高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第六二七號
原 告 翊凡金企業股份有限公司代 表 人 甲○訴訟代理人 盧世欽 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○右當事人間因殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國九十三年七月七日台內訴字第○九三○○○三一六七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告領有被告核發之營利事業登記證，惟經營未經許可之殯葬服務業務，經被告稽查屬實，乃依殯葬管理條例第三十八條第一項、第六十二條規定，以民國（下同）九十三年一月十二日高市府民三字第○九三○○○二一二一號函勒令原告應立即停止有關生前殯葬服務契約之殯葬服務營業，並處新台幣（下同）六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）法律保留原則為現代法治國家之重要行政原則，其主要內涵即關涉人民重要權利事項，須由立法機關以法律定之，以保障人民之權利。而執行法律之行政機關，雖對所執行之法律，有一定之解釋權限，但仍須遵循合理之法律解釋方法，不得恣意限縮或擴張。有關法律賦予人民權益之規定，行政機關不得任意增加法律所無之限制，以限縮人民之請求權；反之，對法律課予人民義務或限制人民權利之事項，行政機關亦不得就其範圍或效果任意加以擴張，否則即有任意加重人民義務或剝奪人民合法權利之結果。內政部九十二年十一月二十四日台內民字第○九二○○六八六○三號函將規範客體由原法律所規定之單純與消費者簽訂生前殯葬服務契約之業者，擴及以贈品或組合方式行銷之第三人。此於保護消費者之立意固屬良好，但於法律解釋之技術則難令人恭維。按此一解釋之邏輯加以引申，則現今所有消費性信用卡均贈送其使用者搭載交通用具之旅遊及意外保險，則發卡銀行豈不亦須具保險業者之身分，而須納入保險法之規範？而一般常見對貧病施棺之公益性社團法人，因以贈品方式提供殯葬服務，亦須納入殯葬管理條例之規範？其荒謬之處顯然可見。蓋本件解釋之原意，其核心內容，應針對「直接提供」殯葬服務，並簽訂生前殯葬服務契約之人，無論其以單純提供生前殯葬契約或以贈品或組合搭售方式為行銷者為規範，方為妥適。否則若以原解釋之內容，必致違法擴大規範客體之荒謬結果。又殯葬管理條例第四十四條第一項所稱之費用，依同條例施行細則第二十八條規定，係指「消費者依生前殯葬服務契約所支付之一切對價」，換言之，就消費者所支付之對價中，與生前殯葬契約有直接關聯性者，方須依同條之規定，提存百分之七十五於信託業者。但原解釋內容竟以同條例施行細則第二十八條文字中之「一切」對價，妄自引申將須提存範圍擴大至與生前契約無直接相關性者亦包括在內。
（二）又被告於作成處分時，僅於說明三中空泛提及「‧‧‧貴公司係未經許可擅自經營登記範圍外之殯葬服務業，違反殯葬管理條例第三十八條第一項之規定。
依同條例第六十二條規定，有關貴公司與消費者所訂之生前契約部分應立即停止營業‧‧‧。」其中對原告之「何種行為事實」有違反前揭法令之情形，竟然全未指述，亦未作任何舉證。違反行政程序法第九十六條第一項第二款：「行政處分應記載『主旨』、『事實』‧‧‧」之規定。對行為人課罰時，竟不予指明其何種行為違反法令，不僅予人有欲加之罪之觀感，且嚴重違反法治國之一般行政原則。一般生前契約之法律特徵，其本質為承攬未來殯葬服務之承攬契約。但原告與消費者簽訂之契約中，並無由原告直接提供殯葬服務之約定，何來處分書中所指「貴公司與消費者簽之『生前契約』部分，應立即停止營業」？此一部分更令原告莫名所以，被告於事實之認定與法律之適用上，顯有嚴重之瑕疵。
