高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第七四六號
原 告 華信人力資源有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 丁○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 丙○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十三年五月十四日勞訴字第０九三００一一九五四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告接受雇主郭秀玲委託以郭張金枝為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，提供由華濟醫院名義出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）申請聘僱外籍監護工，惟該院於民國（下同）九十一年十一月二十九日以華業字第九一一一二九０七號函復前開診斷證明書非其所開立。勞委會遂於九十二年二月二十五日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十二年九月一日以府勞組字第０九二０一五五二六一號違反就業服務法罰鍰案件處分書，處原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元。原告不服，提起訴願，經訴願機關勞委會以九十二年十二月二十二日勞訴字第０九二００五八四０五號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於二個月另為適法之處分。嗣經被告重為處分結果，仍以九十三年一月三十日府勞組字第０九三０００二四七六號違反就業服務法罰鍰案件處分書，處原告罰鍰三十萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序中之聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：原告未於言詞辯論期日到場，據其所提出之書狀及於準備程序期日到庭之陳述如下：
（一）原告於九十一年間，接受雇主郭秀玲委託以郭張金枝為受監護人名義，辦理聘僱外籍看護工時，因不察「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷診明書」為不實文件，而持之向勞委會提出申請，涉嫌違反就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，經被告處以三十萬元之罰鍰，然經原告向勞委會提起訴願結果，勞委會於九十二年十二月二十二日以勞訴字第０九二００五八四０五號訴願決定書以系爭診斷證明書業蓋有醫院、院長、科主任及診治醫師之印文，形式上無法辨識其真偽，本件原告倘若未受郭秀玲委任處理診斷證明書之出具事宜，要難以原告違反就業服務法第四十條第八款規定之過失責任相繩，而撤銷被告對原告初次之罰鍰處分。
（二）被告嗣又以原告股東丁○○於九十二年十二月十七日與被告所屬勞工局談話內容為據，另裁處原告三十萬元罰鍰，原告再次提出訴願，被告答辯理由以依前揭談話紀錄所述有接受雇主委託辦理並幫其申請核准函及由原告介紹雇主委託顧問公司辦理診斷證明書之服務，即認定該診斷證明書係由原告委託顧問公司取得，此與原告之意思不符。
（三）按司法院釋字第二七五號解釋謂：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為不能舉證自己無過失時，即應受處罰。行政法院六十二年度判字第三０號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任條件』，及同年度判字第三五０號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問』，其與上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」等語，將行之多年不問有無故意或過失一概處罰之原則，加以變更，其理由不外基於憲法保障人民之意旨，因行政罰係對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，始得加以處罰。其次，本件提供不實資料應受行政罰之行為，類以刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故亦不應遽為推定有過失而認為原告不能舉證明自己無過失，即應受罰，併予敘明。
（四）復按行政秩序罰法草案第五條規定：「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者限，並依故意行為之處罰減輕之。」立法理由：一、以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行為人主觀上有可能非難性為前提，而行為人主觀上有可能非難性者，乃行為人為行政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。二、按刑法對過失行為之處罰，以法律有明文為必要（刑法第十二條第二項），且其所處罰者多屬重大法益之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，不宜採納，此有草案條文可憑。再者，就業服務法第四十條第八款規定「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」，依文義解釋及參照司法院釋字第二七五號解釋，自應解為私立就業服務機構不得「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不問故意與否均構成該法條之違法（吳庚著行政法之理論與實用，增訂七版，第四四一頁參照）。系爭診斷書蓋醫院、醫生大小章，不但外觀上根本無從辨別其真偽，客觀上亦無法引起一般人合理懷疑真實性，原告不但欠缺不法故意，亦無過失，是被告認定原告應負過失之責，於法即有不合。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按就業服務法第四十條第八款規定「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」。同法第六十五條第一項規定：「違反．．．第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」。復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。．．．，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第二七五號解釋有案。
