高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第四三九號
原 告 甲○○訴訟代理人 王正宏 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 蔡仲碧 律師
陳鼎文 律師黃鈺媖 律師右當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國九十三年五月十日台內訴字第０九三０００二八八一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於追繳溢領補償費新台幣玖拾捌萬零伍佰參拾伍元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告為辦理高鐵嘉義○○○區○○道路系統一六三線拓寬工程二二Ｋ＋０七二─二四Ｋ＋一００（下潭段）用地徵收工程，報經內政部民國（下同）八十九年十月三日台（八九）內地字第八九七三六七０號函核准徵收原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段二一三之九地號（面積三十五平方公尺，徵收其中十四平方公尺，徵收部分已分割為同段二一三之十三地號）及二一三之十地號（面積十平方公尺，全部徵收）土地及其地上改良物，其中原告所有坐落於該二筆土地上之建築物（門牌號碼：嘉義縣鹿草鄉光潭村下潭三六九號），其前排一樓磚造平房位於工程用地範圍內，而後排三樓混凝土加強磚造樓房外柱部分位於徵收範圍內，被告為考量道路施工時可能損及房屋柱體，影響房屋結構安全，乃依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第四條規定將補償範圍估列至安全拆除範圍，辦理查估補償，補償範圍包括前排一樓磚造平房（面積一０．一平方公尺、補償費新台幣（下同）八八、二六四元）及後排三樓混凝土加強磚造樓房（面積七０．六平方公尺、補償費八九一、三九六元），獨棟加計百分之十後，合計補償金額為
一、０七七、六二五元，並於九十年八月二十日由原告具領完畢。嗣原告於九十二年六月九日向被告申請全數發給建築物自動拆除獎勵金，經被告所屬交通局查明，上開道路工程於交通部公路總局第五區養護工程處嘉太工務所（以下簡稱公路局嘉太工務所）施工時，小幅調整工程範圍，致後排三樓混凝土加強磚造樓房免於拆除，該建築物應發給之拆遷補償費為九七、０九０元，被告乃以九十二年八月十九日府交工字第０九二００八二八九六號函通知原告，繳回溢領補償費九八０、五三五元及依法僅應發給拆除部分之自動拆遷獎勵金。原告不服，提起訴願，經訴願決定原處分關於原告申領建物自動拆遷獎勵金部分撤銷，於二個月內由被告另為適法之處分，其餘部分之訴願駁回；原告仍不服就追繳補償費九八０、五三五元部分，提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於追繳溢領補償費九八０、五三五元部分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、本件系○○○鄉○○段二一三之十三地號面積十四平方公尺土地上之三層樓之混凝土加強磚造屋（共四十二平方公尺），訴願決定書認為未經辦理徵收，顯與事實不符，說明如下。
（一）依被告八十九年十一月三十日八九府地權字第一三八八六九號公告指出「公告本府為辦理高鐵嘉義○○○區○○道路系統一六三號末四拓寬工程徵○○○鄉○○段頂潭小段六二七地號內等二七一筆土地，．．．，並一併徵收其土地改良物。」系爭下潭段二一三之十三地號面積十四平方公尺土地亦在徵收之列，是以，上開土地上之土地改良物，當然亦在徵收之列，被告在徵收補償清冊上亦將之列入即可為明證。
（二）在訴願階段時，內政部函文詢問被告有關問題時，被告以九十三年一月三十日府交工字第０九三０００一四０三號函答稱「說明：二、本案建築物中，前排一樓磚造平房位於工程用地徵收範圍內，而後排三樓房屋則僅外柱部分位於徵收範圍。」亦承認系爭土地上的三樓房屋「外柱部分」亦屬於徵收部分。
（三）由於被告未能清楚地說明系爭土地上尚有四十二平方公尺的樓地板面積是屬於徵收範圍，而一昧地強調是「因恐道路開挖影響房屋結構安全」，所以才予以補償，造成訴願決定機關的誤解，事實上，被告原來就下潭段二一三之十三地號上之土地改良物一共是查估賠償七十六平方公尺樓地板面積的賠償金，超過四十二平方公尺面積的部分，才是屬於非徵收範圍內，但因為「因恐道路開挖影響房屋結構安全」而予補償的範圍。所以，訴願決定認為系爭土地改良物未經徵收云云，並依此做出錯誤之結論，自有不當。
二、被告若認為系○○○鄉○○段二一三之十三地號面積十四平方公尺土地上之三層樓之混凝土加強磚造屋，無加以徵收使用之必要，當應依法撤銷此部分之徵收（包含土地及土地改良物），而非撤銷補償之處分。