（三）原告與消費者就「長泰米終身宅配服務」訂定契約，消費者享有由原告每月十公斤之長泰米終身宅配服務，若消費者於契約滿二年身故時，消費者家屬可選擇要求全額返還所繳之費用或選擇壽終禮儀服務。若消費者家屬選擇壽終禮儀服務時，則由與原告簽立壽終禮儀服務合約之品安殯葬服務有限公司（下稱品安公司）提供葬儀服務。是原告本身既未經營殯葬服務業，亦未實際為任何殯葬禮儀服務行為，則自不該當殯葬管理條例規範之對象。況原告與品安公司所簽立之「壽終禮儀服務履行合約書」第二條規定：「甲方（含甲方之客戶）需壽終禮儀服務時，應將相關資料通知乙方（品安公司），乙方人員於接獲甲方通知後，依資料先行與家屬聯絡，並以最快時間備妥相關之物品，趕赴通知地點進行履約服務」，上開規定，類似民法利益第三人契約型態，即消費者於合乎一定條件下選擇壽終禮儀服務時，即有向品安殯葬服務有限公司請求依約服務之權利，併此敘明。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「本條例用詞定義如下：‧‧‧十二、生前殯葬服務契約：指當事人約定於一方或其約定之人死亡後，由他方提供殯葬服務之契約。」「經營殯葬服務業，應向所在地直轄市、縣 (市)主管機關申請設立許可後，依法辦理公司或商業
登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業。其他法人依其設立宗旨，從事殯葬服務業者，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可，領得經營許可證書，始得營業。」「違反第三十八條第一項規定經營殯葬服務業者，除勒令停業外，並處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。其不遵從而繼續營業者，得連續處罰。」分別為殯葬管理條例第二條第十二款、第三十八條第一項及第六十二條所明定。另內政部九十二年十月七日台內民字第○九二○○六八一八○號函及九十二年十一月二十四日台內民字第○九二○○六八六○三號函分別釋明：「‧‧‧意即，自九十二年七月一日起，欲經營殯葬服務業者，應先完成『向所在地直轄市、縣市主管機關申請設立許可』、『依法辦理公司或商業登記』、『加入殯葬服務業之公會』等事項，始得營業，上開三要件缺一不可，否則即有本條例第六十二條罰則之適用；‧‧‧」「‧‧‧二、生前殯葬服務契約以『贈品』或與休閒、或與休閒、保險等『組合』行銷者，均係以常態性存在之套裝商品，並非業者一時性或於短期內促銷之行為，故得認定為商品之一部分，而應有殯葬管理條例及消費者保護法之適用。‧‧‧」。
（二）查殯葬管理條例第三條明定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣市政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：（一）殯葬管理制度之規劃設計、相關法令之研擬及禮儀規範之訂定。（二）對地方主管機關殯葬業務之監督‧‧‧」。職是，內政部九十二年十一月二十四日台內民字第○九二○○六八六○三號解釋函，係本諸職權，就其主管法規所為之釋示，並未逾越權限，且該函釋為中央主管機關，就業務實際執行情形與相關法令適用所為之釋疑，合乎法律規範意旨，並無原告所稱違反法律保留之情事。次查被告九十一年八月二十一日核發之營利事業登記證，原告營業項目計有企業經營管理顧問業等十三項，其中並未有生前殯葬服務契約之營業登記，且案內原告與消費者所簽訂之長泰米終身福利世界契約書，係原告於接受被告稽查時所提供，其契約書內第三條、第四條及第六條明定該客戶於往生時，得請求乙方提供往生禮儀之服務內容。又原告與品安公司簽訂之壽終禮儀服務履約合約書第一條載明：「甲方所銷售長泰米終身福利世界而產生之客戶往生禮儀服務案件全數委由乙方單一承辦。」等語、第二條載明：「甲方（含甲方之客戶）需壽終禮儀服務時‧‧‧乙方‧‧‧趕赴通知地點進行履約服務。」等語。核此情節以觀，原告未經被告之許可，逕自經營、從事殯葬服務業，則被告據此予以處分，自屬有據。另被告於系爭處分書中業已依行政程序法第九十六條規定載明包括敘明原告所違反之法令依據、違規事實及處罰種類等，尚無原告所述事實不明或違反行政程序法等情，原告以被告未為舉證及違反行政程序法規定云云以茲辯解，顯係對法令認知有誤，自不足採信。
理 由
