受理，如有天災或其他不可抗力事由，養豬戶（場）得於期限屆滿前，以書面向公所提出展延，展延以一次為限，並不得超過一個月。
養豬戶（場）如未於申辦期限內提出申辦者，縣（市）政府之聯合稽查小組應強力稽查取締。」第九條「公所應以雙掛號方式通知申辦人，應於拆除期限內完成其畜舍設施拆除工作，逾期未拆除者，縣（市）政府不予核發補償費或救濟金，如有天災或其他不可抗力事由，申辦人得於期限屆滿前，以書面向公所提出展延，展延以一次為限，並不得超過一個月。申辦人如未於期限內完成拆除者，縣（市）政府之聯合稽查小組應強力稽查取締。」可知，「注意事項」所規範之補償，係以養豬戶之申辦即同意拆遷為前提，且該補償費或救濟金係於養豬戶完成拆遷後始行給付。故將前述飲用水管理條例第五條及自來水法第十二條之補償規定與「注意事項」規定之補償比較觀之，除其補償機關有所不同外，另依飲用水管理條例第五條及自來水法第十二條規定，其主管機關為「命拆除、改善或改變使用之處分」，係為「補償」之前提，其並與補償為個別之行政處分（類似徵收與補償之關係）；至於「注意事項」所規定之「補償」，則未涉及主管機關之強制處分，而是一附「附款」之授益性行政處分，該附款為「養豬戶應自行拆遷」，必須養豬戶自行拆遷後，主管機關始為補償，即該補償是一附停止條件之授益性行政處分。
五、經查，原告是依據飲用水管理條例第五條第五項、自來水法第十二條暨「注意事項」規定為本件請求；爰分述如下：
（一）查原告經營金來種畜場，因屬環保署公告飲用水水源水綱要計畫所定水源保護區之養豬戶，並依「注意事項」所定申辦期限內申辦養豬戶拆除補償，經被告以九十年七月十六日（九十）屏府環水字第一一二五七四號函復審核完竣同意補償，並請原告自行雇工拆除與清理，於九十年八月十五日前將完成拆除回函送達當地公所，且附記如對補償金（金額為七千零九十四萬四千九百零九元）審核結果有異議，應於文到十五日內向被告提出申復。嗣因原告對補償金額有爭議，被告乃又會同查證，再核定補償金額為八千二百七十二萬七千八百八十一元，並由屏東縣高樹鄉公所通知原告，且由原告在收據簽章確認，而原告亦於完成拆除後，將回函送至屏東縣高樹鄉公所，且由屏東縣高樹鄉公所完成複勘作業後，由屏東縣環境保護局於九十一年一月二日以屏環水字第０九一００００００六號函通知原告已撥付拆除補償費八千二百七十二萬七千八百八十一元。嗣因原告對被告關於補償之種豬及豬舍之賠償金額過低及大型飼料廠未為補償有所爭執，提起訴願，經環保署九十一年十月十五日環署訴字第○九一○○三九四三七號訴願決定駁回原告之訴願，原告雖向本院提起九十一年度訴字第一一００號行政訴訟，惟又於九十二年七月十日具狀撤回該訴訟，並另於同年八月提出申請書，請求被告再補發原告補償費七千五百四十三萬三千零二十四元，嗣經被告以九十二年八月二十七日屏府環水字第○九二○○九八二六一號函，表示補償費已於九十一年一月二日號函以屏環水字第０九一００００００六號函通知匯入指定帳戶及該補償工作業於九十年十二月底完成結案等語，原告對之提起訴願，遭不受理決定，乃依行政訴訟法第八條提起本件行政訴訟，請求被告給付原告七千五百四十三萬三千零二十四元等情，已經兩造分別陳述在卷，並有上述函文、訴願決定書、原告九十三年六月十七日行政訴訟準備書狀暨本院九十一年度訴字第一一００號案卷可稽，自堪認定。可知，被告是依據「注意事項」規定之程序辦理本件金來種畜場之離牧拆除補償，並已作成同意核發補償費八千二百七十二萬七千八百八十一元之處分，且因原告業已履行所附之停止條件即完成自行拆遷，被告亦已將該八千二百七十二萬七千八百八十一元補償費給付原告完畢，至於原告另爭執之大型飼料廠部分，因採不拆遷不補償決定，故此部分被告並未補償；換言之，原告本件所爭執之原補償金額過低，應再補償三千五百四十三萬三千零二十四元，及關於大型飼料廠應補償之補償費四千萬元，於被告依據注意事項相關規定進行補償作業時，並未作成同意補償之行政處分；而依首開所述，關於被告依據「注意事項」所為之補償，其應補償之金額若干，須經由行政機關為核定即作成行政處分為之，故於行政機關作成核定即同意給付及給付金額之處分前，人民並無逕向行政機關請求直接給付補償費之請求權存在；關於本件原告爭執被告應再給付之七千五百四十三萬三千零二十四元，既無被告已作成金額核定及同意給付之行政處分存在，則原告逕向本院訴請被告給付，即乏請求之依據。
（二）又依前開所述，自來水法第十二條及飲用水管理條例第五條第五項所規定補償，不僅其性質、程序與「注意事項」不相同，甚至補償機關亦不相同（一為自來水事業或相關事業，另一則為縣市政府）；就本件原告所主張之補償費，並無自來水事業或相關事業曾依據自來水法第十二條或飲用水管理條例第五條第五項規定准核發原告補償費，亦即並無自來水事業或相關事業依據自來水法第十二條或飲用水管理條例第五條第五項規定核定同意給付之行政處分存在，則原告逕向本院訴請被告給付七千五百四十三萬三千零二十四元，不僅其被告之當事人適格有所欠缺，且原告亦無此請求權存在。
六、綜上所述，原告本件請求因欠缺請求權依據，故原告依據行政訴訟法第八條規定提起本件一般給付訴訟，請求被告給付原告七千五百四十三萬三千零二十四元，為無理由，應予駁回。
七、又原告本件請求，既因欠缺請求權依據而無理由，故原告關於其主張之補償費應否再核發之主張及舉證，因與判決結果無影響，本院即無再予論述之必要；而為證明上述事實而聲請傳訊證人康寧祥，亦無傳訊必要，均併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 九 日
法院書記官 李怡緻