（二）依九十二年十二月十七日雇主郭秀玲談話紀錄謂：「（問：該診斷證明書你如何取得？）答：係委託華信仲介公司辦理。」及原告股東丁○○於九十二年十二月十七日之談話紀錄中亦坦承：「有接受其雇主委託辦理。．．．，因為裴先生說其可提供帶病人看診之服務，．．．所以本公司即介紹裴先生過去帶病人看診。是本公司聯絡裴彩旭先先生。雇主郭秀玲並不認識裴先生。」「（問：雇主郭秀玲陳述其係第一次申請外勞，請外勞不懂申請程序，一切委託公司代為申請外勞，你是否同意？）答：同意」及原告亦於九十二年九月二十三日之訴願書坦承係由其委託裴彩旭開具系爭診斷證明書等語，足認原告接受雇主郭秀玲委託，復再委託裴彩旭辦理診斷證明書之事實。另就業服務法第四十條第八款係規範私立就業服務機構及其從業人員不得違反之禁止規定，不論故意或過失均應受罰。原告既為經申請許可從事就業服務業務之專業機構，即必須恪遵相關法令規定，然卻任由裴彩旭提供偽造之診斷證明書，以原告名義檢具向勞委員會申請家庭監護工事宜，依民法第五百三十八條規定，受任人使第三人代為處理委任事務者，就第三人之行為，與就自己之行為，負同一責任。原告受雇主委任辦理外籍勞工引進事項，卻再委由第三者裴彩旭代為處理，其對第三者本就有適當選任、監督、管理與必要抽查之義務，然原告因疏於監督注意，未加詳察診斷證明書等文件是否依合法程序與正常管道取得及查詢受監護人是否確實親自經醫師檢測，主觀上已有過失，客觀上提供偽造之不實診斷證明書亦屬實。又原告既以其名義送件，自應負起審查文件之義務，卻應注意、能注意而未為注意放任違法情事發生，復未能舉證已盡注意及查證之能事，依司法院釋字第二七五號解釋即應受處罰。非為原告僅稱無法辨識診斷證明書之真偽即可免責。另原告訴稱如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，係屬立法裁量範圍，又被告裁處原告三十萬元係屬最低罰鍰。綜上所述，原告違反就業服務法第四十條第八款規定至為明確，被告依同法第六十五條第一項規定處以最低罰鍰三十萬元，並無違誤。原告所訴為無理由，請予駁回等語。
理 由
甲、程序部分：
一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「和解有無效或得撤銷之原因者，當事人得請求繼續審判。」行政訴訟法第二百二十三條定有明文。查本件原告之訴訟代理人丁○○於九十三年十二月七日行準備程序期日同意與被告達成訴訟和解，惟該日丁○○尚未提出原告授與特別代理權之委任狀，是該日所為之訴訟和解應屬無效。嗣原告於九十三年十二月十五日雖補具特別委任狀，然同時表示不願成立訴訟和解，從而，兩造九十三年十二月七日所行訴訟和解行為應屬無效。原告請求繼續審判，核與行政訴訟法第二百二十三條規定相符，應予准許。
乙、實體部分：
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。另「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。』又依司法院大法官會議第二七五號解釋『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．。』故私立就業服務機構違反第四十條第八款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．另依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」為勞委會九十二年四月二十九日勞職外字第０九二００七五０八五號函釋示在案。復按「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、三十六條、三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋，乃勞委會本於主管機關之地位，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法目的及該法第四十條規定意旨相符，爰予援用。
二、本件原告接受雇主郭秀玲委託以郭張金枝為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，提供由華濟醫院名義出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請聘僱外籍監護工，惟該院於九十一年十一月二十九日以華業字第九一一一二九０七號函復前開診斷證明書非其所開立。勞委會遂於九十二年二月二十五日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十二年九月一日以府勞組字第０九二０一五五二六一號違反就業服務法罰鍰案件處分書，處原告罰鍰三十萬元。原告不服，提起訴願，經訴願機關勞委會以九十二年十二月二十二日勞訴字第０九二００五八四０五號訴願決定將原處分撤銷，責由被告於二個月另為適法之處分。嗣經被告重為處分結果，仍以九十三年一月三十日府勞組字第０九三０００二四七六號違反就業服務法罰鍰案件處分書，處原告罰鍰三十萬元等情，業經兩造陳述在卷，並有勞委會九十二年二月二十五日勞職外字第0000000000Ｂ號函、華濟醫院九十一年十一月二十九日華業字第九一一一二九０七號函、原告雇主聘僱外籍勞工申請表、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書（包括巴氏量表）、被告九十二年九月一日府勞組字第０九二０一五五二六一號、九十三年一月三十日府勞組字第０九三０００二四七六號違反就業服務法罰鍰案件處分書及勞委會九十二年十二月二十二日勞訴字第０九二００五八四０五號訴願決定書等文件附於原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以被告以原告股東丁○○於九十二年十二月十七日與被告所屬勞工局談話內容為依據，而認定診斷證明書係由原告委託顧問公司取得，與原告之意思不符，原告並未委任顧問公司取得診斷證明書。又提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，故亦不應遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失，即應受罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡。再者，就業服務法第四十條第八款規定之文義及司法院釋字第二七五號解釋，自應解為私立就業服務機構不得「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不問故意與否均構成該法條之違法。系爭診斷書蓋醫院、醫生大小章，不但外觀上根本無從辨別其真偽，客觀上亦無法引起一般人合理懷疑真實性，原告不僅欠缺不法故意，亦無過失云云，資為爭執。