壹、程序部分：按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」「訴願人不在受理訴願機關所在地住居者，計算法定期間，應扣除在途期間。．．．。前項扣除在途期間辦法，由行政法院定之。」為訴願法第十四條第一項、第十六條第一項前段及第二項所規定。本件被告之處分書係於九十三年一月十三日送達原告，其訴願期間應自九十三年一月十四日起算，惟原告之營業所及其代表人之住所設於高雄市，而訴願機關內政部所在地在台北市，應扣除在途期間六日，故原告之訴願期間應至九十三年二月十八日始告屆滿，因此，原告於九十三年二月十三日向被告提出訴願書，因其在途期間仍應以原告之住居所地與訴願機關內政部所在地為準（九十二年度各級行政法院行政訴訟法律座談會研討結果參照），故原告之訴願，仍在法定期間內，自屬合法，合先敘明。
貳、實體部分：
一、「本條例用詞定義如下：．．．一二、生前殯葬服務契約：指當事人約定於一方或其約定之人死亡後，由他方提供殯葬服務之契約。」、「按本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市)政府；在鄉(鎮、市)為鄉 (鎮、市)公所。主管機關之權責劃分如下：．．．二、直轄市、縣(市)主管機關：．．． (六)殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。．．。」、「殯葬服務業分殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。」、「經營殯葬服務業，應向所在地直轄市、縣 (市)主管機關申請設立許可後，依法辦理公司或商業登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業。」、「與消費者簽訂生前殯葬服務契約之殯葬服務業，須具一定之規模；其有預先收取費用者，應將該費用百分之七十五依信託本旨交付信託業管理。」、「違反第三十八條第一項規定經營殯葬服務業者，除勒令停業外，並處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」為殯葬管理條例第二條第十二款、第三條第一項、第二項第二款第六目、第三十七條、第三十八條第一項前段、第四十四條第一項及第六十二條前段所明定。準此，所謂生前殯葬服務契約既指當事人約定於一方或其約定之人死亡後，由他方提供殯葬服務之契約；尤其得與消費者訂定生前殯葬服務契約者，更限於具備一定規模之殯葬服務業，可知殯葬服務業之營業範圍，不僅止於提供消費者死亡後殯葬禮儀服務之營業，更及於從事生前殯葬服務契約之行為。換言之，經營生前殯葬服務契約者，當屬殯葬管理條例所稱殯葬服務業之營業範疇，甚為明確。
二、本件原告領有被告核發之營利事業登記證，惟核准之營業項目並未有殯葬服務業，然因被告認為原告與消費者簽訂之「長泰米終身福利世界」契約中涉及殯葬服務業之經營行為，乃依殯葬管理條例第三十八條第一項、第六十二條規定，以九十三年一月十二日高市府民三字第○九三○○○二一二一號函勒令原告應立即停止有關生前殯葬服務契約之殯葬服務營業，並處六萬元罰鍰等情，為兩造所自陳，並有原告消費者訂定之「長泰米終身福利世界」契約書影本、被告之處分書函文等附原處分卷及訴願卷可憑，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：原告與消費者訂定之契約，係由消費者享有由原告每月十公斤之長泰米終身宅配服務，若消費者於契約滿二年身故時，消費者家屬可選擇要求全額返還所繳之費用或選擇壽終禮儀服務。若消費者家屬選擇壽終禮儀服務時，則由與原告簽立壽終禮儀服務合約之品安公司提供葬儀服務，故提供殯葬服務者實為品安公司而非原告，原告自無經營殯葬服務業可言，且消費者基於原告與品安公司訂立之「壽終禮儀服務履行合約書」，即可依該利益第三人契約向品安公司請求履行殯葬服務，足見原告並未經營殯葬服務業，被告之處罰，顯然無據等語，資為爭執。
