高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第三四八號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 丁○○
盧俊誠 律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○右當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國九十三年三月十八日經訴字第Z0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於停業部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告經被告於民國（下同）九十一年四月二十五日核准在高雄縣○○鄉○○村○○路○○○號一樓經營「飛馬電子遊戲場」。嗣高雄縣政府警察局仁武分局於九十二年十一月二十日二十一時三十四分，在該電子遊戲場內查獲有涉及賭博行為，被告乃依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及第三十一條之規定，以九十二年十二月八日府建工字第Z000000000號處分書對原告裁處新台幣（下同）五十萬元罰鍰，並命令停業。原告不服，提起訴願，經遭駁回；原告仍表不服，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按被告以外之人於審判外之陳述，不得作為證據，刑事訴訟法第一百五十九條第一項定有明文，是訴外人蔡富南於警訊時雖有供稱換錢情事，然依前開刑事訴訟法規定並無證據能力；且蔡富南陳述乃受警方誤導所言，不具任意性。況蔡富南於警訊時及檢察官偵查時陳述相互矛盾，訴外人左金源及吳旻璋於警訊時均稱無兌換現金情事，足認蔡富南之陳述不足採信。至現場執行警員周昆立雖稱有目睹蔡富南手持一千元開門出來等語，然此尚無法證明蔡富南曾有兌換現金之事實，其相關不利原告之陳述僅屬個人「推測」，不得為證據。綜上，被告僅憑警訊筆錄即認定原告經營有違法情事，實嫌率斷。又原告既無免費提供飲料或菸酒，即無招攬顧客參與事實，亦可證明原告經營之電玩店並無賭博性行為。
（二）次按，人民營業自由為憲法所保障，有關營業許可之條件，應符合法律保留原則，而停業屬於附帶效果之行政罰種類，依司法院大法官釋字第四三三號解釋及地方制度法第二十六條第三項後段觀之，應符合明確性原則，是若裁罰「無限期停業」，顯剝奪人民營業自由，從而被告所為系爭無限期停業處分，自屬違法。再者，本件縱依蔡富南陳述有兌換現金為獎品之事實，然既無涉及賭博，被告自僅能以電子遊戲場業管理條例第十四條第二項、第二十七條規定為裁罰依據，被告竟以同法第三十一條規定裁罰，適用法律亦有違誤。
二、被告主張之理由：
（一）按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項‧‧‧六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」為電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款所明定。又「違反該第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」同條例第三十一條復有明文。
（二）本件原告於高雄縣○○鄉○○村○○路○○○號一樓經營飛馬電子遊戲場，經高雄縣警察局仁武分局於九十二年十一月二十日二十一時三十四分，在該電子遊戲場內查獲有兌換現金之賭博行為，有高雄縣警察局仁武分局九十二年十一月二十一日刑事案件報告書及筆錄資料附卷可稽；足堪認定原告所開設之「飛馬電子遊戲場」有從事兌換現金之賭博行為。而原告所稱客人所持千元是購買飲料找零之用云云，顯為卸責之詞，並無足採。至原告訴稱原處分關於命令停業之部分，並未有明確之停業期間顯有違憲乙節，查電子遊戲場業管理條例第三十一條前段規定：「違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並『令其停業』。」法文既僅謂「令其停業」，而未明定有直轄市、縣（市）主管機關得裁量停業期間之空間，是被告依法所為罰鍰五十萬元並「命令停業」之處分，自無違誤。
