高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第六○六號
原 告 甲 ○被 告 雲林縣土庫鎮公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民國九十三年六月十七日府行法字第○九三一○○○二九四二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）六十七年五月二十五日向出租人吳良標承租坐落雲林縣○○鎮○○段○○○○號、港興段十三、十四地號（重劃前地號分別○○○鎮○○段二○四之二地號及二○四之三地號）等三筆耕地（下稱系爭土地），訂有耕地三七五租約；嗣因原告積欠地租達二年之總額，經出租人催告仍拒不繳納，出租人乃通知終止租約，因而發生耕地租佃爭議；經向被告耕地租佃調解委員會申請耕地租佃調解不成立，再經雲林縣政府耕地租佃委員會調處仍不成立，出租人遂向台灣雲林地方法院提起耕地租佃之民事訴訟，因出租人吳良標於八十六年八月八日死亡，由其繼承人吳冬和、吳冬會、吳正當、吳冬倉、吳振東、吳振昇、吳振源、林吳少花、林吳花白等九人承受訴訟，經該院八十六年度重訴字第五三號民事判決認該案兩造間之租賃契約因承租人積欠地租達二年之總額而終止，並為被告（即本件原告甲○）應將系爭土地交還原告（即出租人）之諭知；經該案被告甲○提起上訴，迭經台灣高等法院台南分院八十七年度重上字第九十三號判決駁回關於返還系爭土地部分之上訴，及最高法院八十九年度台上字第七五九號裁定駁回承租人之上訴確定在案。然原告卻仍於九十二年一月三日就系爭土地向被告申請續租，因被告不知上情而仍核定准原告續租系爭土地六年（自九十二年一月一日起至九十七年十二月三十一日止），並登記於租約登記簿。嗣出租人吳冬和等九人於九十三年一月三十日檢具上開確定判決書向被告申請終止租約登記，經被告審查結果，乃依據台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項第一款及第六條第二項第三款規定終止租約登記，並報經雲林縣政府九十三年二月九日府地權字第○九三○○一○三八五號函備查後，被告乃以九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號函通知雲林縣虎尾地政事務所辦理塗銷三七五租約註記，同時副知原告及出租人。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）出租人吳冬和等九人之租約終止登記申請案，所依據之台灣高等法院台南分院民事判決及最高法院民事裁定，其時間點均在原告申請繼續承租及被告予以核定續租之前，而出租人於最高法院八十九年度台上字第七五九號裁定後，並未向原告表示終止租約，則出租人自無再片面申請終止租約之法定事由存在，渠等申請終止租約於法即有未合。
（二）又出租人對被告續租之核定並無提出異議，而原告申請續租並經公告確定後，即有行政處分之效力，故原告承租系爭土地仍繼續有效，租佃雙方仍有租約關係存在，自不得以上述最高法院民事裁定作為確定終止之憑依，被告未經詳查，率為終止登記，自屬違法。
二、被告主張之理由：
（一）查耕地三七五減租條例第十七條第一項第三款規定，耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有「地租積欠達兩年之總額時」不得終止；另依台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項第一款規定，耕地租約之終止登記，經判決確定者逕行登記，另同辦法第六條第二項第三款規定，申請租約終止登記，應填具申請書、原租約及法院確定判決書。本件兩造系爭事項既經台灣雲林地方法院、台灣高等法院台南分院及最高法院三審判決確定，原告應將耕地交還出租人，出租人再檢具法院判決證明文件向被告申請租約終止登記，被告本於職權依法妥處，並無不當。
（二）又查，系爭土地在出租人尚未檢具法院確定判決文件向被告申請終止租約登記前，被告依耕地三七五減租條例第二十條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」規定，固應准許原告續訂租約，惟系爭土地既已因原告積欠地租達兩年之總額且分別經被告、雲林縣政府耕地租佃委員會為調解、調處不成立，並移送司法機關判決確定原告應將系爭耕地交還出租人。又判決確定之時期，「．．．不得上訴之判決，於宣示時確定；不宣示者，於公告時確定」。「除別有規定外，確定之終局判決就經裁判之訴訟標的，有既判力。．．．」民事訴訟法第三百九十八條、第四百條分別定有明文，本件系爭耕地租約既經民事法院三審定讞，於確定時即生既判力，原告即應受拘束，不得主張其與出租人之原耕地租賃契約仍繼續有效。