三、經查：
（一）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告係受訴外人郭秀玲委託，以其母郭張金枝為受監護人向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工，所附具由華濟醫院名義開具之診斷證明書係屬偽造，業如前述。而本件申請案件之雇主郭秀玲於九十二年十一月二十七日在被告所屬勞工局之談話筆錄陳稱：「（問：你是否知道申請家庭監護工，雇主須提供受監護人醫院開具之診斷書？該診斷書你如何取得？）答：不知道，而是由華信仲介告之才知道。係委託華信仲介公司辦理。」「（問：據你說明函中敘述九十一年十月十七日係何人聯絡裴彩旭帶你母親前往華濟醫院就診？你有否陪同前往醫院？有否看診收據？）答：由華信仲介公司聯絡裴彩旭先生，我並不認識此人。我沒有一起前往醫院。我並無收到任何收據，當日裴先生帶我母親回來告訴我已辦妥。」及「（問：你是否認識裴彩旭？如何得知此人？裴先生有否親自向你收取診斷書費用？有否親自交給你診斷書？該診斷書你如何處理？）答：不認識他，華信仲介公司介紹給我。因當日（九十一年十月十七日）裴先生到我家時，他只說其是華信仲介介紹，並說此趟費用需收車馬費三仟元，我說好。裴先生帶我母親回來時只說辦好了，並無交給我什麼診斷書，裴先生說其要回公司順便將該診斷書帶回公司。」等語。另原告之股東丁○○於九十二年十二月十七日之談話紀錄中亦坦承：「有接受雇主郭秀玲委託辦理。．．．，因為裴先生說其可提供帶病人看診之服務，．．．所以本公司即介紹裴先生過去帶病人看診。是本公司聯絡裴彩旭先先生。雇主郭秀玲並不認識裴先生。」「（問：雇主郭秀玲陳述其係第一次申請外勞，不懂申請程序，一切委託公司代為申請外勞，你是否同意？）答：同意。」及原告於九十二年九月二十三日之訴願書亦坦承係由其委託裴彩旭開具系爭診斷證明書等情。故系爭偽造之診斷證明書係訴外人裴彩旭直接交付原告公司人員，並由原告據以向勞委會申請外籍家庭監護工之招募聘僱許可。又本件申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服務機構名稱一欄有原告之具名，並有專業人員陳素華（許可證號：一一四七）之印文，此復有蓋有勞委會職業訓練局外勞作業組收文章之「雇主聘僱外籍勞工申請表」影本附原處分卷足參，則原告提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之事實，足堪認定。
（二）查原告既屬專業之仲介服務機構，對於辦理外籍家庭監護工必備之診斷證明書，其取得程序及要件，自知之甚稔。訴外人郭秀玲既係委任原告辦理外籍家庭監護工之申請，足見訴外人郭秀玲係將全部監護工申請事宜委由原告辦理，本件原告依就業服務法第四十條之規定，於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時，即負有提供真實資料之義務，即應攜帶該病人至勞委會公告之合格醫院接受診斷，以取得合法之診斷證明書，乃原告再委任予第三人裴彩旭辦理，則其對裴彩旭即負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務；惟本件如上所述受監護人郭張金枝申已罹患腦中風、心臟病不耐奔波，家住高雄市卻遠至嘉義華濟醫院掛診，是訴外人裴彩旭不顧病人安危而捨近求遠以申請診斷證明書，於常情已有所違背，原告對於此診斷證明書，本於一般人之注意程度，即得有所懷疑。是原告有查證注意之可能，卻疏於注意，復未能舉證證明自己已盡監督注意義務無過失，自難謂已盡其必要之注意義務。則原告對系爭診斷證明書係屬偽造一節，縱非明知，其亦有應注意，並能注意而不注意之過失。
（三）又就業服務法第三十八條第一款規定，辦理仲介外國人至本國境內工作之私立就業服務機構，應以公司型態組織之。原告為公司組織之法人，其行為均須假手於原告所僱用之自然人始能實現，參酌民法第二百二十四條「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。．．．」之法理，其所僱用之從業人員因執行職務所為之行為，其效果直接歸屬於原告。基此，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，提供偽造之診斷證明書，原告自應就該提供偽造診斷證明書之行為負責，而依就業服務法第六十五條第一項規定，其處罰主體即為原告。況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要。原告受訴外人郭秀玲委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人郭張金枝之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明。而依前開所述，原告既無法舉證證明自己無過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，即應受罰。原告認上開就業服務法相關規定係以雇主為提供診斷證明書義務人，仍不負審查該證明書真偽之義務，且上開法條規定應以「故意」為要件、伊並無故意、過失云云，尚難採取。至原告所指行政秩序罰法草案第五條規定「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」既僅係草案階段，未經立法通過，自難予以適用。
三、綜上所述，原告之主張並無可採。原告受訴外人郭秀玲委託以郭張金枝為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人之診斷證明書既屬虛偽，並原告就其檢送之文件即診斷證明書係屬不實一事，亦有可歸責之主觀責任，則原告有違反就業服務法第四十條第八款規定之行為甚明。是被告以原告違反該條款規定，依同法第六十五條第一項規定，對原告裁處最低額之三十萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十一 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十一 日
法院書記官 陳嬿如