理 由
壹、罰鍰部分：
一、按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」；「違反第十七條第一項第六款規定者，處負責人新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」分別為電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條所明定。
二、本件原告經被告於九十一年四月二十五日核准在高雄縣○○鄉○○村○○路○○○號一樓經營「飛馬電子遊戲場」。嗣高雄縣政府警察局仁武分局於九十二年十一月二十日二十一時三十四分，在該電子遊戲場內查獲有涉及賭博行為，被告乃依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款及第三十一條之規定，對原告裁處五十萬元罰鍰，並命令停業；原告並因涉嫌賭博罪，經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官提起公訴，嗣經臺灣高雄地方法院以九十三年度易字第二四九號判決原告周光曜有期徒刑四月之事實，有營利事業登記證抄本、被告九十二年十二月八日府建工字第Z000000000號處分書、前揭臺灣高雄地方法院九十三年度易字第二四九號判決等附卷可稽，應堪信實。本件原告起訴，無非以被告無充足證據可佐證原告有提供現金兌換之賭博事實，竟仍認定原告違反電子遊戲場業管理條例之規定，而據以處罰原告，顯有未合云云，資為論據。
三、惟查，衡諸卷附現場照片及訴外人蔡富南調查筆錄所載：「『我今日換五百元代幣，全部投入機台內，獲得五千分』‧‧‧『當我要洗分 (不想玩）時，我就叫小姐康ＯＯ來看我玩打的機台上的分數，服務小姐康ＯＯ就會以一比十方式兌換現金給我。』‧‧‧『警方當場查獲的一千元是用我玩打第三號 (按：應為第十三號）機台內所剩餘之一萬分換取的。換錢時，康ＯＯ帶我店內小房間換取。』‧‧‧『每一台都可以洗分兌換現金。我已忘記我換過幾次現金』。」之內容，被告認定原告有涉及賭博違章行為，並非無據。再者，參諸前揭臺灣高雄地方法院九十三年度易字第二四九號判決：「‧‧‧綜前所述，被告周光曜既為前開遊戲場之負責人，擺設如附表所示之電子遊戲機具提供不特定多數人把玩，則該址自屬公眾得出入之場所無訛。另被告周光曜自九十二年十一月二十日二十時二十分許起，與同具有在公眾得出入之場所賭博犯意之被告蔡富南，由被告蔡富南把玩如附表編號『動物奇觀二代』之電子遊戲機具，渠等並依右述比例、方式對賭，嗣由被告康瀞之負責洗分並兌換現金予被告蔡富南等節，雖迭據被告周光曜、康瀞之於警詢、偵查及本院審理中矢言否認在案，惟渠等涉有共同意圖營利，供給賭博場所及在公眾得出入之場所賭博財物等犯行，業經被告蔡富南於警詢中坦認不諱，核與證人周昆立證述之情節相符，並有卷附高雄縣政府電子遊藝場業營業級別證、現場配置簡圖及現場照片十八張供參，另扣得如附表編號所示電子遊戲機具『動物奇觀二代』一台（含ＩＣ板一塊）及其內之代幣一千六百一十九枚，與現金一千元等在卷可佐。是被告周光曜、康瀞之前開所辯云云，洵無足採。職是，本件事證明確，被告周光曜、康瀞之及蔡富南三人犯行至堪認定。」認定原告有從事賭博之犯罪行為明確。本院依職權審酌兩造攻防方法，調查證據結果，原告有利用系爭營業處所從事賭博之行為，應堪認定，原告主張其並無提供現金兌換之行為云云，並無可採。從而，被告據以依電子遊戲場業管理條例第十七條第一項第六款、第三十一條前段之規定，對原告裁處五十萬元罰鍰，於法即無違誤。
貳、命令停業部分：
一、按行政行為之內容應明確，為行政程序法第五條所明定。茲乃學理上明確性原則之明文化；而所謂明確性原則，係強調涉及人民權利義務之法律事項，須有清楚之界限與範圍，使人民可事先預見，以符合法律保留原則及人民權利保障之要求（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂八版，頁六十八）。是以，行政罰既屬對人民權利義務關係重大不利益之行政處分，應有明確性原則之嚴格要求，自屬當然。此另觀諸司法院大法官釋字第四三三號解釋：「國家對於公務員懲戒權之行使，係基於公務員與國家間公法上之職務關係，與對犯罪行為科予刑罰之性質未盡相同，對懲戒處分之構成要件及其法律效果，立法機關自有較廣之形成自由。