高雄高等行政法院判決
九十三年度訴字第七０八號九十原 告 甲○○○○代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○被 告 台南縣政府代 表 人 丁○○○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十三年八月九日台內訴字第０九三０００四０六五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣台南縣仁德鄉公所為辦理仁德鄉市鄉第二期工程，需用坐落台南縣○○鄉○○段○○○號等三十五筆土地，被告報經內政部以民國（下同）九十一年十月二十四日台內地字第０九一００六九六一九號函核准徵收後，乃以九十一年十一月二十一日府地徵字第０九一０一八七九五一號公告徵收，嗣並完成徵收補償之法定程序。原告被徵收之系爭台南縣○○鄉○○段六四、六六地號土地，徵收補償費共計新台幣（下同）五、一八六、二一八元，因未能如期領取，被告乃依土地徵收條例第二十六條規定存入土地徵收補償費保管專戶待領。嗣原告（現任管理人為乙○○）於九十二年八月二十九日檢具台南縣仁德鄉公所核發之甲○○○○派下員一人證明書、新任管理人乙○○經台南縣仁德鄉公所同意備查函及原管理人楊金龍死亡除戶謄本等文件，向被告申請領取補償費，經被告以九十二年十月二十八日府地用字第０九二０一八一０五五號函復略以：「主旨：關於台端申請領取甲○○○○被徵○○○鄉○○段六四、六六地號土地補償費一案．
．．依土地徵收法令補充規定第九點第七項第二款規定祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。」而否准所請。原告於九十二年十二月一日再提出申請，仍經被告以九十二年十二月十七日府地用字第０九二０二０四三三七號函駁回。原告對之表示不服，以訴外人張晃明所提為確認派下權存在之訴，並非管理人權限之爭，茲被告依據土地徵收法令補充規定第九點規定，否准原告領取補償費，顯非適法為由，提起訴願，仍遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應給付原告五、一八六、二一八元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利利率百分之五計算之利息。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）按訴願決定固引土地徵收法令補充規定第九點第一款及第七款而謂：「．．．徵收土地地價補償之核發對象如下：
（一）徵收公告當時土地登記簿記載之權利人。．．．（七）土地屬祭祀公業所有者：１、祭祀公業已選任管理人，且向民政機關備查有案者，若公業規約或派下決議未有特別約定，得由管理人切結由其領取補償費未受規約或派下決議限制並檢具相關證明文件，經地政機關洽民政機關查證其管理人備查文件無誤後，由管理人具領。惟如有派下員提出異議者，應由管理人就領取被徵收土地補償費事宜召開派下員大會，以多數決授權由管理人具領。２、祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。３、祭祀公業未選任管理人者，應經派下員全體（即公同共有人全體）之同意，始得領取補償費．．。」云云。惟查，本件訴外人張晃明提起者為確認派下權之訴訟，並非確認甲○○○○管理人「乙○○管理人權限不存在」之訴訟，更未否認乙○○管理人之資格，自與前開法令規定須「管理人之權限」有爭議等情不符，而實際上原告領取補償費後，屬原告之資產，若張晃明有派下權，則自可對原告主張權利，尚與管理人權限無涉。此外，綜觀土地徵收補償費，被告即應據以發放，被告以土地徵法令補充規定第九點第七款第二目規定作為其延遲核發土地徵收補償費之理由，實為誤解法律，並有行政怠惰之嫌，甚至有國家賠償之責任問題。
