高雄高等行政法院判決
93年度訴字第488號原 告 甲○○訴訟代理人 蘇文奕律師
陳郁芬律師被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 己○○
參 加 人 台南縣麻豆鎮公所代 表 人 丙○○鎮長訴訟代理人 庚○○
參 加 人 侯盛雄
丁○○戊○○上列當事人間因指定建築線事件，原告不服內政部中華民國九十三年五月十三日台內訴字第０九三０００三七七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為在其所有台南縣○○鎮○○段六八二之五地號土地（重測前○○○鎮○○段○○○○○號，下稱系爭土地）上
建築房屋，向參加人台南縣麻豆鎮公所（下稱麻豆鎮公所）申請指定建築線，該所於民國（下同）九十年三月二十三日指定建築線並核發九十麻所建指字第二十二號「建築線指示（定）申請書圖」後，原告並向被告申領九十年四月十日核發九十南工局造字第五二０號建造執照在案。嗣訴外人陳逢輝於九十一年三月十九日以參加人麻豆鄉公所所為前揭指定建築線有誤向被告陳情，被告乃派員前往系爭土地會勘，發現系爭地號土地對面之同段六八一地號、六五六地號、六五一之一地號及七一一地號土地業已建築並曾指定建築線在案，被告遂於九十一年四月十五以府城都字第0000000000─一號函請台南縣麻豆地政事務所提供相關土地及建築改良物登記謄本供參考，經台南縣麻豆地政事務所以九十一年四月十九日所登記字第０九一０００三二０三號函檢送在案。訴外人陳逢輝等人於九十一年七月二十二日復向被告陳請撤銷參加人麻豆鎮公所核發之系爭九十麻所建指字第二十二號「建築線指示（定）申請書圖」，經被告以九十一年九月二十七日府城都字第０九一０一五八八五八號函檢附相關資料，請參加人麻豆鎮公所重新檢核系爭土地建築線成果資料與前二案核准意旨是否相符，若有不符情形，應即辦理撤銷更正。被告又於九十一年十一月二十七日以府城都字第０九一０一八二二四七號函參加人麻豆鎮公所訂於九十一年十二月五日下午三點（後因故改於九十一年十二月六日）假被告所屬城鄉發展局局長室召開系爭土地建築線之檢核成果研商會議。後參加人麻豆鎮公所亦於九十二年一月三日下午二時三十分於該所二樓會議室召開協商會議，並以九十二年一月六日麻所建字第０九二００００二一八號函報被告協商會議記錄，經專案簽奉縣長核定後，被告以九十二年二月十一日府城都字第０九二０００三七五四號函復參加人麻豆鎮公所：「說明：．．．六、綜上，因本案貴公所確有不周延及疏失之處，其中心線位置不同於原中心線之位置，建請貴公所應予撤銷，重新指定建築線，以示公允。」等語，因參加人麻豆鎮公所遲未依上開函釋辦理，被告乃以九十二年十月三日府城都字第０九二０一六七七六０號函通知參加人麻豆鎮公所：「關於貴公所○○○鎮○○段六八二之五地號建築線指定，因未延續既已指定位置造成影響他人建築權益，且貴公所迄今拒不辦理撤銷，本府本於權責逕為撤銷上開錯誤之建築線指定成果書圖，並請貴公所依說明事項辦理，請查照。．．．二、貴公所核發九０麻所建字第二十二號之『建築線指示（定）申請書圖』，除未延續既已指定位置外，亦未依『台灣省建築管理規則』第三條第一項第三款之規定測製現況圖標明地形、鄰近現有建築物、道路溝渠，其比例尺不得小於地籍圖等情節，已影響既已指定建築線土地、房屋所有權人之權益；且建築線指示（定）申請書圖文件記載不詳，為符規定並維公允，應予撤銷。並請迅予通知原申請人吳坤泉先生，另依規定製作建築線指示（定）申請書圖，重新辦理指定核發。」等語，並副知原告申請建築之設計人吳坤泉建築師。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）原告於所有系爭土地為建築房屋，於九十年三月二十三日經台南縣麻豆鎮公所以（九０）麻建指字第二十二號依法指定建築線，並經被告工務局以九０南工造字第五二０號核發建築執照在案。原告奉准建築後，旋即於系爭地號土地上興建房屋，花費鉅資始建築完成，而於九十二年八月二十二日依法向被告申請核發建築物使用執照。被告工務局受理原告之使用執照申請案後，不僅未依規定派員至系爭建物進行查驗，亦不顧原告合法興建之房屋業已完竣之事實，竟於九十二年十月三日以府城都字第０九二０一六七七六０號函，將台南縣麻豆鎮公所依法核發之（九０）麻建指字第二十二號建築線指定成果圖予以撤銷，以致原告耗費鉅資合法建築之房屋，面臨完竣後無法取得使用執照以及辦理所有權登記之困境。