（三）出租人吳冬和等九人於九十三年一月三十日檢具法院確定判決文件向被告申請終止租約登記，被告依據耕地三七五減租條例第六條、台灣省耕地租約登記辦法第二條、第十條第一項、第十一條及地政事務所審查三七五租約耕地出賣或典當案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點第六條：「三七五租約耕地辦理註記完畢後，如有終止或註銷租約情事，致整筆土地已無三七五租約，鄉（鎮、市、區）公所應於辦畢二日內填具登記申請書乙份及造具終止或註銷租約土地清冊一式二份，函送土地所在地地政事務所收件並辦理塗銷註記」規定，審查結果：「依據台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項第一款及第六條第二項第三款規定辦理終止租約登記。」並報請雲林縣政府備查後，通知虎尾地政事務所辦理塗銷三七五租約註記，同時副知原告及出租人，即無不合。
（四）又系爭土地早經法院判決確定應交還出租人，承租人本不得於九十二年一月間申請再續訂耕地三七五租約，然原告卻隱瞞此事實，向被告申請續訂租約；被告是在出租人申請終止租約時，始知系爭土地已經最高法院裁判准出租人收回確定，故被告為九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號函即有撤銷九十二年所為核定續訂租約之意。
理 由
一、按「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由省（市）政府擬定，報請行政院核定之。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第六條、第二十條分別定有明文。又「行政機關依耕地三七五減租條例第六條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。惟依臺灣省耕地租約登記辦法第十二條第一項（相當於本件行為時同辦法第十條第一項）規定，鄉鎮（區）（市）公所接受申請登記案件，應自行審查，將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記。是鄉鎮（區）（市）公所承辦此項委任行政事務，雖須報經縣市政府核備，仍係自行辦理登記。其就辦理此項委任行政事務之範圍，應認其具有官署之性質，其辦理此項登記，應認為其自己所為之處分，當事人對之如有不服，自應向該管縣市政府提起訴願。」（改制前行政法院五十六年判字第三七七號判例參照）。又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」亦分別為行政程序法第一百十七條、第一百十九條及第一百二十一條第一項所明定。可知，行政機關對於違法之行政處分之處理，恆受兩項原則之支配，一為依法行政原則，一為信賴保護原則，而對於違法授益之行政處分，行政機關倘發現有違法之情事，基於依法行政原則，原則上應依職權撤銷該行政處分。惟因人民正當合理之信賴應予保障，故例外的於符合一定條件下，基於對人民信賴之保護，依法行政原則適度退讓，行政機關此時方不得撤銷該行政處分。故而，鄉鎮（區）（市）公所於耕地三七五租約期滿後所為准承租人續訂租約六年之核定與登記，乃其本於行政權之作用，所為公法上之單獨行為，而屬行政處分。又因鄉鎮（區）（市）公所於耕地三七五租約期滿後所為准承租人續訂租約六年之核定與登記處分，對承租人係屬授益處分，故此處分若屬違法，則鄉鎮（區）（市）公所於符合上述行政程序法第一百十七條規定之要件時，得依職權自行撤銷原違法之行政處分，乃當然之理。