（一）依土地徵收條例第四十九條第一項第一款規定：因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者，應辦理撤銷徵收。同法第五十三條亦規定：前四條規定，於土地改良物撤銷徵收時準用之。於撤銷徵收後，始得依同法第五十一條第二項規定通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。
（二）本件系○○○鄉○○段二一三之十三地號面積十四平方公尺土地上之三層樓之混凝土加強磚造屋（共四十二平方公尺），既屬本次徵收之範圍內，當為徵收效力所及，被告既認為該部分之地上物已無加以徵收或拆除之必要，依法本應辦理撤銷徵收後，始得通知原所有權人繳還徵收補償金，今被告既未踐履前開法定程序，擅自撤銷對原告的補償處分，顯於法有違。
三、原告就系○○○鄉○○段二一三之十三地號面積十四平方公尺土地上之三層樓之混凝土加強磚造屋，共四十二平方公尺部分，受領房屋徵收補償金，於法有據，並無不當得利。
（一）查土地徵收條例第十九條規定「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔。」且同法第二十一條第一項規定「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受補償費發給完竣時終止。」是以，土地或土地改良物亦經徵收並已受領補償費後，原所有權人即喪失其全部之權利，對於人民此一損失，國家或政府機關當然有給予補償費之義務，此亦是土地徵收條例第十九規定之意旨。
（二）按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第四二五號解釋、最高行政法院九十二年度判字第八二八號判決參照）。
（三）本件原告就系○○○鄉○○段二一三之十三地號面積十四平方公尺土地上之三層樓之混凝土加強磚造屋共四十二平方公尺部分，既經依法徵收，喪失所有權，則原告受領被告所發給的補償費，乃於法有據，並無任何不當得利之可言。
四、土地改良物之徵收與補償非屬授益處分，當無行政程序法第一百二十七條之適用，因徵收之處分，顯然侵害人民之財產權，然而，基於公益所為之徵收又是政府施政所不可避免，所以才有所謂的補償費，由此可知，被告給付原告補償費，並非授益處分，而是侵害處分之補償，被告引用行政程序法第一百二十七條，主張原告應返還補償費云云，自有不當。
五、綜上說明，原告系爭土地上之土地改良物既經被告依法定程序徵收並核算補償費，換言之，該土地共十四平方公尺及其上三層樓之混凝土加強磚造屋（共四十二平方公尺），均屬於徵收範圍，在徵收未經撤銷前，原告對於該部分不動產之權利均遭剝奪而無利用之權限，是以，被告依規定加以補償乃符合憲法對人民財產權的保障意旨。至於，該土地改良物部分有無經拆除，乃是有無符合自動拆遷獎勵金之問題，而且經現場勘驗亦證實原告確實有拆除部分之三樓混凝土加強磚造屋，而非毫無拆除。原處分及訴願決定並未釐清本件徵收範圍及其法律關係，其處分自有違法。再退萬步言，被告亦自承就原告所有的前開三樓混凝土加強磚造屋，在一樓部分確實有門面拆除之事實應予補償（依原告之主張，此部分亦屬徵收範圍），足見被告就補償費之計算即有錯誤，是以，被告要求原告繳回溢領九八０、五三五元補償金，確實有違法之處。
乙、被告主張之理由：
一、行政程序法法第一百二十七條第一項規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」原告雖依通知具領補償費，惟後排三樓混凝土加強磚造屋未拆之事實明確，經被告九十二年八月十九日府交工字第０九二００八二八九六號函更正地上物補償費，依上開法律規定，原告自應負返還溢領補償費之義務。
二、本件係由訴外人昱洋工程顧問有限公司（以下簡稱昱洋公司）前往查估後，並由房屋所有權人切結確認查估項目及數量，按嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例之查估基準估列補償費，並無不當，若房屋所有權人對補償項目及數量有異議，應於徵收公告期間提出。至於施工造成磁磚掉落，房屋龜裂並有漏水現象等，應向施工單位反映尋求解決。補償明細表中所列項目及數量，為昱洋公司前往實地查估結果，查估範圍包括下潭段二一三之九及二一三之十地號等二筆土地之地上物，並非如原告所稱，有對下潭段二一三之一三地號上建物查估加成情形。本件相關補償係依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例之查估基準辦理，並無不當，原告僅拆除前排磚造平房，自應僅發予該部分補償費。
三、本件經原告向內政部提起訴願，並經內政部決定，原處分關於原告申請建物自動拆遷獎勵金部分撤銷，於二個月內另為適法之處分。被告業於九十三年五月二十五日以府交工字第０九三０００一六七八號函知原告，已拆部分之自動拆遷獎勵金由其溢領補償費中扣抵。