（二）按「前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」建築法第四十八條第二項定有明文。建築法於七十三年修正公布前，「現有巷道」稱為「既成巷路」，其建築線指定辦法係依據內政部頒定之「面臨既成巷路建築基地申請建築原則」，該原則第二條規定：「本原則所稱之既成巷路，不包括防火巷及類似通路，並應合於左列各款條件：㈠為供眾通行，且自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段、寬度最少在二公尺以上者。㈡巷路兩旁之房屋已編有門牌者。㈢不妨礙都市計畫之公共設施保留地者。」另內政部六十年十一月二十七日台內地字第四二九八一一號函：「查最高法院五十八年度台上字第七六二號判例：『構成公眾通行道路要件，第一：應有民法第七百八十七條規定之必要通行權。第二：應有民法第八百五十一條、第八百五十二條之規定因時效而取得通行之地役權。』主管建築機關應依照上開要件認定是否為供公眾通行之道路。」及內政部七十一年十一月二十四日台內營字第一二二一一０號函：「按供公眾通行道路，應由市縣主管機關就其使用之性質、使用期間、通行情形及公益上需要而為認定，前經本部六十六年八月二十六日台內營字第七四五二一０號函釋在案，至其中使用期間按地役權之取得時效而定，依民法第八百五十二條之規定繼續並表現者為限，同時應合於同法第七百六十九條所規定二十年間和平繼續占有為要件。」由上開函釋可知，如未供公眾通行逾二十年之道路即無法構成既成巷路，亦即無法據以指定建築線。即改制前行政法院即現之最高行政法院六十一年判字第四三五號判例及七十一年判字第八四三號判決，顯亦認供公眾通行道路之要件，必須符合民法物權編取得時效之規定，是未供公眾通行逾二十年之道街即無法構成「既成巷路」，而無法指定建築線。
（三）原告所有系爭土地曾於六十三年間經被告核發建築執照，根據當時工程圖樣記載，系爭地號土地北側係法定空地，未標示有任何道路之情形，依據六十三年間經被告核准之工程圖樣可認定，六十三年以前系爭地號土地之北側並無被告所指稱之道路存在。而該六十三年間經被告核准之工程圖係屬真實之情，除有台灣台南地方法院檢察署不起訴處分書在卷足憑外，且亦據證人即台南縣政府建設局技士黃松、建築師胡朝郡、鄰人黃達等人，於該偵查案件中到證述屬實，而參諸該偵查卷所附系爭土地西鄰土地（重測前麻豆段一六九０地號）於五十五年間之共有土地分割合約書之約定，益徵當時系爭土地北側確無道路存在，否則不會於附圖中未標示，且該等共有人亦不會於土地中央復留道路以供通行。從而六十三年以前系爭土地北側應無被告所指稱之道路存在，應可認定。顯然訴外人侯盛雄、丁○○、戊○○分別於六十七年、六十八年、七十二年間以系爭地號土地北側為既成巷路而指定建築線時，系爭土地北側之巷路通行尚未逾二十年，顯不符合既成巷路之要件，台南縣麻豆鎮公所作成之指定建築線行政處分顯有違法及重大明顯之瑕疵，被告應不受其拘束，惟被告未加以注意，仍以台南縣麻豆鎮公所之（九０）麻建指字第二十二號指定建築線，未延續六十七年、六十八年、七十二年間已指定之建築線為由而加以撤銷，自難謂適法。
（四）被告雖辯稱七十九年三月八日修正公佈「台灣省建築管理規則」第四條第三款：「本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」亦為現有巷道，故六十七年、六十八年及七十二年間所指定建築線雖屬違法，然亦可因該條文而溯及既往成為合乎規定云云；然該條文既規定須係曾指定建築線之現有巷道，顯然如未符合修正公布「現有巷道」之規定者，亦無法因該條文而溯及既往認為已成為「現有巷道」，此參諸內政部七十五年三月十九日台內營字第三七八三五二號函自明。況且建築法第十一條規定：「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。」對於法定空地，內政部於七十二年五月二日台內營字第一四九八八九０號函曾有說明對於已完成建築程序，其原所應保留之空地，依法不得重新申請建築或變更使用。參諸被告於六十三年六月三日核定訴外人郭源興住宅新建工程設計圖，足見系爭土地之北側，早於六十三年間即已留設為法定空地，而不能變更使用，是麻豆鎮公所於六十七年、六十八年及七十二年所指定之建築線，顯將法定空地劃設為道路，顯屬有違。
（五）再者，九十年三月二十三日經台南縣麻豆鎮公所以（九０）麻建指字第二十二號指定之建築線，確有延續訴外人宋信德八十三年間指定之建築線，且六十七年、六十八年、七十二年間指定之建築線已依上述不具延續性，顯然被告未查明實情詳予區分前已指定之建築線為何，即率以麻豆鎮公所之（九０）麻建指字第二十二號指定之建築線，未延續既已指定位置為由加以撤銷，亦有不當。況依六十四年十二月之航照圖以觀，系爭土地北側並無道路存在，東邊則存有道路，而該東邊之道路○○○鎮○○路○○○巷，顯然台南縣○○鎮○○路○○○號、四十九號住戶均由東邊之道路出入，則被告以當時存有該二戶存在，推論系爭土地北側即有道路，自無根據。再以系爭道路未邊臨接「興國路三十八巷」，西接「三民路」，惟連接三民路之出口位置，兩側均已緊鄰道路興建房屋，且留認之道路寬度不足六公尺；而系爭土地往東至興國路三十八巷之路段，則僅有訴外人宋信德於八十三年所申請建築房屋，是本件麻豆鎮公所於九十年三月二十三日所指定之建築線，已延續八十三年間指定之建築線，自屬合法妥適。
（六）另者，衡諸信賴保護原則，原告既已依參加人台南縣麻豆鎮公所之（九０）麻建指字第二十二號指定之建築線，並經被告工務局以九十南工造字第五二０號核發之建築執照，而花費鉅資於系爭土地上興建房屋，被告未加以考量原告正當利益保護之情況下，率予撤銷參加人台南縣麻豆鎮公所之（九０）麻建指字第二十二號指定之建築線，亦難認允當。