（二）前開土地徵收法令補充規定係規定土地徵收補償費發放之相關程序，至於祭祀公業派下權、管理人資格之申報、爭議程序，以及土地申報之相關程序，應另依台灣省祭祀公業土地清理辦法（以下簡稱「土地清理辦法」）有關規定處理，不應混為一談。而土地清理辦法第八條業已規定，祭祀公業土地申報案經審查無誤後，應公告三十日。第九條規定，祭祀公業派下員或利害關係人對前條公告內容有異議者，應於公告期間內書面提出。申請人申復後，異議人仍有異議時，應於三十日內向法院提起派下權確認之訴，並副知主管機關。第十條規定，公告期滿無人異議或異議人未於前條規定期限內出法院受理訴訟之證明者，主管機關應即發給祭祀公業派下員全員證明書，其於期限內向法院起訴者，方依確定判決辦理。第十一條規定，申請人接獲祭祀公業派下員證明書後，應即選管理人，報經主管機關備查。由前述規定可知，土地清理辦法業已針對派下管理人爭議之有關行關處理流程有所規定，申請人、派下員、利害關係及主管機關自應受前開法令規範所拘束。換言之，若對於派下權或管理權有爭議，自應遵守土地清理辦法規定之時程提出異議及提出訴訟，若未依規定辦理，例如未異議，或其異議已逾三十日之期限者，主管機關自應發給派下全員證明，並將管理人准予備查。主管機關同樣應遵守法令規定，在無人異議或異議人未依限提出法院訴訟之證明文件時，即應核發派下全員證明書，接受管理人之地位，否則即屬違法。而異議人在逾法令規定期限，固仍得訴請法院派下權等事項，惟並不能阻止主管機關依法應核發派下全員證明書，主管機關並應接受管理人之地位及其行為，除非異議人另持法院之保全程序。
（三）土地徵收法令補充規定僅係規範土地補償費發放之相關程序，且僅係補充規定，更未明示排除前揭土地清理辦法有關派下權或管理權爭議處理程序之規定。而觀諸土地徵收法令補充規定第九點七款之文義更可知第一目係規定已選定管理人，且已向民政局備查有案者之領取程序，在此情況，已無所謂管理人爭議之可言，蓋若有爭議，早應依土地清理辦法於公告期間異議、訴訟先行解決，否則民政局亦不敢准其備查。其第二目則係規定「未向民政局備查」之管理人申請領取補償費之情形，此時因無主管機關之備查，發放補償費之主管機關自無法據以認定管理人之資格，此時若有管理人權限之爭議，且該管理人權限爭議已繫屬法院者，自應俟法院判決，例如甲、乙均自稱為管理人，究應是誰才是管理人，已繫屬法院，則必須待法院判決確是管理人，該人才能代表祭祀公業。（若為已備查誰是管理人，則發放補償費之主管機關自應尊重備查機關之備查，自屬第一目之情形）。第三目則係規定未選任管理人時之領取程序。由前開規定可知，前開補充規定第二目僅係規範管理人「未經民政局備查」時之領取補償費程序，此觀諸前揭土地清理辦法甚明。足見被告未明瞭本件之法院訴訟實係土地清理辦法第九條及第十條之派下權爭議處理問題，並非土地徵收法令補充規定第九點第七款第二目之「未經民政局備查」時之管理人爭議問題，其竟將土地徵收法令補充規定第七款第二目適用於本件，其適用法規顯有錯誤。否則，若依被告之見解，則置土地清理辦法於何地，又置土地徵收法令補充規定第九點第七款第一目之規定於何地。又若依被告之見解，則豈非同一問題要多次程序重複處理，第三人若對派下員身分仍有異見，亦只能另行訴訟確認自己的派下權資格，但不能驟然排除已備查之管理人資格。
（四）原告前已依土地清理辦法申請核發派下全員證明，經台南縣仁德鄉公所審查無誤後依法公告，新任管理人並依法備查在案，訴外人張晃明若認其有派下權，其於公告期間大可依土地清理辦法第九條規定提出異議，並在原告申復後，依法向法院提起派下權確認之訴。經查，訴外人張晃明固曾向仁德鄉公所提出異議，主張其有派下權云云（張晃明並未否認乙○○之管理權），惟經原告申復後，卻未在法定期間內提起訴訟並副知主管機關，依前揭說明可知，第三人自不得在主管機關業已依土地清理辦法第十條規定核發派下員全員證明，並准予備查乙○○為管理人後，於祭祀公業管理人依法請領土地徵收補償費時，再以其自己的派下權資格之爭議與已解決之管理權爭議混為一談，而企圖阻止管理人依法領取土地補償費之權利。被告不查，竟受其誤導而拒不發放應行發放之土地補償費，實有違誤。