四、本件原告所有之鹿草鄉光潭村下潭三六九號房屋，於昱洋公司查估時，因房屋緊鄰路權線，在結構安全考量下，估列至安全拆除線，補償範圍包括前排一樓磚造平房（面積十．一平方公尺；補償費八八、二六四元）及後排三樓混凝土加強磚造屋（面積七十．六平方公尺；補償費八九一、三九六元），獨棟加計百分之十後，合計補償費一、０七七、六二五元，惟公路局嘉太工務所於本工程施工時，採取施工克服之方式，僅拆除位於前排之磚造平房，位於後排之混凝土加強磚造屋並未拆除，故予以更正原補償清冊，僅就拆遷部分准予發給補償費。至於原告未拆遷之三樓混凝土加強磚造屋部分，由於並未變動或損害到其樓房之結構，則被告尚無由給予補償。退步言之，縱公路局嘉太工務所於施工時，若有毀損到原告之房屋，並造成其所指述之磁磚掉落，房屋龜裂，嚴重受損等情形，亦屬於公路局嘉太工務所因故意過失所造成之侵權行為，原告自應以其為被告，要求賠償其損害，而非訴請被告給付補償金。
五、按民法第一百七十九條規定，無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。被告原本雖給付原告
一、０七七、六二五元之補償費，但由於原告所有之三樓混凝土加強磚造屋並未列入拆遷之範圍，則原告受領九八０、五三五元補償費之部分，即屬無法律上之原因而受利益，自應負返還之責。
六、原告所有之三樓混凝土加強磚造屋，其房屋門面有經過整修，惟整修之部分，經鈞院勘驗之結果，原告在一樓有裝置鐵捲門及於一樓外牆部分包覆鐵皮，故原告僅於一樓有修復門面之費用支出。按嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第五條規定：「房屋部分拆除者除依第三條計算補償費外並加發原有門面修復費，單價如附表四，其門面依原有門面實際拆除立面積計算。」經查，原告所有之三樓混凝土加強磚造屋實際拆除立面尺寸為五．九公尺×五．五公尺，面積為
三二．四五平方公尺，依上開自治條例及其附表四之規定，原告得請求之門面修復費用為六九、八三二元，其計算式為三二．四五平方公尺×二、一五二元＝六
九、八三二元。
七、原告雖謂其於土地改良物之徵收範圍內依地上改良物補償清冊領取補償費，並無不當得利云云。然按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由主管機關核准之。」及「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）政府轉發之。」土地徵收條例第二條、第十四條及第十九條分別定有明文；即徵收土地之核准機關雖為內政部，惟此僅係於土地徵收條例之徵收程序，方有適用，本件既涉及補償費之發給，則關於處分機關之認定，應依被告為處分機關。換言之，本件內政部雖核准土地及改良物之徵收（內政部台（八九）內地字第八九七三六七０號函），然並不代表被徵收人有領取補償費之權利。且依實務上之見解：「依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為被上訴人，已如前述，被上訴人並無作成徵收處分之權利，則上訴人請求被上訴人作成徵收處分，係屬當事人不適格；而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此上訴人依行政訴訟法第五條規定，請求被上訴人對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償之可言，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。」（最高行政法院九十二年度判字第一六九三號判決參照）。本件內政部雖為徵收之核准機關，然是否發放補償費暨發放補償費之多寡，殆屬於土地需用機關之權限，即由被告（需用土地人）決定之。經查本件補償金之發放係根據被告所制作之補償清冊，而非內政部之核准徵收決定。本件經被告更正補償清冊暨撤銷未拆遷部分補償費之行政處分後（原告提起爭訟之對象亦為被告更正後之行政處分），原告即無受領未拆遷部分改良物之法律上原因，故被告要求原告繳回該部分之補償費，於法即無不合。
理 由
一、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第二條、第五條第一項前段及第十四條分別定有明文。
二、本件被告為辦理高鐵嘉義○○○區○○道路系統一六三線拓寬工程二二Ｋ＋０七二─二四Ｋ＋一００（下潭段）用地徵收工程，報經內政部八十九年十月三日台
（八九）內地字第八九七三六七０號函核准徵收原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段二一三之九地號（面積三十五平方公尺，徵收其中十四平方公尺，徵收部分已分割為同段二一三之十三地號）及二一三之十地號（面積十平方公尺，全部徵收）土地及其地上改良物，其中原告所有坐落於該二筆土地上之建築物（門牌號碼：嘉義縣鹿草鄉光潭村下潭三六九號），其前排一樓磚造平房位於工程用地範圍內，而後排三樓混凝土加強磚造樓房外柱部分位於徵收範圍內，被告為考量道路施工時可能損及房屋柱體，影響房屋結構安全，乃依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第四條規定將補償範圍估列至安全拆除範圍，辦理查估補償，補償範圍包括前排一樓磚造平房（面積一０．