（七）至於建築線指定申請書圖未依台灣省建築管理規則第三條第一項第三款之規定測製現況圖標明地形、鄰近現有建築物、道路溝渠、其比例尺不得小於地籍圖等情節並非不能補正，被告未命與補正即率予撤銷參加人台南縣麻豆鎮公所之（九０）麻建指字第二十二號指定之建築線，有違比例原則。
（八）綜上所述，被告於核發建築執照許可原告建築房屋並完竣後，始以系爭地號土地建築線指定未延續既已指定位置為由，撤銷台南縣麻豆鎮公所核發之建築線指定成果圖，於法顯有未合。
二、被告答辯意旨略以：
（一）按最高法院五十八年度台上字第七六二號判決略以：「構成公眾通行道路要件，第一應有民法第七百八十七條規定之必要通行權。第二應有民法第八百五十一條、第八百五十二條之規定因時效取得通行之地役權。」之意旨，並未作成判例。而有關建築基地未鄰接計畫道路，以面臨既成巷路申請建築者，最早者有內政部五十四年十月二日台內地字第一八五三三二號核示及五十五年四月三十日台內地字第二０三二三四號核示、五十五年十一月二十四日台內地字第二一八八四九號代電解釋。嗣以六十年八月十日台內地字第四八五三三八號代電訂定「面臨既成巷路基地申請原則」乙種，並以六十二年十一月二十九日台內營字第五七一０七九號函予以修正。六十四年三月二十一日台內營字第六二三五二九號函再予修正，並修正其名稱為「面臨既成巷路建築基地申請建築原則」。其後內政部復以六十六年十二月三十一日台內營字第六七五九九一號函將該原則予以廢止。嗣台灣省政府以六十七年二月一日府建四字第九五０號函規定：「在本府未另定其他適當規定以資取代該規則前，對於面臨既成巷路基地申請建築案件仍應比照原定規則辦理」，台灣省政府六十二年九月十二日府建四字第九五三０三號公布「台灣省建築管理規則」，歷經台灣省政府七十一年三月十三日七一府法四字第一九０三八號、七十九年三月八日府法四字第一五五０三號、八十四年一月十七日（八四）府法四字第一０二二九號令修正公布，並延續使用至九十年十一月十五日被告九十府法制字第一五二七八三號制定並公布「臺南縣建築管理自治條例」之日止。而有關供公眾通行之既成巷道其通行因時效取得，斟酌引用民法第七百六十九條以及第七百七十條所規定二十年以及十年。又關於供公眾通行事實之認定應如何辦理，依據內政部函示純屬執行作業上之問題，應由該管政府於便民之原則下依權自行處理（詳內政部六十六年六月二十六日台內營字第七三八二六七號函）；另關於其使用期間按地役權之取得時效而定，依民法第八百五十二條之規定繼續並表現者為限，同時應合於同法第七百六十九條所規定二十年間和平繼續占有為要件者，為內政部以七十一年十一月二十四日台內營字第一二二一一０號函規定，故七十一年十一月二十四日前，供公眾通行事實之認定由該管政府於便民之原則下依權責自行處理，而斯時並未限制供公眾通行未逾二十年之道路不得認定為既成巷道及面臨供公眾通行未逾二十年既成巷道之建築基地不得指定建築線等規定。
（二）被告六十二年十二月二十六日核發訴外人郭源興（即原告之父）住宅新建工程（南建局照字第二三七０號）申請核准原案中並無建築線指定（示）申請書圖資料，依照該設計圖樣配置圖記載，基地「麻豆段一六八六地號」，基地西側地籍界緊臨四公尺寬、四十公尺長之既成巷路，其位置卻因欠缺巷道本身所座落土地之地號及位置圖加以表示記載，故其正確性或可信度原本極為薄弱，倘依據其配置圖將其套繪於地籍圖上，其稱之既成巷路之位置則向東穿越同段一六九０之二一、一六九０之二二、一六九０之一九地號土地並與十二公尺計畫道路三民路為西邊出口，其配置圖記載三民路為十五公尺，顯然錯誤；又丈量其長度應約為六十三公尺，其配置圖記載為四十公尺長，更顯見其誤繆。復依據五十六年一月二十四日發布實施麻豆都市計畫圖之現況圖比對結果，所示位置之地類記載為「果園」，並無前開四公尺寬四十公尺之既成巷路，再以麻豆鎮公所於六十七年十月三日實際測量並核發訴外人侯盛雄麻豆段一六八九之十地號建築線指示（定）申請書圖所記載，系爭一六八九地號北側為既成巷路、路寬二公尺、依圖丈量約一０二公尺長之雙向出口既成巷路，與五十六年一月二十四日府建都字第四五一四號公告發布實施「麻豆都市計畫圖」現況圖上所示巷道位置相近，允應符合，原告所稱之四公尺寬、四十公尺長之既成巷路，實應位於麻豆鎮公所於六十七年十月三日所實際測量後所記載位置，且其寬度為二公尺並非四公尺，並為原告住戶出入唯一通路，此一既成道路應自始，系爭一六八九地號北側為既成巷路迄今僅此一條別無分號（詳如：「變更高速公路麻豆交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討─原麻豆都市計畫）圖」所示）。
（三）原告主張參加人台南縣麻豆鎮公所辦理核發六十七年、六十八年、七十二年等三件之通路，無法構成既成巷路，自無法據以指定建築線部分。經查，關於麻豆鎮公所於六十七年十月三日核發同段一六八九之十、一六八九之十一、一六八九之十二、一六九０、一六九０之二十、一六九０之二十一、一六九０之二十六地號等十四筆土地、六十八年十二月二十八日核發同段一六八九之十二、一六八九之
