高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第四三○號
原 告 高雄市君毅正勤社區管理委員會代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 高雄市政府代 表 人 丙○○ 市長訴訟代理人 丁○○
戊○○右當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告社區於民國（下同）九十二年七月十二日，舉辦第五屆管理委員選舉，並於選舉後，以九十二年七月十三日君勤管字第四八四號函，將該次選舉結果新當選之管理委員會委員名單檢送被告所屬都市發展局請求備查；經被告於同年七月二十八日以高市府都住字第０九二００四０七六一號函復原告略以：「．．．其選舉之結果不予備查」。原告遂以被告之未予備查，致其無法憑以辦理如銀行印鑑變更等相關後續事宜，影響原告權益為由，提起本件給付訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠被告應就原告九十二年七月十三日君勤管字第四八四號函檢送之原告第五屆新任管理委員會委員當選名單准予備查。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：㈠緣原告社區前於九十二年七月十二日，依高雄市君毅正勤社區管理委員會組織規
約規定，舉辦第五屆管理委員選舉，並於同年七月十三日以君勤管字第四八四號函，將該次新當選之四十二名管理委員名單檢送被告所屬都市發展局備查；詎被告於同年七月二十八日以高市府都住字第０九二００四０七六一號函復原告，竟稱「其選舉之結果不予備查」，致原告無法憑以辦理如銀行印鑑變更等相關後續事宜。尤有甚者，被告無視原告社區業已合法成立之第五屆管理委員會，更於同年十月二十九日另行公告訴外人宗建陵為原告社區「管理負責人」，並同時要求原告另行辦理管理委員選舉，侵害原告權利甚鉅。
㈡本件原告依行政訴訟法第八條第一項規定，應可提起一般給付之訴：
⑴按「人民與中央地方機關，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處
分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第八條第一項定有明文；次按所謂「備查」，係指就已完成效力之事項，呈報主管機關使其知悉而言，尚不生任何公法上法律效果。從而，無論備查或不予備查，固均屬行政事實行為（觀念通知）之一種，惟若行政機關並無拒絕作成事實行為之權利，且該事實行為之作成與人民相關權利之行使有利害關係者，人民應得提起一般給付之訴，請求行政機關作成事實行為，其理堪明。
⑵查原告以甲○○等三人為代表人於銀行開有戶頭，存放公共基金以供社區公共
支出之用，凡前於選任新管理人時，原告均函知被告所屬國民住宅處要求核備並函復，以憑辦理銀行之印鑑變更事宜；準此，本件被告拒絕原告之請求而不予備查，致原告無法憑以辦理銀行印鑑變更事宜，影響原告權利甚鉅，依前所述，原告提起本件訴訟，自有所據。
㈢本件應無公寓大廈管理條例之適用，被告對本件法律之適用應有違誤：
⑴按「本條例施行前已取得建照執照之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織
。」行為時公寓大廈管理條例第四十三條第一項定有明文，該條規定草案係「本條例施行前已建造完成之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織」；由文字從「已建造完成」修正為「已取得建造執照」可知，立法者乃將於公寓大廈管理條例施行前已建造完成之公寓大廈，排除在適用行列之外，無庸再依該條例成立管理組織，解釋上社區公共事務之推行，於不違反住戶自治之精神下為之即可。
⑵查公寓大廈管理條例於八十四年六月二十八日公布施行，惟本件原告社區早於