（五）如前所述，被告應依據土地徵收法令補充規定之相關發放土地徵收補償費，而原告之管理人為乙○○等情業已依法備查。況訴外人張晃明從未主張乙○○不具管理人資格，即無所謂管理人權限爭議之問題，則被告更無拒絕發放之理由。被告在第三人並未爭議管理人資格之情況下，竟以其無法認定管理人楊金龍與原告所提出之原管理人楊金龍是否為同一人等非土地徵收法令補充規定得拒絕發放補償費之理由，據以拒絕原告之申領補償費，實已逾越法規賦予之權限。若依被告及訴願決定之見解，則任何祭祀公業縱依土地清理辦法申報土地，經主管機關證明派下權並備查管理人，均無代表祭祀公業之效力，被告均得不予尊重，並以此拒絕發放補償費，則又置土地清理辦法於何地，豈不均成為具文，則祭祀公業又何必依法申報土地取得證明。被告見解實有違土地清理辦法之立法目的，其否准原告之申請於法不合，乃訴請判決如聲明所示，以維權益等語。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「徵收土地地價補償費之核發對象如下﹕（一）徵收公告當時土地登記簿之權利人。．．．（七）土地屬祭祀公業所有者：１、祭祀公業己選定管理人，且向民政機關備查有案者，若公業規約或派下決議未有特別約定，得由管理人切結由其領取補償費未受規約或派下決議限制並檢具相關證明文件，經地政機關洽民政機關查其管理人備查文件無誤後，由管理人具領。惟如有派下員提出異議者，應由管理人就領取被徵收土地補償費事宜召開派下員大會，以多數授權由管理人具領。２、祭祀公業管理人之權限如有爭議，且己繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。３、祭祀公業未選定管理人者，應經派下員全體（即公同共有人全體）之同意，始得領取補償費。」為土地徵收法令補充規定第九點第一款、第七款所明定。
（二）本件仁德鄉公所辦理仁德鄉市鄉第二期工程，需用坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號等三十五筆土地，被告報經內政部九十一年十月二十四日台內地字第０九一００六九六一九號函核准徵收後，以九十一年十一月二十一日府地徵字第０九一０一八七九五一號公告徵收，嗣並完成徵收補償之法定程序。原告（原管理人為楊金龍）被徵收系爭之台南縣○○鄉○○段六四、六六地號土地，徵收補償費共計五、一八六、二一八元，因未能如期領取，被告乃依土地徵收條例第二十六規定，保管存入台灣土地銀行新營分行在案，原告（現任管理人為乙○○）於九十二年八月二十九日檢具台南縣仁德鄉公所核發之甲○○○○派下員一人證明書、新任管理人乙○○經仁德鄉公所備查函及原管理人楊金龍死亡除戶謄本等文件，向被告請領取該公業補償費，經被告依歸仁地政事務所檢送土地登記簿記載住所管理者楊金龍空白，而土地台帳原設籍資料為歸仁庄八甲，而原告申請案內檢附該公業管理者楊金龍設籍台南州新豊郡歸仁庄八甲六百五十五番地戶籍資料，被告無法認定是否同一人，又訴外人張晃明於九十二年九月九日及十月二十日，向被告申請甲○○○○有漏列派下員之情事，且已向台灣台南地方法院聲請調解確認派下權存在，乃請求停止發放補償費，被告審酌該甲○○○○現任管理人乙○○，雖檢具仁德鄉公所核發之派下員一人證明書及管理人經該公所備查函等文件，惟該證明書及備查函均無確定私權之效力，況訴外人張晃明既已向台灣台南地方法院提起確認派下權存在之訴，該派下權存在與否，關係管理人之選任方式及權限，故應俟法院判決確定後，再行處理，被告乃以九十二年十月二十八日府地用字第０九二０一八一０五五號函及九十二年十二月十七日府地用字第０九二０二０四三三七號函復原告否准其請，揆諸首揭法令規定，並無不合。且依最高法院八十四年度台上字第一三六五號判決要旨所示：「當事人適格為訴權存在之要件，屬法院應依職權調查之事項，本件林德川是否即係祭祀公業林鐘之管理人，與其得否就系爭訴訟標的之法律關係為實施訴訟權，所關頗切，法院自應先依職權詳為調查審認」。再依最高法院八十九年度台上字第一二二０號判決意旨所示「上訴人雖以就其為管理人之情事，向台中縣龍井鄉公所聲請准予備查。然該鄉公所之准予備查僅屬形式上之審查，並無實質確定私權之效力，法院自得就上訴人是否確係系爭公業之管理人而為實體上審究」。又本件訴外人張晃明既然向法院提起確認派下權存在訴訟，依上開判決意旨所示，法院於該訴訟進行中尚得依職權審究本件祭祀公業管理人之選任方式及其權限，且張晃明於該訴訟中仍得爭執管理人之權限，因此被告依據土地徵收法令補充規定第九點第七款第二目規定辦理並無不當等語。
理 由