十三、一六八九之十四、一六八九之十五、一七三二之五、一七三三之五、一七三四之十一地號等三件系爭建築線，適用內政部頒訂「面臨既成巷路建築基地申請原則」規定辦理，另於七十二年六月八日，核發同段一六八七地號系爭建築線，適用台灣省政府七十一年三月十三日頒訂「台灣省建築管理規則」辦理，分述如下：
（１）關於六十七及六十八年部份：依據「面臨既成巷路建築基地申請建築原則」第二條規定，該原則所稱之既成巷路，不包括防火巷及類似通路，並應合於左列各款條件：一、為供公眾通行，且自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在二公尺以上者。二、巷路兩旁房屋已編有門牌者。三、不妨礙都市計畫之公共設施保留地者。依上開規定對於「供公眾通行」應如何認定並無明確規範產生疑義，經內政部六十六年八月二十六日台內營字第七四五二一０號函示略以：「依行政主體得依法律或法律行為，取得私人財產，使該項財產成為他有公物，以達到行政上之目的，是對於供公眾通行之道路，縣市主管機關即得就其供使用之性質、使用期間，通行情形及公益上需要而認定。」，又因為供公眾通行「使用期間」產生疑義，經內政部七十一年十一月二十四日台內營字第一二二一一０號示，略以：「按供公眾通行道路，應由縣市主管機關就其使用之性質、使用期間，通行情形及公益上需要而認定，前經本部六十六年八月二十六日台內營字第七四五二一０號函釋在案，至其中使用期間按地役權之取得時效而定，依民法第八五二條之規定繼續並表現者為限，同時應合於同法第七六九條所規定二十年間和平繼續占有為要件。」，故六十七、六十八年之案件，依本原則第二條各款規定審理，關於第一款供公眾通行之使用期間，依民法第七百六十八條、七百六十九條、第七百七十條分別為五年、二十年、十年，內政部前揭七十一年函釋前未明確規定二十年間和平繼續占有為要件，至於既成巷路之寬度，建築線指示成果圖上記載為二公尺以上。關於第二款巷路兩旁之房屋已編有門牌三民路四九號、三民路四五號門牌、三民路四七號門牌（六十八年核准編號一二四號建築線指示成果圖上記載號門牌三民路四九號、七十二年核准編號０五三號指示圖上記載三民路四五號門牌等均為本原則前之既有房舍）。關於第三款規定，不妨礙都市計畫之公共設施保留地者。經查，本案土地係屬五十六年一月二十四日發布實施「麻豆鎮都市計畫」範圍土地，其土地使用分區為住宅區，並不妨礙都市計畫之公共設施保留地。綜上所述關於六十七年及六十八年建築線之指定，合於內政部頒訂「面臨既成巷路建築基地申請原則」之規定，應無疑義。
（２）關於七十二年度部分：依據台灣省政府七十一年三月十三日頒訂「台灣省建築管理規則」第四條規定，台灣省建築管理規則所稱之供公眾通行之既成巷路，係指符合左列各款條件：一、巷路寬度自申請建築基地通至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在二公尺以上，其寬度之計算，兩旁有排水溝或斷崖者，以水溝內緣或斷崖為準，無排水溝者，以該巷路兩旁建築物（或圍牆）間之最少淨距離為準。二、巷路旁房屋已編有門牌者。三、不妨礙都市計畫之公共設施保留地者。前項既成巷路不包括類似通路及防火巷。是以台灣省政府七十一年三月十三日修正頒布「台灣省建築管理規則」與內政部頒訂「面臨既成巷路建築基地申請建築原則」，兩者所稱供公眾通行「既成巷路」之規定，經查其認定標準並無差異。而內政部七十一年十一月二十四日台內營字第一二二一一０號函釋略以：「．．．，至其中使用期間按地役權之取得時效而定，依民法第八五二條之規定繼續並表現者為限，同時應合於同法第七六九條所規定二十年間和平繼續占有為要件。」上開明定時效為二十年之前業已依法並本於權責認定為「既成巷路」並據以指示建築線，供申請發照建築在案者，該既成巷道是否得延續辦理指定建築線乙節，經查並無重新認定或認定期間不符規定者，不得延續辦理之爭議。此純屬執行上作業問題，應由該管公所於便民之原則下依職權自行處理，況且因通行時效之舉證、認定困難度高且費時，函釋之前既已依法認定在案，本應積極務實延續辦理，以利該地區建設發展及交通順暢，以維公眾利益。而本案參加人台南縣麻豆鎮公所七十二年延續既已認定之既成巷路及指定內容辦理指示建築線，供申請建築，迄今提出疑義，事隔又將近二十年，期間並無爭議。另依據七十九年三月八日修正公布「台灣省建築管理規則」第四條規定，台灣省建築管理規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。前項第一款所稱供公眾通行之巷道應由被告就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。准上，本案經核同樣合於「本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」之規定，認定為「現有巷道」，亦符合該條文追朔既往之意旨。綜上所述七十二年之案件，係延續既已合法認定之既成巷路及指定內容辦理指示建築線，亦符合建築法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之「現有巷道」應延續之規定，反之執行者及民眾將失其準據而無所適從。