三、經查，依原告所不爭其與消費者訂定之「長泰米終身福利世界」契約書記載：「第三條：甲方（即消費者）或請求人於分期繳款期間即需請求乙方（即原告）履約壽終禮儀服務時，則甲方需按未繳期數之總額一次付清款項，其計算方式如下：．．．。第四條：甲方為使乙方確實履行本約定，應向請求人充分告知本約定之服務項目及其他相關事項。前項所稱『請求人』，指得按本約規定請求乙方提供長泰米終身宅配（以下簡稱長配）及壽終禮儀服務（以下簡稱壽禮）等長客服利之人，包括甲方、身故者之配偶、法定繼承人．．．。．．第六條：乙方應於接獲壽禮請求後，派員提供臨終諮詢等相關壽禮服務；但遺體須先完成相關法定相關手續。乙方派員提供壽禮期間，甲方、請求人與家屬均應配合本約暨附件訂定之儀式、日程或程序進行，並排除他人干涉。．．．第八條：乙方應親自或督導履行本約定，並擔保履行本約之人員具有專業技能與敬業精神；但乙方得視實際需要委由第三人代為履行。．．．第十八條：甲方申請長泰米終身福利世界福利專案，盡繳款義務後，得享受本公司提供之以下福利內容：．．．（六）甲方身故時，可享本公司免費提供之尊貴型全套往生禮儀服務壹次。（七）甲方於合約生效未滿一年即自然身故時，需補足壹拾捌萬肆仟元始得享有本公司所提供之尊貴型往生禮儀服務壹套，但無身故慰問金及長泰米終身宅配之福利並契約終止。．．．。」查原告與消費者所簽訂涉及長泰米宅配服務不過每月提供十公斤米，惟消費者卻須支付達十八餘萬元之代價，二者對價顯不成比例，而有違社會常情，可知原告與消費者簽訂者除長泰米之宅配服務外，主要在於生前殯葬服務契約甚明。換言之，上開契約之當事人或其約定之人除得請求被告履行長泰米之宅配服務外，主要目的在於依該生前殯葬服務契約請求原告提供壽禮服務甚明。是以，原告始為上開契約所訂壽禮服務之履行義務人，其所從事者，實為生前殯葬服務契約之經營行為，自屬殯葬服務業之範疇，至為明確，至原告究係自己或委託他人代其履行壽禮服務則非所問。因此，縱認原告與訴外人品安公司訂定之「壽終禮儀服務履約合約書」：「甲方（即原告，含甲方之客戶）需壽終禮儀服務時，應將相關資料通知乙方（即品安公司），乙方人員於接獲甲方通知後，依資料先行與家屬聯絡，以最快之時間備妥相關之物品，趕赴通知地點進行履約服務。」具有使消費者取得直接向品安公司請求殯葬服務之第三人利益契約性質，然此僅係原告為履行其生前殯葬服務契約之給付義務，委託品安公司直接對消費者提供殯葬服務，求其便捷而已，消費者與品安公司間並無生前殯葬服務契約關係存在，實則原告方為生前殯葬服務契約之當事人，原告訴稱其並未經營殯葬服務業云云，並非可取。至原告於起訴後提出之「人間情．傳家寶」及「長泰米終身福利契約書」等兩份契約，其締約日期已在本件處分之後，雖然該份定型化契約條款已有所修正，但核其內容，原告仍為有關壽禮服務之履行義務人甚明。又原告所稱以現今消費性信用卡均贈送其使用者搭載交通用具之旅遊及意外險，則發卡銀行豈不應具保險業者之身份，而須納入保險法之規範；以及公益社團法人對貧病施棺之行為，係屬以贈品方式提供殯葬服務，亦應納入殯葬管理條例之規範乙節；經查，前者僅係發卡銀行為其消費者投保旅遊險及意外險而已，其本身並非保險事故發生後負有履行保險義務之保險人，而後者，祇是單純之社會救助行為，凡此均與本件原告係生前殯葬服務契約之經營人而為各該契約之履行義務人不同，原告以此比附援引，並非可取。因此，原告既未經主管機關即被告之許可而從事生前殯葬服務契約之殯葬服務業，則被告認原告違反殯葬管理條例第三十八條第一項規定，以九十三年一月十二日高市府民三字第○九三○○○二一二一號函處分原告，且依卷附該函文之記載意旨，亦足以得知係針對原告經營生前殯葬服務契約之事實予處罰，其復已記載處分之相對人、處分之理由及其法令依據等事項，故原告訴稱被告未指明原告有何違規事實即濫予處罰云云，亦非可取。
四、綜上所述，原告之主張均非可取。從而，被告以原告未經許可，擅自經營殯葬服務業，違反殯葬管理條例第三十八條第一項規定，乃依同法第六十二條規定裁處原告六萬元罰鍰，並令其停止有關生前殯葬服務契約之殯葬服務營業，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，第一百九十五條第一項後段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日
法院書記官 楊曜嘉