一、按「徵收土地地價補償費之核發對象如下﹕（一）徵收公告當時土地登記簿之權利人。．．．（七）土地屬祭祀公業所有者：１、祭祀公業已選定管理人，且向民政機關備查有案者，若公業規約或派下決議未有特別約定，得由管理人切結由其領取補償費未受規約或派下決議限制並檢具相關證明文件，經地政機關洽民政機關查其管理人備查文件無誤後，由管理人具領。惟如有派下員提出異議者，應由管理人就領取被徵收土地補償費事宜召開派下員大會，以多數授權由管理人具領。２、祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。３、祭祀公業未選定管理人者，應經派下員全體（即公同共有人全體）之同意，始得領取補償費。」為土地徵收法令補充規定第九點第一款、第七款所明定。
二、本件因台南縣仁德鄉公所辦理仁德鄉市鄉第二期工程，需用坐落台南縣○○鄉○○段○○○號等三十五筆土地，經被告報經內政部以九十一年十月二十四日台內地字第０九一００六九六一九號函核准徵收後，乃以九十一年十一月二十一日府地徵字第０九一０一八七九五一號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。原告被徵收之系爭台南縣○○鄉○○段六四、六六地號土地，徵收補償費共計五、一八六、二一八元，因未能如期領取，被告乃依土地徵收條例第二十六條規定存入土地徵收補償費保管專戶待領。嗣原告於九十二年八月二十九日檢具台南縣仁德鄉公所核發之甲○○○○派下員一人證明書、新任管理人乙○○經台南縣仁德鄉公所同意備查函及原管理人楊金龍死亡除戶謄本等文件，向被告申請領取補償費，經被告以九十二年十月二十八日府地用字第０九二０一八一０五五號函復略以：「主旨：關於台端申請領取甲○○○○被徵○○○鄉○○段六四、六六地號土地補償費一案．．．依土地徵收法令補充規定第九點第七項第二款規定祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。」而否准所請。原告於九十二年十二月一日再提出申請，仍經被告以九十二年十二月十七日府地用字第０九二０二０四三三七號函駁回等情，有內政部九十一年十月二十四日台內地字第０九一００六九六一九號函、九十一年十一月二十一日府地徵字第０九一０一八七九五一號公告、仁德鄉市南一０號第二期道路工程未受領補仁償費保管清冊、原告九十二年八月二十九日申請書、被告九十二年十月二十八日府地用字第０九二０一八一０五五號函、原告九十二年十二月一日申請書及被告九十二年十二月十七日府地用字第０九二０二０四三三七號函附於原處分卷可憑，洵堪認定。
三、次按所謂「重複處分」與「第二次裁決」及「重為全新處分」之區別問題。凡行政機關以有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，均屬重覆處分，不生任何法律效果。後者指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更先前處分即所謂第一次裁決之事實及法律狀態而言，如有任何變更則非第二次裁決而為全新之處分（參見學者吳庚，「行政法之理論與實用」，增訂八版，頁三三九）。本件原告於九十二年八月二十九日提出申請書，申請被告發給系爭土地被徵收之補償款，經被告以九十二年十月二十八日府地用字第０九二０一八一０五五號函復略以：「主旨：關於台端申請領取甲○○○○被徵○○○鄉○○段六四、六六地號土地補償費一案．．．依土地徵收法令補充規定第九點第七項第二款規定祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者，應俟法院判決確定後，再行處理。」而否准所請。原告嗣於九十二年十二月一日再提出申請，仍經被告以九十二年十二月十七日府地用字第０九二０二０四三三七號函謂：「．．本案本府曾以九十二年十月二十八日府地用字第０九二０一八一０五五號函復在案，至於該公業管理人乙○○雖經仁德鄉公所准予備查，惟依最高法院八十九年度台上字一二二０號判決意旨所示，鄉公所之准予備查僅屬形式上之審查，並無實質確定私權之效力，法院自得就實體上審究。又本件張晃明既然向法院提起確認派下權存在訴訟，法院於該訴訟進行中尚得依職權審究本件祭祀公業管理人之選任方式及其權限，且張晃明於該訴訟中仍得爭執管理人之權限，故本案俟判決確定後，再行處理。」觀諸被告後函內容，仍係重申前函「俟判決確定後，再行處理」之否准意旨，且僅為先前處分添加理由，尚無重新為審體審查，是後函性質應屬重覆處分，不生任何法律效果，而非第二次裁決，原告對後函循序提起行政救濟，已有未洽。