二、本件原告是於六十七年五月二十五日向出租人吳良標承租系爭土地，訂有耕地三七五租約，嗣因積欠地租達二年之總額，經出租人催告仍拒不繳納，出租人乃通知終止租約，因而發生耕地租佃爭議，嗣因調解、調處未能成立，經出租人提起民事訴訟（嗣因出租人吳良標於八十六年八月八日死亡，由其繼承人吳冬和等九人承受訴訟），歷經三審，經最高法院八十九年度台上字第七五九號裁定駁回承租人上訴，即確定承租人應將系爭土地返還出租人在案。但原告卻於九十一年十二月三十一日原六年租約期滿後，又於九十二年一月三日向被告申請續訂租約，因被告不知有上述確定民事判決存在，因而核定續訂系爭土地耕地三七五租約六年，並辦理續訂租約登記；嗣出租人於九十三年一月三十日檢具上開確定裁判書向被告申請租約終止登記，經被告審查結果，乃依據台灣省耕地租約登記辦法第二條第二項第一款及第六條第二項第三款規定，核定終止上開租約登記，並報經雲林縣政府九十三年二月九日府地權字第○九三○○一○三八五號函備查後，以被告九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號函通知雲林縣虎尾地政事務所辦理耕地三七五租約終止登記，同時副知原告及出租人等情，已經兩造分別陳述甚明，並有雲林縣私有耕地租約影本、台灣雲林地方法院八十六年度重訴字第五三號民事判決影本、台灣高等法院台南分院八十七年度重上字第九十三號民事判決影本、最高法院八十九年度台上字第七五九號民事裁定影本、耕地三七五租約終止登記申請書、終止租約土地清冊影本及被告九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號函各一件附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟則以：本件出租人吳冬和等九人所為租約終止登記之申請，其所依據之裁判，均是在原告於九十二年一月向被告申請續訂耕地三七五租約，並經被告核定續租前之事項，自不得執為系爭耕地三七五租約應為終止之依據；並此租約之續訂業經確定，而具有行政處分之效力，出租人自不得再片面申請終止云云，資為爭執。
三、經查：
（一）首查：
１、按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：．．．三、地租積欠達兩年之總額時。．．．。」為耕地三七五減租條例第十七條第一項第三款所明定。又「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅。」（最高法院五十一年臺上字第一八五八號判例參照）。查耕地三七五減租條例第十六條、第十七條及第十九條分別有關於租約無效、終止租約及租期屆滿收回土地之規定，故依前述同條例第二十條規定，因出租人無上述收回土地之事由時，其耕地租賃關係，即不因租期屆滿而當然消滅，故主管機關鄉鎮（區）（市）公所乃得依本條規定為續訂租約之核定。換言之，若租約於原租期屆滿時已有耕地三七五減租條例所規定收回之事由，因該租賃關係已因契約之無效、終止或經核定准收回而消滅，則主管機關即不得再為續訂租約之核定；蓋原租賃關係既已消滅，而租賃關係性質上仍屬租佃雙方之私法關係，自不得透過行政機關為續訂租約核定及登記之處分，創設新的租佃關係，而使已消滅之租佃關係又重新發生；故行政機關若對已消滅之租賃關係，再為續訂租約之核定及登記，此核定及登記之行政處分自屬違法。
２、查本件原告就系爭土地與出租人之租約是於九十一年十二月三十一日屆期，但原告於原六年租約期滿後，又於九十二年一月三日向被告申請續訂租約，因被告不知有前述確定民事判決存在，乃為續訂租約六年之核定及登記一節，已如前述。又依前述台灣雲林地方法院八十六年度重訴字第五三號民事判決、台灣高等法院台南分院八十七年度重上字第九十三號民事判決及最高法院八十九年度台上字第七五九號民事裁定等影本之記載，該等民事裁判係以承租人即本件原告確有出租人所主張耕地三七五減租條例第十七條第一項第三款「積欠地租達兩年總額」之終止租約事由，而為該案被告即本件原告應交還系爭土地之判決，並此諭知是於最高法院八十九年四月七日駁回該案被告上訴時即告確定；故而本件原告與出租人吳冬和等九人間關於系爭土地之耕地租佃關係自已消滅；是於系爭土地原租賃契約在九十一年十二月三十一日屆期，原告又於九十二年一月三日申請續訂租約時，原租賃關係業已因上述民事法院所為承租人應交還系爭土地予出租人之裁判而認定已消滅，故被告對原告申請續租之申請，當時已不得再為准續訂租約之核定及登記之處分，而被告雖因不知有民事確定裁判之事由存在，而仍為准續訂租約之核定及登記之處分，惟依上開所述，此續訂租約之核定及登記之處分，仍屬違法，先予敘明。