八十三年八月九日即已取得被告所屬工務局核發之使用執照，依前述公寓大廈管理條例第四十三條第一項之歷史解釋，既於該條例施行前即已建造完成並取得使用執照，自無須依該條例成立管理組織，即應無該條例之適用。準此，被告一再以原告規約與公寓大廈管理條例規定有違，因而拒絕備查，法律適用上自有明顯違誤之處。
㈣退萬步言，基於住戶自治精神，公寓大廈管理條例應未禁止住戶代表制之採行：
⑴按「人民團體會員（會員代表）人數超過三百人以上者，得劃分地區，依會員
（會員代表）人數比例選出代表，再合開代表大會，行使會員大會職權」，人民團體法第二十八條第一項定有明文；由此觀之，對於會員人數過多之團體組織，基於會員自治之精神，該團體本即得選擇採行代表制之方式，以代表行使全體會員基於會員身分所享有之權利，就此而言，尚無侵犯全體會員權利之疑義。
⑵本件原告社區應無公寓大廈管理條例關於管理組織規定之適用，已如前述；退
萬步言，縱原告社區亦應適用公寓大廈管理條例，惟基於住戶自治之原則，本件原告組織規約既於八十八年六月四日經原告社區第一次住戶大會全體出席住戶議決通過，並業經報請被告所屬國民住宅處備查，被告自應予以尊重。況且，住戶仍得經由參選住戶代表加入住戶代表大會，進而參與社區公共事務之決策，是以，此一制度並無剝奪住戶之權利可言。此外，本件原告社區為國宅，戶數高達一千六百餘戶，顯與一般公寓之組成有所不同，若言公寓大廈管理條例完全禁止以住戶代表大會取代全體區分所有權人出席之區分所有權人會議，未免強人所難，該條例亦將成為苛法。是故，原告組織規約規定住戶代表大會為原告社區最高權力機構，固與公寓大廈管理條例所規定者有所出入，但應未違反公寓大廈管理條例之立法精神，自屬有效。
㈤此外，被告既稱「貴社區管理委員會組織規約，仍屬公寓大廈管理條例所規定之
規約，其究屬有效或無效，應由利害關係人循民事訴訟途徑主張之，並不因行政機關核備之行為而影響或改變其效力」，由此以觀，被告似認為原告組織規約之效力應由利害關係人透過訴訟主張來認定，被告並不作實質認定；惟為何被告竟以原告違反公寓大廈管理條例為由表示「其選舉之結果不予備查」？不寧惟是，被告所屬都市發展局更直接認定該次選舉無效，以管理委員會任期屆滿未改選而另外辦理管理負責人之選舉，前後豈非矛盾？㈥綜右所述，原告請求被告依法作成備查行為，自有所據；被告以前揭九十二年七
月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函表示「其選舉之結果不予備查」，顯然於法未合。
二、被告主張之理由：㈠緣原告係原高雄市君毅正勤國宅社區第四屆管理委員會之主任委員，該第四屆管
理委員會於九十二年四月二十九日召開第四屆住戶代表大會，將該社區之組織規約第三條第四款「委員任期二年，連選得連任之，主任委員連任以一次為限。」之規定，變更為「委員任期一年，連選得連任。」並於同年五月五日以君勤管字第四七三號函檢送該代表大會之會議紀錄等資料，請被告所屬都市發展局核備。案經該局以九十二年六月十三日高市都發住字第０九二０００四七三一號函復略以：「‧‧‧二、依公寓大廈管理條例第三十一條第一項第一款規定，規約之訂定或變更，應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之。貴社區管理委員會組織規約第十條規定，規約之訂定或變更，應有住戶代表三分之二以上出席，以出席人數四分之三同意行之乙節，已違反公寓大廈管理條例第三十一條之規定。三、貴社區管理委員會組織規約，仍屬公寓大廈管理條例所規定之規約，其究屬有效或無效，應由利害關係人循民事訴訟途徑主張之，並不因行政機關核備之行為而影響或改變其效力。」等語。嗣該第四屆管理委員會以九十二年七月二日君勤管字第四七九號函通知被告所屬都市發展局，定於九十二年七月十二日辦理第五屆委員及主任委員選舉。