公務員懲戒法第二條及第九條雖就公務員如何之違法、廢弛職務或其他失職行為應受何種類之懲戒處分僅設概括之規定，與憲法尚無牴觸。至同法第十一條、第十二條關於撤職及休職處分期間之規定，旨在授權懲戒機關依同法第十條所定之標準，就具體個案為適當之處分，於憲法亦無違背。惟撤職停止任用期間及休職期間該法均無上限之規定，對公務員權益不無影響，應由有關機關檢討修正，俾其更能符合憲法保障公務員之意旨。」之意旨，就公務員懲戒法撤職停止任用期間及休職期間竟無期限規定，致影響公務員權益，而予單純違憲宣告，即係基於法明確性原則之要求。基上，前揭電子遊戲場業管理條例第三十一條所規範之停業，既為行政罰之制裁手段，而停止營業對人民工作權、營業權復影響重大，並參諸社會秩序維護法第十九條：「處罰之種類如左：‧‧‧二、勒令歇業。三、停止營業：一日以上，二十日以下。‧‧‧」對「歇業」及「停業」之獨立區分規定，暨地方制度法第二十六條第三項後段：「‧‧‧其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」對「停業」處分係強調一定期限要件之規定；足認電子遊戲場業管理條例第三十一條所規範之停業期間，應有上限規定，而非如現行法停業無期限之規範，方能符合前揭司法院大法官釋字第四三三號解釋及憲法上之法律明確性原則之要求（參見司法院大法官釋字第四Ｏ二號、第四三二號解釋對法律明確原則之闡釋）。揆諸前開說明，本案系爭法律即電子遊戲場業管理條例第三十一條停業之規範未設期限之規定，尚難謂符合法律明確性原則之要求，雖其仍為現行有效之法律而為行政機關應所遵循；然基於行政程序法第五條所揭示之明確性原則不僅拘束法規命令，行政處分等行政行為亦應同受拘束，此觀諸行政程序法第二條之規定即明。從而，主管機關於適用電子遊戲場業管理條例第三十一條前段之規定，以停業處分制裁違章行為人時，仍應注意為一定期限之限制，不得任意為無期限之行政處分。此應合先敘明之。
二、經查，本件原告涉及於系爭營業場所從事兌換現金之賭博行為，已如前述，而被告除以系爭府建工字第Z000000000號處分書裁處原告罰鍰外，並命原告停業。然依前開說明，本件被告於適用電子遊戲場業管理條例第三十一條前段規定，以停業處分制裁違章行為人時，該法條雖無停業期限之規定，被告仍應主動為停業期限之附加，方符合行政程序法第五條明確性原則之要求。否則，茲此無限期停業之裁罰處分，既無營業之可能，實質上無異於「勒令歇業」或電子遊戲場業管理條例第三十一條後段規定：「經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」之制裁效果，而有混淆不同制裁手段之虞，並導致受處分人於法院有罪判決確定之處罰要件完備前，即對人民加諸最嚴厲制裁之失衡效果；更何況，若貫徹停業無期限之處罰方式，則電子遊戲場負責人嗣後如經法院判決無罪，亦已等同受歇業處分之制裁，殊非合理。且其於停業期間之重大損害，勢將求償無門，其不當之處尤明。據上，本件被告認原告有於系爭營業場所從事兌換現金之賭博行為，固有所本，然被告遽依電子遊戲場業管理條例第三十一條前段規定為無限期之停業處分，揆諸前開說明，於法顯有違誤。
參、綜上所述，本件原告稱其未從事兌換現金之賭博行為云云，並無可採，則本件處分關於罰鍰部分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告此部分起訴求為撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。至本件原處分關於停業部分，因未附加期限而違反明確性原則，於法顯有未合，訴願決定未予糾正，同有可議，原告起訴求為撤銷，非無理由，應將訴願決定及原處分關於停業部分均予以撤銷，由被告另為適法之處分。
肆、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條；民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 十九 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江 幸 垠法 官 戴 見 草法 官 林 石 猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 十九 日
法院書記官 李 建 霆