四、退步言之，縱認被告九十二年十二月十七日府地用字第0000000000函為具法效力之行政處分，然查：
（一）前揭土地徵收法令補充規定第九點第七款第一目係規範「祭祀公業己選定管理人，且向民政機關備查有案者」；第二目係規定「祭祀公業管理人之權限如有爭議，且已繫屬法院者」；第三目則係規範「祭祀公業未選定管理人者」，徵諸前揭規定，其中第一目與第三目顯係分就「選定」及「未選定」管理人之情形分別而論，而第二目則僅規定祭祀公業管理人權限有爭議之情形，是第二目之適用，並未囿於「祭祀公業已選定管理人，然未向民政機關備查有案」之要件。抑且，台灣省祭祀公業土地清理辦法雖規定相關申報、異議程序，然經台灣省祭祀公業土地清理辦法相關申報、公告程序後，行政機關之准予備查行為，亦無實質確定私權之效力，是在「祭祀公業已選定管理人，且向民政機關備查有案者」之情形，倘仍對選定備查之管理人權限（私法上委任關係）有爭議，而繫屬於法院時，自仍有前揭土地徵收法令補充規定第九點第七款第二目規定適用，要無疑義。原告主張該目規定，僅止於「祭祀公業己選定管理人，然未向民政機關備查有案者」之情形，容有誤解。
（二）又依前揭土地徵收法令補充規定第九點第七款第二目亦僅規定「祭祀公業管理人之權限如有爭議，且己繫屬法院者」並無限制以管理人之權限（委任關係）為訴訟標的法律關係。本件原告現任管理人乙○○前於九十二年三月二十四日檢具甲○○○○派下全員名冊、甲○○○○財產清冊及甲○○○○派下全員系統表，經台南縣仁德鄉公所公告後，發給派下員證明書並以九十二年八月二十九日以所民字第０九二００一四六０六號函准予備查變更新任管理人案，此雖有上開資料附於原處分卷足憑，惟該證明書或備查函均無確定私權效力，且訴外人張晃明向台南地方法院訴請確定派下權存在，經該院於九十三年十月八日以九十三年度訴字第二三九號判決確認張晃明就祭祀甲○○○○即甲○○○○之派下權存在。復經台灣高等法院台南分院以九十三年度上易字第二一四號維持原判決而告確定。核該訴訟標的法律關係雖為派下權，然就祭祀甲○○○○變更前之管理人張茂齡及楊金龍部分，兩造仍有所爭執，且乙○○係以一人申報為派下員，並以一人選任自已為新任管理人，此有前揭派下員系統表及選任同意書可憑，訴外人張晃明確認派下員存在與否，自關係先前乙○○一人選任管理人是否適法，此被告應盡之形式審查責任，足認新任管理人之適法性，仍屬有爭議，且應俟前揭民事判決確定後，始能釐清，則被告依土地徵收法令補充規定第九點第七款第二目否准原告之申請，要非無據。
五、再按前揭土地徵收法令補充規定第九點第七款第一目亦明定：「（七）土地屬祭祀公業所有者：１、祭祀公業已選定管理人，且向民政機關備查有案者，若公業規約或派下決議未有特別約定，得由管理人切結由其領取補償費未受規約或派下決議限制並檢具相關證明文件，經地政機關洽民政機關查其管理人備查文件無誤後，由管理人具領。惟如有派下員提出異議者，應由管理人就領取被徵收土地補償費事宜召開派下員大會，以多數授權由管理人具領。」本件原告向被告申領發給土地徵收補償費後，訴外人張晃明於九十二年九月九日即出具申請書，主張原告漏列派下員，申請停止發給土地補償費，此有原處分卷所附張晃明九十二年九月九日申請書足佐，嗣張晃明之派下權經民事判決確認存在，是其異議行為，亦符前揭土地徵收法令補充規定第九點第七款第一目後段之情形，而不得由原告以該條款第一目前段方式准予具領。併此敘明。
六、綜上所述，原告主張俱無可採，被告依土地徵收法令補充規定第九點第七款第二目規定以應俟法院判決確定後，再行處理而否准原告之申請，於法即無違誤；訴願決定予以維持，理由雖與本院見解未全然相同，然其駁回之結論，尚無二致，仍應維持。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 十 日
第二庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 十 日
書記官 陳嬿如