適經社區住戶反映選舉公報內容與規約有不符之處，經被告所屬都市發展局審認該選舉公報第參點所定委員人數四十二人與該社區規約規定之委員人數四十一人不同；及第肆點有關參選人登記資格及一般事項等規定未於現行規約中載明，核與公寓大廈管理條例施行細則第二條第二款之規定不符，乃以九十二年七月十日高市都發住字第０九二０００七六四九號函復略以：「‧‧‧二、查公寓大廈管理條例施行細則第二條第二款有關設有管理委員會者，其主任委員、管理委員之選任、解任、權限與其委員人數、召開方式及事務執行方法。非經載明於規約者，不生效力。經查貴社區第五屆委員及主任委員選舉公報第參點說明之委員人數為四十二人，及第肆點參選人登記資格及一般事項等之規定，與原規約有不一致之處。職是之故，仍請 貴委員會依上開規定審慎辦理，俾免選舉無效。．．．。」在案。惟該第四屆管理委員會仍未依被告所屬都市發展局九十二年七月十日高市都發住字第０九二０００七六四九號函先行召開區分所有權人會議將第五屆委員選舉公報與組織規約不一致處作修正後再辦理選舉，逕以與規約規定不符之選舉公報規定，於九十二年七月十二日辦理委員選舉，並以九十二年七月十三日君勤管字第四八四號函送第五屆新任管理委員會委員當選名單請被告所屬都市發展局依慣例予以「敬悉」。案經被告以九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函復略以：「‧‧‧有關貴社區第五屆委員及主任委員選舉公報第參點及第肆點之部分規定與現行規約有不一致之處，應依相關規定審慎辦理，俾免選舉無效。今貴社區未依該函說明而逕行辦理選舉，其選舉之結果不予備查。仍請儘速召開區分所有權人會議，將管理委員之選任、解任、權限與其委員人數、召開方式及事務執行方法納入規約內、以符合公寓大廈管理條例施行細則第二條第二款規定。依內政部營建署（91）建管協字第０００九０號函令，管理委員會任期屆滿未改選，應依公寓大廈管理條例規定選任管理負責人，如未選任則應以區分所有權人互推之召集人或申請指定之臨時召集人為管理負責人。又依內政部營建署（88）營署建字第五七六０九號函令，區分所有權人無法互推召集人或申請指定臨時召集人時，住戶得申請地方主管機關指定住戶一人為管理負責人。」等語。原告不服，逕向貴院提起確認被告九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函無效訴訟。案經貴院以九十二年十一月二十五日九十二年度訴字第九八六號裁定原告之訴駁回在案。又該社區於九十二年九月六日為修訂社區規約而召開之區分所有權人會議，因出席人數未達區分所有權人三分之二而流會，被告所屬都市發展局復以九十二年九月十二日高市都發住字第０九二００一０七三八號函請該管理委員會儘速公告辦理連署選任管理負責人，以維社區管理維護之正常運作。惟該第四屆管理委員會仍未依該函辦理，並以九十二年九月三十日君勤管字第五０六號函表示，因案件（臺灣高雄地方法院民事庭九十二年度訴字第二０七七號）繫屬法院將俟民事訴訟判決確定後再行辦理選任管理負責人。【按該訴訟案業經臺灣高雄地方法院於九十三年二月二日判決確認被告甲○○與高雄市君毅正勤社區第五屆管理委員會間之主任委員委任關係不存在在案】。原告社區管理委員會任期係至九十二年七月三十一日止，該管理委員會未於任期屆滿前依相關規定辦理選舉，被告所屬都市發展局依內政部營建署（91）建管協字第０００九０號函令，管理委員會任期屆滿未改選，應依公寓大廈管理條例規定選任管理負責人之函釋，及依國民住宅社區管理維護辦法第五條第三款：「直轄市、縣（市）國民住宅主管機關權責如下：一、‧‧‧三、國民住宅社區管理組織之輔導及管理。」之規定，本於權責而於九十二年十月十七日公告辦理負責人推選，於九十二年十月二十五日選舉，結果由訴外人宗建陵當選該社區管理負責人，並於九十三年三月二日移交由該管理委員會管理負責人接管。嗣因原告向貴院提起確認被告九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函無效訴訟，經貴院以所確認無效函非行政處分，不得為無效訴訟之確認對象為由，於九十二年十一月二十五日裁定原告之訴駁回在案。原告則另以被告未就渠九十二年七月十三日君勤管字第四八四號函作成備查行為為由，提起本件一般給付行政訴訟。