（二）又本件原告所爭執之原處分即被告九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號函，其內容為：「主旨：本鎮耕地三七五租約出租人吳冬和等人因承租人甲○積欠租金單獨申請租約終止登記乙案，既經台灣高等法院台南分院民事判決及最高法院民事裁定，承租人應返還出租耕○○○鎮○○段○○○號及港興段十三、十四號等三筆土地），並報請雲林縣政府核復：『同意備查』，請 貴事務所依規定辦理租約終止登記，．．．。」有該函附原處分卷可稽；此函自形式觀之，固為因出租人持前述民事判決為終止租約登記之申請，被告依台灣省耕地租約登記辦法第二條、第十條第一項、第十一條及地政事務所審查三七五租約耕地出賣或典當案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點第六條規定，所為准出租人終止租約登記之申請，並通知地政事務所塗銷耕地三七五租約註記之函文；惟因此函文中，被告已明白表示民事法院關於系爭土地耕地租約之判決結果，而依上開所述，被告於九十二年間依原告之申請所為准續訂租約之核定及登記之處分係屬違法，且被告於本院審理中亦表示：
「當時不知道有最高法院八十九年度台上字第七五九號裁定，所以才核定讓原告續訂租約，．．．被告九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號終止租約登記函，就是有撤銷租約核定之意思。」等語甚明，足見被告此函文亦具有自為撤銷「原違法行政處分即准續訂租約之核定及登記處分」之內涵。另被告九十二年間所為系爭土地准續訂租約之核定及登記之處分係屬違法，已如前述，雖當時租佃雙方對此違法之行政處分均未救濟，然依前述行政程序法第一百十七條規定，原處分機關即被告於法定救濟期間經過後，仍得依職權自為撤銷；又上述續訂租約之核定及登記之違法處分，對原告而言固具有授益性質，然原告身為最高法院八十九年度台上字第七五九號民事確定裁定之當事人，於九十二年一月間向被告為續訂租約之申請時，已明知其與出租人間之租佃爭議，已經法院判決應將系爭土地交還出租人，卻隱瞞此事實，仍向不知情之被告申請續訂租約，致被告陷於錯誤（誤認雙方租約關係仍屬存續、尚未消滅）而為准續訂租約之核定及登記之處分，依據前揭行政程序法規定，原告之信賴即不值得保護，故被告此撤銷續訂租約核定及登記之處分，即無違信賴保護原則，更於公益無危害；並被告是在出租人於九十三年一月三十日為本件終止租約登記申請時，始知悉前述最高法院判決確定情事，亦據被告陳述甚明，是被告以九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號函為撤銷原違法行政處分之處分，揆諸前述行政程序法第一百十七條、第一百十九條及第一百二十一條第一項規定，即無違誤。原告以民事判決之事實是在被告核定續訂租約之前，並被告已為續訂租約之核定，爭執原處分為違法云云，自無可採。
四、又按「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，．．．一、經判決確定者。」「依本條例第十七條第一項各款終止租約者，應為租約終止之登記。申請租約終止登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定，檢具證明文件：．．．三、依本條例第十七條第一項第三款申請者，應檢具欠租催告書、逾期不繳地租終止租約通知書及送達證明文件各一份，或耕地租佃委員會調解、調處成立證明文件，或法院確定判決書一份。．．．。」「鄉（鎮、市、區）公所辦理耕地租約登記之申請，應於受理日起十日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人．．．三、租約終止登記，應在租約加蓋終止之戳記。四、租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」分別為臺灣省耕地租約登記辦法第二條第一項、第二項第一款、第六條第一項、第二項第三款及第十條第一項、第二項第三款所明定。查台灣省耕地租約登記辦法係基於耕地三七五減租條例第六條第二項授權而訂定，其中上述規定乃主管機關基於法律授權發布命令就細節性、技術性等次要事項所為必要補充規定，尚非憲法所不許（司法院釋字第五六一號解釋參照），爰予援用。查系爭土地之耕地三七五租約既經民事法院判決確定已經出租人合法終止，承租人即原告應將系爭土地交還出租人在案，並被告原所為續訂租約之核定及登記之行政處分係屬違法，是被告自為撤銷該違法之行政處分，並依上述台灣省耕地租約登記辦法規定於租約登記簿為終止租約之登記，自屬有據。
五、綜上所述，被告九十三年二月十七日土鎮民字第○九三○○○一四八三號函之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳 光 秀法 官 簡 慧 娟法 官 楊 惠 欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十 日
法院書記官 李 建 霆