高雄高等行政法院判決
93年度訴字第00555號民國原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○
孫志鴻 律師被 告 交通部公路總局第三區養護工程處代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國92年9月30日交訴字第0000000000-0號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有台東縣台東市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），位於省道台九線台東市○市○○區○○○道路。民國（下同）80年間前台灣省政府交通處公路局，因辦理台九線392K+800至396K+700間路基路面拓寬工程，乃繼續使用原告所有前揭系爭土地，並報經台灣省政府核准徵收台東縣台東市○○段○○○○○○○號等私有非既成道路土地及其地上物，拓寬為20公尺寬之道路，至原告所有前揭系爭土地，因屬既成道路，乃未辦理徵收。嗣原告於92年3月3日向被告所屬台東工務段陳情要求發給土地所有權人補償金及相關徵收費用。被告所屬台東工務段於92年3月20日以三工東字第0920001641號函復略以：「．．．私有既成道路，因目前本局經管之省道公路系統類似此土地筆數眾多，所需補償經費龐大，為期公平，本局正清查統計轄內私有既成道路土地面積及所需經費，並研擬既成道路取得計畫層轉上級核辦，容俟計畫獲准再行編列預算辦理徵收補償。」否准原告請求。原告不服，提起訴願，經決定不予受理；原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告對於原告所有台東市○○段○○○○號土地，應作成准予徵收之行政處分。
㈢被告應作成給付原告地價補償費新台幣（下同）8,500,000
元及地上物補償費780,000元，並均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分。
二、被告聲明求為判決；原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第1條第1項、第3條第1項定有明文。本件原告前申請被告依法辦理徵收，並給地價補償費，經被告否准所請，該否准之決定係屬原處分機關之行政行為，應屬行政處分，且已侵害原告權利，原告自得提訴願，惟訴願決定機關認非對人民之請求有所准駁，核非行政處分，容有誤解。
二、次按國家因公益需要，興辦交通事業，固得徵收私有土地，惟徵收程序應依法為之，依土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，得依法申請徵收。又「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。」司法院釋字第400號解釋在案。再「徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」土地徵收條例第58條第2項亦有明文。本件原告所有系爭土地於80年間已成道路，供公眾通行，而成立公用地役關係，惟未通知原告，亦未給予原告相當之補助，原告自得依上揭土地徵收條例規定及司法院解釋，請求需用土地人即被告徵收所有權，被告依法不得拒絕，原告主張依上揭徵收請求權，乃於既存之徵用處分及於特定之情況下，所得享有之權限，與一般人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質不同，此參諸最高行政法院92年度判字第1693號判決即明。被告於80年間因台九線392K+800至396K+700辦理道路徵收，漏未將原告所有系爭土地徵收，致造成原告之損害。
三、原告於92年3月3日向被告反映，被告亦表示原徵收程序確有疏失，並召開「用地價購協議會」，惟會中卻以交通部指示緩議為由，無疾而終。又被告於80年漏未對原告所有系爭土地辦理徵收，即違法占用，顯已構成侵權行為，原告自得依法請求辦理徵收及請求土地補償費8,500,000元及地上物補償費780,000元。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、程序部分：㈠按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，行政訴訟
法第111條第1項前段定有明文。是本件原告於言詞辯論期日所為訴之變更，被告不予同意。
㈡被告所屬台東工務段92年3月20日三工東字第0920001641號
函並非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，並不合法。蓋「提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實陳述或理由說明，既不因該項陳述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟。」改制前行政法院即現之最高行政法院44年判字第18號判例可資參照。次以「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。是土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此，土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間並不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則被告系爭92年3月20日三工東字第0920006641號函所為關於徵收部分之答覆，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實陳述或理由說明，並不因而發生徵收之法律效果，揆諸前揭判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
㈢依土地徵收條例第1條、第2條、第14條、第19條規定，本案
徵收核准機關為內政部，補償機關為台東縣政府，並非被告，則被告並無核准徵收土地及辦理徵收補償之權限，是原告提起本件訴訟，被告當事人適格自有欠缺。
二、實體部分：㈠按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵
收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條規定自明。
㈡縱認被告拒絕原告補償之請求為行政處分，然系爭土地既未
經徵收，原告逕請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法顯有未合，被告拒絕並無任何違法可言，至為顯然。
㈢又提起行政訴訟法第5條所規定之「課以義務訴訟」，必以
人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害，經依訴願程序後，始得為之。是該條之適用，係以人民對國家享有公法上之請求權為前提。查國家是徵收權之主體，一般人民並無土地徵收之請求權，此觀土地徵收條例第3條規定「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收使用土地．．．」即可明瞭。原告既無向徵收核准機關請求徵收系爭土地之公法上權利，則原告所提起行政訴訟法第五條所規定之課以義務訴訟，實無理由。
㈣再以，「關於人民權利義務之事項應以法律定之。」中央法