㈡惟按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形
可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．四、原告．．．未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。」為行政訴訟法第一百零七條第一項第四款所明定。查本案原告代表人甲○○自稱是高雄市君毅正勤國宅社區管理委員會之代表人，惟甲○○業經臺灣高雄地方法院於九十三年二月二日判決確認其與高雄市君毅正勤社區第五屆管理委員會間之主任委員委任關係不存在在案。次按「直轄市．．．國民住宅主管機關權責如下：．．．三、國民住宅社區管理組織之輔導及管理。七、其他有關國民住宅管理及維護執行事項。」「直轄市及縣（市）國民住宅主管機關應輔導國民住宅社區住戶成立社區管理組織，並得委託其辦理國民住宅社區維護工作。」分別為國民住宅社區管理維護辦法第五條第三款、第七款及第六條所明定。另被告所屬前國民住宅處九十年十月二十二日高市國宅管字第七三九四號函釋略以：「‧‧‧委員會應訂定社區規約及組織章程並經區分所有權人會議議決後，報請國宅處備查，．．．，修訂時亦同。」查被告係屬國民住宅社區之主管機關，且對於社區管理組織負輔導其成立及管理之權責，則國宅社區管理委員會，仍應受被告之輔導管理及適用公寓大廈管理條例。又「公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上時，起造人應於六個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議訂定規約，並向地方主管機關報備。」「區分所有權人會議之決議，關於下列各款事項，應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之：一、規約之訂定或變更。」「本條例第二十六條第一項所定報備之資料如下：一、訂定規約時之全體區分所有權人名冊及出席區分所有權人名冊。二、訂定規約時之區分所有權人會議會議記錄。三、規約內容。」分別為行為時公寓大廈管理條例第二十六條第一項、第三十一條第一項第一款及同法施行細則第九條第一項所明定。查住戶規約係屬原告社區管理委員會向被告所屬前國民住宅處（國民住宅處業於九十三年一月一日已裁併入都市發展局）報備要項之一，住戶規約之訂定或變更係屬區分所有權人會議之權責，而原告社區管理委員會未經區分所權人會議擅自變更規約內容，被告乃本於主管機關之權責，就原告社區未依規約及公寓大廈管理條例規定選舉產生之管理委員會委員名單不予備查，經核於法並無不合。
㈢第按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公
權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」分別為行政程序法第九十二條第一項及地方制度法第二條第五款所明定。備查僅係一種觀念通知，並不生任何法律上之效果，即不因是否予以備查而異其效力，則被告九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二０００四０七六一號函以「其選舉之結果不予備查」，尚無對原告為任何之決定亦無對之發生任何之法律效果，原告所追求之權利保護對其並無實益，而屬欠缺訴訟利益。故有關國宅社區辦理委員選舉及所訂之規約，仍屬公寓大廈管理條例所規定範圍，其究屬有效或無效，並不因行政機關備查之行為而影響或改變其效力，應由利害關係人循民事訴訟程序主張，則原告逕提起本件行政訴訟，於法顯有未合。
㈣次查原告管理委員會於銀行開戶放存社區公款，係供社區公共支出使用，原告社
