高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第五十一號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○辰○○巳○○午○○未○○共 同訴訟代理人 何志揚 律師複代理人 地○○被 告 嘉義縣民雄鄉公所代 表 人 申○○ 鄉長訴訟代理人 亥○○
宇○○天○○
參 加 人 戌○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十二年十一月二十五日府行法訴字第Z000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於准由參加人戌○○續租原告共有嘉義縣○○鄉○○○段重建小段二十一地號私有耕地之核定部分均撤銷。
訴訟費用由被告及參加人負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告之被繼承人張阿振生前就所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段重建小段二十一地號私有耕地，與謝錦春（已死亡）訂有耕地三七五租約（民秀字第一Ｏ七號），嗣原告於民國（下同）九十一年六月六日辦理系爭土地繼承登記；該租約於同年十二月三十一日期滿，參加人戌○○（謝錦春之繼承人）復於九十二年一月十五日向被告申請核准續訂租約，經被告以九十二年五月二十八日九二民字第九四三Ｏ號函准參加人戌○○續訂租約，原告不服，提起訴願，經遭駁回；乃提起本件行政訴訟（原處分有關原告與承租人酉○間就同前段二二九之三地號土地之耕地三七五租約准予續租部分，業經原告於言詞辯論程序撤回起訴，並經被告同意在案，有撤回部分起訴狀及該次言詞辯論筆錄附卷可稽，不在審判範圍）。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：如主文所示。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」；「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：‧‧‧三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。‧‧‧七、耕地經分割、合併或其他標示變更者。八、耕地之一部滅失者。‧‧‧一Ｏ、耕地之一部經政府機關徵收者。一一、承租人放棄其耕作權之一部者。‧‧‧耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」；「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第二十六條規定處理。」分別為耕地三七五減租條例第二十條及臺灣省耕地租約登記辦法第二條、第四條所明定。次按「承租人承租耕地非因不可抗力繼續一年不為耕作，不問其不為耕作者，係承租耕地之一部或全部，出租人均得依耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款規定終止租約，收回全部耕地。」復為最高法院八十四年台上字第一八五六號判例所揭示在案。
（二）經查，系爭土地不僅歷經數次土地重劃，且經八七水災土地流失重新分配土地，部分耕地亦經被告辦理徵收，原三七五租約所載之地號不僅與現今地號不符，且承租人於原耕地上亦無耕作之事實，不僅任其荒蕪放棄耕作權，甚至還在土地上搭建鐵皮違章建物使用。承租人雖於租期屆滿後向被告申請續訂租約，被告竟未至現場勘查，亦未將承租人申請續租之事實通知原告，驟然為准承租人續訂租約之處分，已與首揭規定及內政部函釋牴觸，顯然違法。另系爭租約原承租人謝錦春已死亡多年，本應由其現耕繼承人繼承承租權申請辦理變更登記，且系爭耕地亦有經分割、合併或其他標示變更、滅失、一部經政府機關徵收者，依首揭臺灣省耕地租約登記辦法第四條規定，均應向被告申請辦理變更登記，然參加人竟未申請辦理變更登記，被告亦未依法逕行辦理變更登記，亦有可議。又被告既知參加人戌○○已於九十二年一月十五日向其申請續訂租約，被告竟未依前揭臺灣省耕地租約登記辦法第二條規定，將參加人戌○○申請續訂租約之事實通知原告，且本案既無前揭逕行登記之事由存在，甚至原告於九十二年一月三日陳情書內已就系爭租約之適法性提出異議，並有要求收回系爭土地之意思，乃被告竟未依耕地三七五減租條例第二十六條規定處理，驟然准予參加人辦理續租，於法自有違誤。
二、被告答辯之理由：
（一）系爭耕地係由原告被繼承人張阿振出租予謝錦春（已死亡），嗣原告以張阿振死亡等原因，於九十一年六月六日辦理系爭土地繼承登記，該土地租約於九十一年十二月三十一日期滿，嘉義縣政府並於九十一年十二月十二日以九一府地權字第Ｏ一四六九一號公告，被告乃以九十一年十一月二十八日以九十一民字第一九九三三號函通知原租約租期屆滿，請原告於公告期間提出收回自耕之申請，惟原告僅於九十二年一月三日提出陳情要求解釋系爭租約之適法性，而未於公告期間提出收回自耕之申請，亦未主張或異議承租人有得終止租約或收回自耕之情形，被告乃依據內政部函頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知第六點」（三）６（１）ｃ之規定，核定准由承租人續訂租約。於法並無不合。
（二）本件原告雖另主張參加人戌○○在承租土地甚蓋有違建物與積欠租金達二年以上總額云云，然查，此乃原告是否依耕地三七五減租條例有關規定另行提出申請終止租約之問題，與被告核定系爭土地續訂租約等情無所牽涉。綜上，被告所為系爭准予續租之處分，於法並無違誤。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」；「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」；「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第一條第一項、第十八條暨行政訴訟法第四條第一項定有明文。本件原告起訴，主張其為系爭耕地三七五租約之出租人，被告准由參加人戌○○續訂系爭耕地三七五租約之行政處分（即被告九十二年五月二十八日九二民字第九四三Ｏ號函），對其權益造成侵害，乃依首揭規定就原處分循序提起訴願、撤銷訴訟，程序上核無不合，先予敘明。