（四）故七十一年十一月二十四日前，供公眾通行事實之認定由麻豆鎮公所於便民之原則下依權責處理，於六十七年十月三日核發麻豆段一六八九之十地號、六十八年一月十九日，核發同段一六八九之十、一六八九之十一、一六八九之
十二、一六九０、一六九０之二十、一六九０之二十一、一六九０之二十六地號等十四筆土地、六十八年十二月二十八日核發同段一六八九之十二、一六八九之十三、一六八九之十四、一六八九之十五、一七三二之五、一七三三之五、一七三四之十一地號等三件，另有七十二年六月八日，延續既已認定為既成巷道並核發同段一六八七地號共四件含二十三戶業已完成建築使用在案，具適法、公平、正義之價值，台灣省政府七十九年三月八日府法四字第一五五０三號令修正公布之「台灣省建築管理規則」第四條第一項所增列之第三款「本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」規定可鑑，七十三年十一月七日前，自包含上開案件在內，應無疑義。又查參加人台南縣麻豆鎮公所八十三年十一月二日核發中興段六五一之一地號建築線，以現況路寬二點二公尺及二點八公尺另定新巷道中心線，九十年三月二十三日台南縣麻豆鎮公所以（九十）麻建指字第二十二號指定之建築線，以巷道現況寬度為二點五公尺及三點三八公尺，另定巷道新中心線，並以新中心線，兩旁均等退讓，以合計達到六公尺之寬度之邊界線作為建築線，其巷道中心仍不同於原二公尺巷道之中心位置外，兩者之標準仍存在路寬差異。
（五）末按，系爭參加人台南縣麻豆鎮公所（九十）麻建指字第二十二號認定之「現有巷道」，係屬六十七年合法認定有案之「既成巷道」，六十八年及七十二年又分別陸續延續辦理指示建築線有案，且均符合當時法令規定，業經詳述，應無疑義。而系爭建築線指示依「台灣省建築管理規則」第五條規定：「面臨現有巷道之基地，其建築線之指定，應依左列規定辦理：一、巷道為單向出口長度在四十公尺以下，雙向出口長度在八十公尺以下，寬度不足四公尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到四公尺寬度之邊界線作為建築線；巷道長度超過上開規定者，其兩旁亦應均等退讓，以合計達到六公尺寬度之邊界線作為建築線。但面○○○區○○○巷道之基地，應以合計達八公尺寬度之邊界線作為建築線。」其標準並無改變。而原巷道中心線為退縮建築之依據，並已成為巷道兩側土地所有權人共同認知及執法者之標準，亦行之多年，而系爭九十年案件捨棄原巷道中心線另外指示新巷道中心線其建築位置，令巷道兩旁土地及房屋所有權人為之錯愕，群起陳情未獲滿意答覆，遂於九十一年三月十九日向被告陳情，被告突然接案不解原由，經詳加查察，取得關鍵之證明文件，足證明新舊中心位置確屬不同，並經研議後依法，專案簽請縣長核示，被告以九十二年十月三日府城都字第０九二０一六七七六０號函撤銷參加人台南縣麻豆鎮公所之建築線，主旨略以：「貴公所○○○鎮○○段六八二之五地號建築線指定，因未延續既已指定位置造成影響他人建築權益，且貴公所迄今拒不辦理撤銷，本府本於權責逕為撤銷上開錯誤之建築線指定成果書圖，並請貴公所依說明項辦理，請查照。」系爭建築線未查明延續既已合法認定原有中心線之有無，又系爭承辦當時認定之依據顯然未加以檢視，具有重大明顯之瑕疵，其情節允應符合行政程序法第一百十一條第一項第七款規定，其行政處分之無效。又建築線指示圖係屬證明文件且有其核准編號，已核發錯誤或無效者應辦理撤銷收回，重新依法申請辦理核發。又當受益人（原告）無第一百十九條所列信賴不值得保護情形，而信賴授以利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，被告自得據以考量，惟系爭建築物確有違反建築法第五十一條建築物不得突出於建築線之外之規定及違反第五十八條第一項第三款、第四款及第六款等情事，依規定應以書面通知勒令其停工或修改，必要時，得強制拆除。又且其致使巷道寬度縮小，其信賴之利益顯然小於撤銷所欲維護之公益，故本案並未符合行政程序法第一百十七條第二款不得撤銷之規定。核諸信賴保護原則，應一併究明同法第一百十九條受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。是以原巷道中心線為退縮建築之依據，已成為巷道兩側土地所有權人共同認知及執法者之標準，亦行之多年，而系爭九十年案件捨棄原巷道中心線另外指示新巷道中心線後其建築位置逾越於六公尺寬道路用地上，令巷道兩旁土地及房屋所有權人為之群起陳情，經舉證告知，原告仍未停止施工而繼續興建，符合前揭行政程序法第一百十九條第三款明知行政處分違法或因重大過失而不知者之規定。且原告與參加人麻豆鎮公所如出一轍，極為特殊，又其靜俟被告撤銷錯誤建築線、停工之處分，再提出信賴保護原則之訴，要求被告應給予合理之補償事宜，應有未合。