區九十二年七月十三日君勤管字第四八四號函送之第五屆管理委員會委員當選名單，經被告審認未依社區規約及公寓大廈管理條例規定辦理，而函復不予備查，係為維護社區全體區分所有權人之權益，若該管理委員會委員係依規定程序選舉產生，則於主任委員等當選人有異動時才須辦理印鑑變更，在管理委員會委員未合法產生前，存放社區公款之印鑑，當不應任由非合法當選之人辦理變更，以確保社區公款免遭支用。則原告訴稱被告函復選舉結果不予備查，致渠無法辦理如銀行印鑑變更等事宜，侵害原告權利甚鉅云云，與事實不符，核不足採。
㈤另查「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織
。」行為時公寓大廈管理條例第四十三條第一項定有明文，則原告稱渠社區於八十三年八月九日已取得使用執照，無該條例之適用而不用成立管理組織，係有誤解法律，又被告本於主管機關之權責，就原告社區未依規約及公寓大廈管理條例規定選舉產生之管理委員會委員名單不予備查，於法有據。則原告稱渠社區組織規約於八十八年六月四日經原告社區第一次住戶大會決議通過，自應予以尊重，且規約之效力既應由利害關係人循訴訟主張認定，然被告又對選舉之結果不予備查云云，自無從採憑。綜上所述，本件原告之主張顯無理由，請予以駁回，以維法制。
理 由
一、按起訴狀應記載當事人，當事人為法人者，並應記載代表人，表明其係代表法人為訴訟行為之旨，為行政訴訟法第五十七條、第一百零五條所明定。本件原告起訴，係以其為高雄市君毅正勤社區第四屆管理委員會地位，請求判決被告應就原告九十二年七月十三日君勤管字第四八四號函檢送之原告所為第五屆新任管理委員會委員當選名單准予備查，有原告起訴狀可稽。查次屆管理委員會改選應為當屆管理委員會之職權，此由原告所提該社區管理委員會組織規約可明，則原告以原代表人即第四屆管理委員會之主任委員甲○○名義提起本件訴訟，請求被告備查原告第五屆新任管理委員會委員當選名冊，代表人之適法性並無欠缺。至原告現任管理負責人即訴外人宗建陵，既屬被告依內政部營建署（91）建管協字第○○○九○號函及國民住宅社區管理維護辦法第五條規定，依職權公告辦理推選所產生之臨時性代表人，其職務利害關係並與原告主張相互對立，自無從代表原告提起本件行政訴訟，乃屬當然。是被告主張原告以甲○○為代表人起訴，欠缺合法性云云，尚無可取，合先敘明。
二、次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第八條第一項前段固定有明文。惟提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。若行政機關之作為或不作為，並未損害原告之權利，自應認人民對該管行政機關所為行政救濟之權利保護要件不存在。
三、查原告係高雄市君毅正勤國宅社區第四屆管理委員會，該第四屆管理委員會於九十二年四月二十九日召開第四屆住戶代表大會，將該社區之組織規約第三條第四款「委員任期二年，連選得連任之，主任委員連任以一次為限。」之規定，變更為「委員任期一年，連選得連任。」並於同年五月五日以君勤管字第四七三號函檢送該代表大會之會議紀錄等資料，請被告所屬都市發展局核備。經被告都市發展局以九十二年六月十三日高市都發住字第０九二０００四七三一號函復略以：「．．．二、依公寓大廈管理條例第三十一條第一項第一款規定，規約之訂定或變更，應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之。貴社區管理委員會組織規約第十條規定，規約之訂定或變更，應有住戶代表三分之二以上出席，以出席人數四分之三同意行之乙節，已違反公寓大廈管理條例第三十一條之規定。三、貴社區管理委員會組織規約，仍屬公寓大廈管理條例所規定之規約，其究屬有效或無效，應由利害關係人循民事訴訟途徑主張之，並不因行政機關核備之行為而影響或改變其效力。」在案。