規標準法第5條第2款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條之規定自明。司法院釋字第400號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明，此參最高行政法院92年度判字第1389號判決意旨即明。是以，本案原告對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則原告請求判命被告應作成徵收補償系爭土地徵收補償費及地上物徵收補償費，自屬無理由。況且，本案系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法未合。
㈤原告所有系爭土地，依據土地登記簿57年9月7日登載為「道
」地目，係於80年道路拓寬以前即為道路供公眾通行，且公路總局於80年辦理台九線台東市區拓寬為20公尺迄今已逾10餘年，期間並無任何異議。依據改制前行政法院即現之最高行政法院45年第8號判例意旨略以：「．．．
土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。訴願人雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」。另司法院釋字第400號解釋，其解釋理由書載明「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，且經歷之年代久遠而未曾中斷。」本案土地為既成道路並且有公用地役關係應無庸置疑。基於目前被告經管公路系統中之私有既成道路土地，尚未依法辦理補償者眾多，係屬全國性通案問題且所需補償經費龐大。雖經司法院釋字第400號解釋，私有既成道路土地應依法律之規定辦理補償，但各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應明定期限籌列經費逐年辦理或以他法補償。被告因受限經費短絀，不能僅就原告系爭之土地，單獨籌列經費辦理徵收補償，以維其公平性，且被告已積極○○○區○○○道路土地面積及所需之經費，經多次研擬分年分期取得計畫方案報請上級核辦，惟均囿於政府財政困難未蒙同意。本案俟被告籌得財源後自當依規定辦理補償。
理 由
壹、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴聲明原為：「一、訴願決定及原處分撤銷。二、被告機關應協議價購或申請徵收，或以他法補償。
三、被告機關應給付損害賠償新台幣七十八萬元。」嗣於93年9月8日變更為「一、請求判令被告機關將原告所有坐落台東市○○段○○○○號土地於清除其所施工之工作物後返還於原告並回復原狀。二、被告機關應賠償原告新台幣三四六、八九八元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。」於同年9月13日具狀更正為「請酌定期間，判令被告機關與原告就原告所有坐落台東市○○段○○○號土地速為協議價購。」嗣於言詞辯論時變更為如聲明所示，被告雖不同意原告聲明之變更，惟觀之原告前後二聲明請求之基礎事實相同，且本院權衡本件訴訟資料之利用及訴訟經濟等情事，認應准予原告變更，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條、訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前行政法院即現之最高行政法院44年判字第18號判例可資參照。
二、原告所有系爭土地，位於省道台九線台東市○市○○區○○○道路。80年間前台灣省政府交通處公路局，因辦理台九線392K+800至396K+700間路基路面拓寬工程，乃繼續使用原告所有前揭系爭土地，並報經台灣省政府核准徵收台東縣台東市○○段○○○○○○○號等私有非既成道路土地及其地上物，拓寬為20公尺寬之道路，至原告所有前揭系爭土地，因屬既成道路，乃未辦理徵收。嗣原告於92年3月3日向被告所屬台東工務段陳情要求發給土地所有權人補償金及相關徵收費用。被告所屬台東工務段於92年3月20日以三工東字第0920001641號函復略以：「．．．私有既成道路，因目前本局經管之省道公路系統類似此土地筆數眾多，所需補償經費龐大，為期公平，本局正清查統計轄內私有既成道路土地面積及所需經費，並研擬既成道路取得計畫層轉上級核辦，容俟計畫獲准再行編列預算辦理徵收補償。」等語，拒絕原告徵收補償之請求等情，有被告所屬台東工務段92年3月20日三工東字第0920001641號函附於訴願卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。
三、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，系爭土地如有徵收必要，其徵收核准機關應為內政部，而補償機關為台東縣政府，而被告僅係「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非核准徵收之主管機關，則其所為上開對原告之函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生拒絕徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟（最高行政法院93年度判字第1714號判決參照）。
四、縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分。然查，原告所有前揭系爭土地，目前為台九線之道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執。又所謂「土地徵收」，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院即現之最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。況依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為台東縣政府，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，亦非補償費發放之機關，則原告請求被告作成徵收處分及給付土地徵收補償費、地上物徵收補償費之行政處分，係屬被告當事人不適格；況以徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生，是原告此之請求，亦無理由。至原告援引土地徵收條例第58條第2項徵用規定，認被告不得拒絕云云，容有誤解。
五、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告為徵收及補償處分之請求權存在，故被告所屬台東工務段於92年3月20日以三工東字第0920001641號函所為之答覆，自非行政處分，依法不得對之提起訴願，訴願決定予以不受理，並無不合，原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由；又縱認前開函係行政處分，被告亦非徵收核准機關及補償費核放機關，原告對之請求作成徵收處分及補償處分，當事人顯不適格，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及主張，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 2 月 25 日
第三庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 2 月 25 日
書記官 蔡玫芳