三、參加人麻豆鎮公所主張略以：系爭六八二之五地號土地及其北側土地之東西兩端自六十二年起計有六件（即六十二年、六十七年、六十八年、七十二年、八十三年及九十年）核准建築許可案。六十二年訴外人郭源興申請新建工程，被告所核發建造執照，工程圖樣中均已涵蓋整塊建築面積，當建築完成後，即應受到建築法管制為建築基地，依上開圖樣所示，當時系爭土地北側並無既成巷道存在，是六十七年、六十八年、七十二年參加人所指定之建築線可能有瑕疵，八十三年之申請案件，始符合台灣省建築管理規則之規定，本件延續八十三年合法的指定建築線，應無不合。
四、參加人侯盛雄、丁○○、戊○○部分，除參加人侯盛雄於於本院勘驗現場時陳稱：「建築線之指定，應由道路中心點向兩側均等退讓三公尺才對。」外，其餘參加人均未到場作何主張或陳述。
理 由
一、按「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本規則規定之現有巷道者，得申請指定建築線。」「申請指定建築線應填具申請書，並檢附左列文件：一、地籍套繪圖應描繪一個街廓以上，並應標明建築基地之地段、地號、方位、基地範圍及鄰近之各種公共設施，道路之寬度。二、基地位置圖應簡明標出基地位置、附近道路、機關學校或其他明顯建築物之相關位置。三、現況圖應標明地形、鄰近現有建築物、道路及溝渠，其比例尺不得小於地籍圖。」「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。前項第一款所稱供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」「面臨現有巷道之基地，其建築線之指定，應依左列規定辦理：一、巷道為單向出口長度在四十公尺以下，雙向出口在八十公尺以下，寬度不足四公尺者者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到四公尺寬度之邊界線作為建築線；巷道長度超過上開規定者，兩旁亦應均等退讓，以合計達到六公尺寬度之邊界線作為建築線。但面○○○區○○○巷道之基地，應以合計達八公尺寬度之邊界線作為建築線。二、地形特殊不能通行車輛者，前款巷道之寬度得分別減為三公尺及四公尺。三、建築基地正面臨接計畫道路，側面或背面臨接現有巷道者，於申請指定建築線時，應一併指定該巷道之邊界線，其因而退讓之土地，得以空地計算。四、現有巷道之寬度大於四公尺或六公尺者，仍應保持原有之寬度。五、建築基地與都市○○道路間夾有具公用地役關係之現有巷道，得以現有巷道之邊界線作為建築線，並納入都市○○道路。依前項第一款退讓土地，不得以空地計算。第一項第一款所稱單向出口係指巷道僅一端接通計畫道路者。都市○○區○巷道之長度應自與計畫道路連接之出口起算。」台灣省建築管理規則第二條第一項、第三條、第四條、第五條定有明文。
二、原告為在其所有前揭系爭土地建築房屋，向參加人麻豆鎮公所申請指定建築線，該所於九十年三月二十三日指定建築線並核發九十麻所建指字第二十二號「建築線指示（定）申請書圖」後，原告並向被告申領得九十年四月十日核發之九十南工局造字第五二０號建造執照在案。嗣訴外人陳逢輝於九十一年三月十九日以前揭參加人麻豆鎮公所指定建築線有誤而向被告陳情，被告乃派員前往系爭土地會勘，發現系爭地號土地對面之同段六八一地號、六五六地號、六五一之一地號及七一一地號土地業已建築並曾指定建築線在案，被告遂於九十一年四月十五日以府城都字第0000000000─一號函請台南縣麻豆地政事務所提供相關土地及建築改良物登記謄本供參考，經台南縣麻豆地政事務所以九十一年四月十九日所登記字第０九一０００三二０三號函檢送在案。
訴外人陳逢輝等人於九十一年七月二十二日復向被告陳請撤銷參加人麻豆鎮公所核發之系爭九十麻所建指字第二十二號「建築線指示（定）申請書圖」，經被告以九十一年九月二十七日府城都字第０九一０五八八五八號函檢附相關資料，請參加人麻豆鎮公所重新檢核系爭土地建築線成果資料與前二案核准意旨是否相符，若有不符情形，應即辦理撤銷更正。被告又於九十一年十一月二十七日以府城都字第０九一０一八二二四七號函參加人麻豆鎮公所訂於九十一年十二月五日下午三點（後因故改於九十一年十二月六日）假被告所屬城鄉發展局局長室召開系爭土地建築線之檢核成果研商會議。後參加人麻豆鎮公所亦於九十二年一月三日下午二時三十分於該所二樓會議室召開協商會議，並以九十二年一月六日麻所建字第０九二００００二一八號函報被告協商會議記錄，經專案簽奉縣長核定後，被告以九十二年二月十一日府城都字第０九二０００三七五四號函復參加人麻豆鎮公所：「說明：．．．六、綜上，因本案貴公所確有不周延及疏失之處，其中心線位置不同於原中心線之位置，建請貴公所應予撤銷，重新指定建築線，以示公允。」等語，因參加人麻豆鎮公所遲未依上開函釋辦理，被告乃以九十二年十月三日府城都字第０九二０一六七七六０號函通知參加人麻豆鎮公所：「關於貴公所○○○鎮○○段六八二之五地號建築線指定，因未延續既已指定位置造成影響他人建築權益，且貴公所迄今拒不辦理撤銷，本府本於權責逕為撤銷上開錯誤之建築線指定成果書圖，並請貴公所依說明事項辦理，請查照。．