嗣原告仍以九十二年七月二日君勤管字第四七九號函通知被告都市發展局，定於九十二年七月十二日辦理第五屆委員及主任委員選舉。被告都市發展局則以九十二年七月十日高市都發住字第０九二０００七六四九號函復略以：「．．．二、查公寓大廈管理條例施行細則第二條第二款有關設有管理委員會者，其主任委員、管理委員之選任、解任、權限與其委員人數、召開方式及事務執行方法。非經載明於規約者、不生效力。經查貴社區第五屆委員及主任委員選舉公報第參點說明之委員人數為四十二人，及第肆點參選人登記資格及一般事項等之規定，與原規約有不一致之處。職是之故，仍請 貴委員會依上開規定審慎辦理，俾免選舉無效。
．．．。」在案。原告未依被告都市發展局上開函文先行召開區分所有權人會議將第五屆委員選舉公報與組織規約不一致處作修正後再辦理選舉之建議，逕於九十二年七月十二日辦理第五屆管理委員會委員選舉，並於九十二年七月十三日以君勤管字第四八四號函送第五屆新任管理委員會委員當選名單請被告都市發展局依慣例予以「敬悉」。經被告以九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函復略以：「‧‧‧有關貴社區第五屆委員及主任委員選舉公報第參點及第肆點之部分規定與現行規約有不一致之處，應依相關規定審慎辦理，俾免選舉無效。今貴社區未依該函說明而逕行辦理選舉，其選舉之結果不予備查。仍請儘速召開區分所有權人會議，將管理委員之選任、解任、權限與其委員人數、召開方式及事務執行方法納入規約內，以符合公寓大廈管理條例施行細則第二條第二款規定。三、依內政部營建署（91）建管協字第０００九０號函令，管理委員會任期屆滿未改選，應依公寓大廈管理條例規定選任管理負責人，如未選任則應以區分所有權人互推之召集人或申請指定之臨時召集人為管理負責人。又依內政部營建署（88）營署建字第五七六０九號函令，區分所有權人無法互推召集人或申請指定臨時召集人時，住戶得申請地方主管機關指定住戶一人為管理負責人。」在案。原告前以被告上開函文乃無效行政處分，向本院提起確認被告九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函乃無效行政處分訴訟；經本院九十二年度訴字第九八六號裁定認被告前開函文僅屬觀念通知，並非行政處分予以裁定駁回在案各情，有兩造上開各函文及本院九十二年度訴字第九八六號裁定在卷足佐，堪予認定。又高雄市國民住宅社區之管理維護原由被告設置國民住宅處負責執行，嗣被告之國民住宅處業於九十三年一月一日裁撤併入被告之都市發展局，此據被告陳明，且為原告所不爭，亦堪認定。
四、茲原告復就被告前述九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函，提起本件一般給付訴訟，請求被告就該函准予備查，無非主張⑴原告係公寓大廈管理條例施行前已建造完成之公寓大廈，依該條例第四十三條第一項規定，自無該條例之適用，而無被告所要求之再依該條例成立管理組織必要。⑵基於住戶自治精神，公寓大廈管理條例應未禁止住戶代表制之採行，則原告組織規約規定住戶代表大會為原告社區最高權力機構，應未違反公寓大廈管理條例之立法精神，被告以原告違反公寓大廈管理條例為由，對原告依組織規約舉辦之系爭第五屆管理委員會委員選舉結果不予備查，致原告無法憑以辦理存放社區公共基金銀行帳戶之印鑑變更事宜，影響原告權利云云；惟查：
㈠「直轄市．．．國民住宅主管機關權責如下：．．．三、國民住宅社區管理組織