一平方公尺、補償費八八、二六四元）及後排三樓混凝土加強磚造樓房（面積七０．六平方公尺、補償費八九一、三九六元），獨棟加計百分之十後，合計補償金額為一、０七七、六二五元，並已由原告領取該補償費完畢，嗣經被告所屬交通局查明，上開道路工程於施工時，小幅調整工程範圍，致後排三樓混凝土加強磚造樓房免於拆除，該建築物應發給之拆遷補償費為九七、０九０元，乃通知原告繳回溢領補償費九八０、五三五元等情，業據兩造分別陳明在卷，復有被告九十二年八月十九日府交工字第０九二００八二八九六號函及上開工程用地徵收合法房屋補償清冊（複估部分）等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：系爭土地上之土地改良物既經被告依法定程序徵收並核算補償費，在徵收未經撤銷前，原告對於該部分不動產之權利均遭剝奪而無利用之權限，被告依規定加以補償乃符合憲法對人民財產權的保障意旨，原處分及訴願決定並未釐清本件徵收範圍及其法律關係，其處分自有違法等語，資為論據。
三、經查，原告被徵收之系爭建築物，其前排一樓磚造平房位於工程用地範圍內，而後排三樓混凝土加強磚造房屋前緣樑柱一小部分位於徵收範圍內（詳細位置見本院勘驗時所拍攝之現場照片所示該樓房南側及北側紅色噴漆處），被告為考量道路施工時可能損及房屋柱體，影響房屋結構安全，乃依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第四條規定將補償範圍估列至安全拆除範圍，辦理查估補償，補償範圍包括前排一樓磚造平房（面積一０．一平方公尺）及後排三樓混凝土加強磚造樓房（面積七０．六平方公尺），嗣因原告未將已一併徵收之後排樓房部分拆除，又該部分與拓寬後之道路排水溝邊緣相連接，僅占用該排水溝之邊緣一小部分，縱未拆除亦不會影響該道路及排水溝之功能，施工單位乃於施工時，小幅調整工程範圍，僅於排水溝施工時，打除上開樓房前緣地基部分使與排水溝邊緣相銜接，而該三樓建物地上部分均未拆除，該地基部分於排水溝完工後已予回復原狀乙節，業據證人即昱洋公司查估人員丙○○及公路局嘉太工務所監造人員丁○○到庭證述甚詳，並經本院至現場勘驗明確，有勘驗筆錄及現場照片附卷足稽，洵堪認定。
四、按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」土地徵收條例第十四條及第五條第一項前段分別定有明文。由此可知，土地改良物之一併徵收應由內政部核准之。又核准一併徵收既由內政部為之，則撤銷原已核准之一併徵收，亦應由內政部為之（土地徵收條例第五十條第一項參照）。次按土地法第二百三十六條第一項規定，徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。市縣地政機關為補償地價及遷移費之規定時，僅得就已確定之一併徵收標的物之數量為之，苟未經徵收核准機關撤銷徵收之一部，市縣政府即無權於規定徵收補償地價及遷移費後，自行認定徵收標的物數量應予減少，而減少補償地價及遷移費之金額（最高行政法院九十三年度判字第八八０號判決意旨參照）。查，被告為辦理高鐵嘉義○○○區○○道路系統一六三線拓寬工程，前經內政部准予徵收坐○○○鄉○○段頂潭小段六二七地號等二七一筆土地，並一併徵收其土地改良物，嗣於八十九年十一月三十日公告徵收（公告期間自八十九年十二月一日起至八十九年十二月三十日止），此有被告八十九年十一月三十日八九府地權字第一三八八六九號公告影本附訴願卷足稽。本件原告之建物補償費合計一、０七七、六二五元，並於九十年八月二十日由原告具領完畢，嗣經被告所屬交通局查明，上開道路工程於施工時，小幅調整工程範圍，拆除範圍僅及前排一樓磚造平房部分，後排三樓混凝土加強磚造樓房部分並未拆除，應發放之地上物補償費為九七、０九０元，被告乃通知原告，繳回溢領補償費九八０、五三五元乙節，已如前述。由此可知，被告係以本件一併徵收之標的物數量應予減少，因認本件徵收補償費之金額應予減少。惟依前開規定及說明，本件一併徵收若未經一部撤銷，被告應不得減少徵收補償費之發給。乃本件一併徵收並未經被告報經內政部予以撤銷，為被告所不爭，被告逕以徵收之標的物數量應予減少，而自行決定減少徵收補償費之發給，於法自屬有違。又系爭建物一併徵收部分既未經撤銷，原告受領該建物之補償費，非屬無法律上之原因，自不構成不當得利，被告主張依不當得利規定請求原告返還上開補償費，亦不可採。
五、綜上所述，本件系爭建物一併徵收部分既未經內政部予以撤銷，被告以徵收標的物數量應予減少，而自行決定減少徵收補償之發給，即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為有理由；爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 簡慧娟法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十九 日
法院書記官 周良駿