．．二、貴公所核發九０麻所建指字第二十二號之『建築線指示（定）申請書圖』，除未延續既已指定位置外，亦未依『台灣省建築管理規則』第三條第一項第三款之規定測製現況圖標明地形、鄰近現有建築物、道路溝渠，其比例尺不得小於地籍圖等情節，已影響既已指定建築線土地、房屋所有權人之權益；且建築線指示（定）申請書圖文件記載不詳，為符規定並維公允，應予撤銷。並請迅予通知原申請人吳坤泉先生，另依規定製作建築線指示（定）申請書圖，重新辦理指定核發。」等語之事實，有原告建築線指示（定）申請書及參加人麻豆鎮公所九十麻所建指字第二十二號建築線指定成果、被告九十二年十月三日府城都字第０九二０一六七七六０號函、九十年四月十日（九０）南工局造字第０五二０號建造執照、照片、訴外人陳逢輝陳情書、參加人麻豆鎮公所及被告上開往來公函等附於原處分卷及訴願卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。
三、本件兩造所爭執者厥為被告以九十二年十月三日府城都字第０九二０一六七七六０號函撤銷參加人麻豆鎮公所上開建築線指定成果書圖是否適法及原告是否有信賴保護原則之適用；經查：
㈠系爭土地重測前為台南縣○○鎮○○段○○○○○號（重測
後變更為中興段六八二之五地號），訴外人郭源興（即原告之父）前欲在其上開土地興建房屋，而於六十二年十二月二十一日向被告申請建築執照（六十二年十二月二十一日總收文都第一一八三八一號），經被告審核結果，於同年十二月二十六日核發給南建局照字第二三七０號建築執照，依被告於該案審查意見書第六款「建築線註明是否符合法定位置（①既成建築線②申請前建築線指示或指定）」一欄填載為「免」，亦即並無建築線之指定，有台南縣建築執照申請審查記錄表附於台灣台南地方法院檢察處（嗣改為台灣台南地方法院檢察署）七十年度偵字第三六五六號卷第七頁可稽，上開偵查卷業經本院調取核閱無訛，並影印相關卷證附卷足佐，足以表示依當時法令，並無指定建築線必要，且該申請案被告亦未作成建築線之指定行為。另被告受理該建築執照申請案之審核人員黃松於前開偵查案檢察官偵訊時亦稱：「那時法令無須指定建築線，所以只要有略圖可以找到位置即可，至六十四年才指定建築線。」「 (問：既然六十四年才公布指定建築線，以前申請建築時，是否要有道路才可建築）不一定須有道路才可，只要有空地即可。」等語（詳前檢察處七十年度偵字第三六五五號卷第八十六頁正反面，該偵查卷亦經本院調取核閱無訛，並影印相關卷證附卷可憑），益見訴外人郭源興於六十二年申請建築執照時被告並未為建築線之指定，堪可認定。
㈡訴外人郭源興於前揭建築執照申請案，繪有自其所有前揭土
地穿越鄰地即重測前台南縣○○鎮○○段一六九０之二一等地號土地，寬四公尺、長四十公尺直線之既成道路通往台南縣○○鎮○○路，前○○○鎮○○段一六九０之二一地號土地分割前，係訴外人黃震隆、黃李秀、黃銘森、黃銘霖、黃達、黃永年、梁新丁所共有之同段一六九０地號土地，嗣於五十五年六月十二日協議分割，由訴外人黃銘森、黃銘霖取得分割後之一六九０之二一地號土地，嗣訴外人黃銘森等將其所分得之土地出售予訴外人丁○○，訴外人丁○○於七十年七月四日以訴外人郭源興偽造上開既成巷道存在之建造執照申請書圖（並無該既成巷道）向被告申領建築執照，而向行為時台灣台南地方法院檢察處即現之台灣台南地方法院檢察署告發（七十年度偵字第三六五五號）郭源興涉嫌偽造文書案，訴外人郭源興於該偵查案供稱：「我自己的土地（即告訴人告我偽造文書的土地一六八六）西側有中華街可以通行，亦可申請建築，不必偽造既成道路。」「（問：一六八六土地於六十二年間申請建屋時，該土地西側有無在圖上表示一條既成道路通過黃達的房屋？）沒有。」等語（詳同前三六五五號偵查卷第五十五頁反面、第五十六頁），並於七十年八月十九日刑事答辯狀繪製該四公尺寬之既成道路圖（詳前三六五五號偵查卷第六十一頁），然其於七十年八月十九日繪製之四公尺寬既成道路圖為穿越前開一六九０之二一地號土地呈彎曲狀，與卷附六十二年申請建築執照時所繪呈直線有所不同；再參以原告之父郭源興於申請建造執照所繪既成巷道所穿越之土地所有權人黃銘森於該偵查案證稱：「（問：黃達與黃珠童中間是否有一條道路通過郭源興之房子？）沒有，那是空地的一部分，那是我私人通行計程車的道路。」等語（詳前偵查卷第八十五頁反面）；又參諸訴外人郭源興於六十二年申請建築執照所附繪有一條四公尺寬、四十公尺長既成巷道穿越鄰地一六九０之二一地號土地，惟該一六九０之二一地號土地於五十五年六月十二日分割前係黃震隆、黃李秀、黃銘森、黃銘霖、黃達、黃永年、梁新丁所共有，該共有土地於五十五年六月十二日協議分割時，製作之分割圖亦無如原告主張之四公尺寬、四十公尺長之道路記載（僅有前揭訴外人黃銘森所稱之空地部分，即分割圖示六部分），有該分割協議書圖附於偵查卷可憑（詳前三六五五號偵查卷第四十五頁至第四十七頁）；復依據五十六年一月二十四日發布實施麻豆都市計畫圖所示，訴外人郭源興屋前（即一六九０地號土地）所示位置之地類記載為「果園」（詳被告提供原處分卷第三十五頁），並無前開四公尺寬四十公尺長之既成巷路，核與訴外人丁○○告發訴外人郭源興涉嫌偽造文書案所提照片相符（詳前揭三六五五偵查卷第四頁），足見系爭土地應無訴外人郭源興申請圖示四公尺寬、四十公尺長之既成巷路存在。