之輔導及管理。．．．七、其他有關國民住宅管理及維護執行事項。」「直轄市及縣（市）國民住宅主管機關應輔導國民住宅社區住戶成立社區管理組織，並得委託其辦理國民住宅社區維護工作。」分別為國民住宅社區管理維護辦法第五條第三款、第七款及第六條所明定。另被告所屬前國民住宅處曾以九十年十月二十二日高市國宅管字第七三九四號函釋略稱：「委員會應訂定社區規約及組織章程並經區分所有權人會議議決後，報請國宅處備查，．．．，修訂時亦同。」另按「．．．二、『公寓大廈管理條例』之公布施行，係為加強公寓大廈之管理維護，以提昇居住品質，該條例及其施行細則已明定住戶之權利義務、管理組織等相關事項。獎勵民間投資興建之國民住宅其管理維護性質與一般公寓大廈無異，自應依該條例規定成立管理組織辦理管理維護工作。」亦有內政部八十六年一月四日（八六）台內營字第八五○九一四一號函釋可參。被告既屬國民住宅社區之主管機關，且對於社區管理組織負輔導其成立及管理之權責，則國民住宅社區管理委員會，仍應受被告之輔導管理且有公寓大廈管理條例之適用。第按公寓大廈管理條例係於八十四年六月二十八日經總統令公布實施（嗣八十九年四月二十六日及九十二年十二月三十一日各修正一次），依八十四年六月二十八日公布實施之該條例第四十三條第一項（即現行第五十五條第一項）規定「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，應依本條例規定成立管理組織。」查原告社區係於上開條例公布施行前之八十三年八月九日取得使用執照（此有被告工務局核發之使用執照影本附於本院卷第二十二頁足佐，且經原告陳明於卷），則其建造執照之取得自較該使用執照之核發日為早，亦即原告社區應符合修正前公寓大廈管理條例第四十三條第一項所定「本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈」，而應依該條項規定成立管理組織始屬適法。且由原告社區於上開條例公布施行後之八十八年六月四日召開第一次住戶大會即區分所有權人會議所制定之卷附規約（已送請當時主管機關即被告之前國民住宅處核備在案），第六章第二十條附則中載明自「八十八年八月一日起生效」，另第十三條復規定：「管理委員會之職權准依公寓大廈管理條例第三十四條規定辦理」，第十五條規定：「本社區住戶若未依規定繳交管理費者，請准依公寓大廈管理條例相關規定辦理，並依法執行催告」及第二十二條載明：「本會（管理委員會）組織完成後，須遵守政府法令，維護住戶全體權益．．．」，亦足認原告社區八十八年六月四日制定規約管理維護該社區住戶之公共事務時，係在公寓大廈管理條例通過施行之後，且該社區之住戶係參酌公寓大廈管理條例之立法精神制定其規約甚明，則原告主張該社區並無公寓大廈管理條例適用，無須依該條例規定成立管理組織，顯有誤解。
㈡次查公寓大廈應向地方主管機關報備之事項，綜觀行為時公寓大廈管理條例及其
施行細則規定，係指本條例第二十六條第一項規定之起造人召開第一次區分所有權人會議訂定規約，本條例施行細則第十四條規定之互推召集人一人召開第一次區分所有權人會議訂定規約者之事項而言。至公寓大廈成立管理組織後管理負責人、主任委員或管理委員有異動時，須否向管理機關申請報備，則法無明文。另細繹相關之國民住宅條例及其施行細則與國民住宅社區管理維護辦法等規定，亦無關於國宅社區管理委員會主任委員或管理委員異動須向管理機關報備之規定。查本件原告社區於九十二年七月十二日辦理第五屆管理委員會委員選舉後，以九十二年七月十三日君勤管字第四八四號函送第五屆新任管理委員會委員當選名單請被告都市發展局依慣例予以「敬悉」，被告雖以系爭九十二年七月二十八日高市府都住字第０九二００四０七六一號函復略以：「‧‧‧有關貴社區第五屆委員及主任委員選舉公報第參點及第肆點之部分規定與現行規約有不一致之處，應依相關規定審慎辦理，俾免選舉無效。今貴社區未依該函說明而逕行辦理選舉，其選舉之結果不予備查。．．．」，業如前述；然依前揭說明，被告既無受理系爭管理委員會委員異動事項報備之法律義務，則原告要求被告應就其陳報之系爭事項，為准予備查之行政行為，亦顯無所據。
㈢又按所謂「備查」（或「備案」、「報備」），指下級機關或公私機構、個體，