二、次按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」；「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」；「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第二十六條規定處理。」分別為耕地三七五減租條例第二十條、第二十六條及臺灣省耕地租約登記辦法第四條所明定。乃耕地三七五減租條例，其最初立法目的固係以保障佃農權益，促進耕地有效利用為主；然由於現今經濟發展及產業結構改變，地主與佃農之社會經濟地位，已不若以往之呈現優劣對立關係，是有關耕地租賃關係，即應以合理之農地經營為指導原則，此另參諸農業發展條例有關耕地租賃制度之增訂規範自明（參見楊松齡，實用土地法精義，二ＯＯＯ年八月，頁二六五）。依此，前揭八十九年四月二十六日公布之臺灣省耕地租約登記辦法第四條所規定，耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，除有逕行登記事由外，主管機關應通知他方提出書面意見，即寓有兼顧租佃雙方權益，並促進農地合理經營之意旨，自不能視為該通知僅屬訓示規定，而得由主管機關任意忽略。更何況，參諸九十年一月一日起施行之行政程序法第三十九條、第一百零二條、第一百零四條及第一百十四條等規定，人民陳述意見機會之賦予，係強調人民程序參與之權利主體化，要求行政機關不應僅以便宜行事為足，亦不得將人民視為「權力客體」（參見李惠宗，行政法要義，增訂二版，頁三六一）。故而，行政機關於作成限制或剝奪人民權利之行政處分時，若疏於給予人民陳述意見之機會而無法補正，該行政處分即存在違法事由。基上，有關耕地三七五租約之續訂，主管機關依法既應給予出租人書面意見之機會，且該租約續訂對出租人之自行經營農業之權利亦有重大影響，若主管機關竟而忽略給予書面意見陳述之機會，其因此所作成之准予續訂租約之行政處分，於法即有違誤（參見本院九十一年度訴字第二八九號、第七七一號等判決）。又按「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。‧‧‧」亦為行政程序法第一百七十四條前段所規定，是相對於行政機關，行政法院即使無法單獨針對行政程序行為加以審查，但於審理實體決定時，亦應就行政機關在陳述意見程序所為的各種裁量決定，依據憲法正當法律程序的要求以及行政法上的基本原則加以審查。此應合先敘明之。
三、本件原告之被繼承人張阿振生前就所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段重建小段二十一地號私有耕地，與謝錦春（已死亡）訂有耕地三七五租約（民秀字第一Ｏ七號），嗣原告於九十一年六月六日辦理系爭土地繼承登記，該租約於同年十二月三十一日期滿，參加人戌○○（謝錦春之繼承人）乃於九十二年一月十五日向被告申請准予續訂租約，被告以九十二年五月二十八日九二民字第九四三Ｏ號函准參加人戌○○續訂租約之事實，有土地登記謄本、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、被告九十二年五月二十八日九二民字第九四三Ｏ號核定承租人續訂租約通知書等附卷可稽，應堪信實。
四、經查，本件原告於起訴狀陳稱被告既已知悉參加人戌○○曾於九十二年一月十五日向其申請續訂系爭土地租約，亦無逕行登記事由之前提下，被告竟未依前揭臺灣省耕地租約登記辦法第四條規定，將參加人戌○○申請續訂租約之事實通知原告，並請其提出書面意見等語，而被告就其未將系爭土地承租人續訂租約之情事及出租人得提出書面意見等事由通知原告之事實，亦無爭執。是被告於作成系爭准予參加人戌○○續訂租約之處分之先前法定程序，已有程序不備之違法，並侵害原告程序主體權。雖被告曾以九十一年十一月二十八日九十一民字第一九九三三號函，通知原告原租約租期屆滿，請其於公告期間提出收回自耕之申請等情，而原告亦主動於九十二年一月三日提出陳情書質疑系爭耕地租約之適法性及合法性（有該陳情書附卷可稽）；然查，原告此書面陳情之提出，之前既未有被告依臺灣省耕地租約登記辦法第二條規定通知續租事由之事實，即難謂原告係就續租系爭耕地事由所為事實上及法律上陳述，尚不能認為被告前開疏於通知之程序瑕疵已獲補正。從而，被告系爭准予續約之行政處分，因未依法給予原告書面意見陳述之機會，於法即有未合。退步言之，縱認原告上開九十二年一月三日之陳情書，可視為具有臺灣省耕地租約登記辦法第四條所要求書面意見之效力，然被告並未依該規定，就原告之陳情內容，循前揭耕地三七五減租條例第二十六條調解程序處理，亦未為任何答覆或處置，即率以原告未於公告期間內提出收回自耕之申請，據而作成准予參加人戌○○續訂系爭土地租約之行政處分，而置原告程序主體之權利不顧，於法亦有違誤。準此，系爭原處分因有如前所述之程序上瑕疵，而屬無從補正（參見行政程序法第一百十四條第二項規定），揆諸首揭規定暨相關說明，於法自有未合。
五、綜右所述，本件被告就參加人申請續租系爭土地租約之事實，未依前揭臺灣省耕地租約登記辦法第四條規定，通知原告並給予書面意見陳述之機會，即率而作成准由參加人戌○○續租系爭耕地之行政處分，即有未合。訴願決定，未予糾正，同為可議。則原告執此指摘，依首揭規定，為有理由，原處分及訴願決定均應予撤銷，以期適法。至兩造其餘攻擊防禦方法，與本案判決結果不生影響，爰不予贅述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段、第一百零四條；民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十九 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江 幸 垠法 官 戴 見 草法 官 林 石 猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十九 日
法院書記官 李 建 霆