㈢訴外人郭源興於六十二年申請興建房屋並於六十三年建築完
成後，於該房屋周圍築有一道圍牆，圍牆外（即北側）有寬二米多之巷道往東通○○○鎮○○路○○○巷，為原告所不爭，並有被告九十三年九月三日府城都字第０九三０一六六六四五號函附建築基地現況照片可稽，且經本院勘驗確有圍牆拆除底部所留磚頭，亦有勘驗筆錄在卷可佐，足見原告所建築圍牆外應有巷道通往興國路三十八巷無疑；況依訴外人丁○○於前揭刑事告發狀所附照片顯示，訴外人黃銘森於一六九０之二一地號土地出售予訴外人丁○○後尚未建築前，訴外人郭源興所有房屋與黃銘森所有一六九０之二一地號土地間確有圍牆區隔，並無訴外人郭源興前揭申請圖示四公尺寬、四十公尺長之既成巷路，是訴外人郭源興苟非通行北側巷道進出三民路，屋前並無通路可行；再參以五十六年一月二十四日發布實施麻豆都市計畫圖所示，於系爭土地北側通○○○鎮○○路間確有巷道存在，且該巷口處訴外人黃達設有磚矮牆（詳前三六五五偵查卷第三頁、第四頁照片）。準此，台南縣○○鎮○○路與興國路三十八巷間，於六十二年訴外人郭源興申請建築房屋時即有系爭巷道存在，應可認定。原告主張並無巷道，僅有其父於申請建築執照建屋時所留之法定空地云云，並不可採。
㈣再以參加人麻豆鎮公所於六十七年十月三日實際測量並核發
參加人侯盛雄麻豆段一六八九之十地號建築線指示（定）申請書圖所記載，系爭一六八九地號北側為既成巷路、路寬二公尺、依圖丈量約一０二公尺長之雙向出口既成巷路，與五十六年一月二十四日府建都字第四五一四號公告發布實施「麻豆都市計畫圖」現況圖上所示巷道位置相近；該鎮公所復於六十八年一月十九日就參加人丁○○同段一六八九之十、之十一、之十二、一六九０、一六九０之二０、之二一、之二六地號等十四筆土地、六十八年十二月二十八日就參加人丁○○等三件同段一六八九之十二、之十三、之十四、之十
五、一七三二之五、一七三三之五、一七三四之十一地號及於七十二年六月八日就參加人戊○○同段一六八七地號土地不可歸責事由為建築線之指定（該等建築申請案，均已建築完成使用），均經實測並認定系爭巷道為既成巷道，有上開各建築線指示（定）申請書圖附於原處分卷可稽，核與台灣省政府七十九年三月八日府法四字第一五五０三號令修正公布「台灣省建築管理規則」第四條第一項所增列之第三款「本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」之意旨相符，原告主張參加人麻豆鎮公所前揭建築線之指定，因不符合通行二十年之要件，為不合法云云，並不可採。
㈤末查，行政機關對於違法之行政處分之處理恆受兩項原則之
支配，一為依法行政原則，一為信賴保護原則，而對於違法授益之行政處分，行政機關倘有發現違法之情事，基於依法行政原則，原則上得依職權撤銷該行政處分。惟人民正當合理之信賴應予保障，故例外的於符合一定條件下，基於對人民信賴之保護，依法行政原則適度退讓，行政機關此時方不得撤銷該行政處分。是「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第一百十七條定有明文。然查，本件原告固經參加人麻豆鎮公所於九十年三月二十三日指定建築線，取得被告九十年四月十日九十南工局造字第五二０號建造執照後興建房屋，而該建築線之指定既有前揭違法，被告本得依職予以撤銷，且被告於訴外人陳逢輝陳情後曾至現場勘查並開協調會，於作成撤銷前揭建築線指定之處分前，即行口頭通知原告暫勿施工，當時原告並未興建完成，僅興建至一樓，惟原告仍繼續施工完成興建房屋，原告雖信賴參加人麻豆鎮公所建築線之指定而取得建造執照興建房屋，惟該建築線之指定，導致巷道寬度縮小，且該巷道內已建滿房屋，是對於往來公共安全之維護即有虞慮，其信賴之利益顯然小於撤銷所欲維護之公益，是被告仍應予以撤銷。至於原告於被告撤銷前揭建築線之指定後是否造成損害，得否請求損害賠償，核屬另一問題，併此敘明。
四、原告前揭主張既不可採，則被告以參加人麻豆鎮公所辦理系爭中興段六八二之五地號建築線指定，因未延續既已指定位置造成影響他人建築權益，以九十二年十月三日府城都字第０九二０一六七七六０號函予以撤銷，並無不法；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與本判決之結果均不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 25 日
第三庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 8 月 25 日
書記官 蔡玫芳