對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。申言之，備查之目的，在於使上級機關或主管機關知悉已經過之事實如何，而上級機關或主管機關則不必另為其他作為，且備查之性質，與所陳報事項之效力無關。本件原告既係依「慣例」將其第五屆新任管理委員會委員當選名單陳報該國民住宅監督主管機關之被告，使其知悉該事實之經過，依上開說明，被告於受理該陳報事項後，本無對原告作成准否備查行政行為之義務，且有無作成備查行為，對受監督事項已作成行為之效力本不生影響；縱被告於系爭復函中，對於原告選任第五屆管理委員會委員之選舉過程與結果表示法律意見，並為不予備查觀念通知，要屬基於職權範圍內，為實現對國民住宅社區管理維護之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議等不具法律上強制力之方法，促請原告遵守公寓大廈管理條例等相關規定，以免違法之行政指導而已，原告所為系爭選舉乃屬私權範圍，是否適法有效，仍應依私權法律關係決定，並不因行政機關有無核備而影響或改變其效力，則原告以被告之不予備查通知，影響其權益為由，提起本件訴訟，請求被告應為准予備查之作為，尚非有據。至原告管理委員會為供社區公共支出使用於銀行開戶放存社區公款之銀行帳戶，原告雖主張係因原告第五屆管理委員會當選名單，經被告審認未依社區規約及公寓大廈管理條例規定辦理，函復不予備查，致依該當選名單所列之新主任委員甲○○等人無法於原告第四屆社區管理委員會任期屆滿後辦理印鑑變更，影響原告權益云云；然查，原告第四屆社區管理委員會主任委員甲○○未依公寓大廈管理條例第二十八條及第三十一條第一項第一款規定，以書面載明開會內容通知各區分所有權人，逕於九十二年四月二十九日召開第四屆住戶代表大會，將該社區之組織規約第三條第四款「委員任期二年，連選得連任之，主任委員連任以一次為限。」之規定，變更為「委員任期一年，連選得連任。」並依該違背法令之無效規約第三條第四款規定當選為第五屆主任委員，其當選乃屬無效，業據訴外人即原告第五屆社區管理委員會委員王順濤向台灣高雄地方法院民事庭起訴，並經該院以九十二年度訴字第二○七七號民事判決確認甲○○與原告社區管理委員會間之委任關係不存在在案，有該民事判決書影本在卷可參。又原告社區第五屆管理委員會於系爭選舉適法性訴訟確定前，雖尚難合法產生，然如前所述，被告本於其監督職權，業已以原告社區管理委員會任期係至九十二年七月三十一日止，該管理委員會未於任期屆滿前依相關規定辦理選舉，被告所屬都市發展局乃依內政部營建署（91）建管協字第０００九０號：「管理委員會任期屆滿未改選，應依公寓大廈管理條例規定選任管理負責人」之函釋，及依國民住宅社區管理維護辦法第五條第三款之規定，於九十二年十月十七日依職權公告辦理原告社區管理負責人推選，且於九十二年十月二十五日選舉，由訴外人宗建陵當選該社區管理負責人，並於九十三年三月二日命第四屆管理委員會辦理移交，由該管理委員會管理負責人接管中，亦有被告所屬都市發展局九十二年十月二十九日高市都發住字第○九二○○一二八三七號公告在卷足憑（見本院卷第十八頁），對原告社區之管理運作，顯無影響，自無原告主張之因被告函復選舉結果不予備查，無法辦理銀行印鑑變更等事宜，有侵害原告社區管理之權益可能，原告此項主張，亦不足採。
五、綜上所述，被告依法既無對原告陳報事項，作成是否准予備查行政行為之義務，且被告之准否備查，對原告陳報之系爭第五屆社區管理委員會委員選舉結果法律效果本無所影響。揆諸前開規定及說明，被告之作為或不作為，既未損害原告之權利，則原告主張本件如經被告准予報備，原告即得辦理銀行印鑑變更等事宜，並據此求為判決如訴之聲明，其訴顯有欠缺權利保護必要要件，應予駁回。又兩造其餘主張均不影響本件判決之結果，不予審究。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十一 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 邱政強法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十一 日
法院書記官 洪美智