高雄高等行政法院判決
93年度訴字第00750號民原 告 三冠王有限電視股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 邱琦瑛 律師被 告 台南市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 鄭瑞崙 律師複 代理人 邱揚勝 律師上列當事人間因使用費事件，原告不服內政部中華民國93年8月2日台內訴字第0930005057號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告自民國（下同）88年4月起利用被告雨水下水道附掛有線電視電纜線，被告原以每公尺每月新台幣（下同）1元為基準，計收使用費。嗣被告以其92年9月間訂定「台南市道路使用費收費基準表」第7項規定，雨水下水道各種構造物附掛電纜線管徑3公分以下之使用費收費基準，提高為每公尺每月3元，乃分別以93年4月6日南市工護字第09331020180號函及第00000000000號函，通知原告繳納92年下水道及側溝新增加掛纜線使用費計135,060元及93年下水道及側溝附掛電纜使用費計11,573,847元。原告對之不服，提起訴願，經訴願決定以原告與被告既訂有「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」，則有關契約之履行爭執事項，核屬私權爭議，非屬訴願之範圍為由，而不予受理。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及被告93年4月6日南市工護字第09331020180號函及第00000000000號函均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴及補充意旨略謂：
（一）被告93年4月6日南市工護字第09331020180號函及第00000000000號函（下共稱「系爭處分」），確屬行政處分，而非契約：
１、按行政機關依行政程序法第135條規定，固得就「公法上法律關係」以契約設定、變更或消滅之，且依學者吳庚之見解，「行政契約」與「私法契約」相同，均係因契約當事人意思表示一致，而生法律上效果之行為，其關鍵要素有三：
（１）行政契約係法律行為：指法律效果之發生，取決於當事人主觀上之意願，而非基於客觀上法律之規定。
（２）行政契約係雙方法律行為：指因雙方意思一致而成立之法律行為，並非謂參與契約之當事人法律地位全盤對等，亦非謂在一切法律關係上之對等，乃係指就成立契約之特定法律關係而言，雙方意思表示具有相同價值，而有別於一方命令他方服從之關係。
（３）行政契約發生行政法（公法）上之效果：行政機關選擇行政契約作為行為方式，性質上仍屬公權力行政，而非私經濟行政或國庫行政。亦即「行政契約」適用主體上必係屬「雙方行為」，而與「行政處分」為行政機關之「單方行政行為」有別。
２、詳前論述，逐項檢視系爭處分，應該當「行政處分」，洵無疑義，蓋：
（１）系爭處分係由被告單方面行文，並無原告之任何簽署或同意，可知主體上已非如「契約」行為應有對等之「雙方當事人」，且觀諸其主旨係稱：「檢送 貴公司於92年本市○○道及側溝新增加附掛纜線等各項公共設施附掛固網電纜等相關資料與計收費用表乙份，請 貴公司於93年5月10日以前依式向本府辦理繳款手續，以利結案，請查照。」乃完全為被告片面意思表達之下命處分，原告毫無任何參與或形成系爭處分法律上效果之機會，甚至原告於被告所舉辦之公聽會上，曾再三對原收取費用遽從「1元」漲至「3元」表達不滿和無法接受，皆足以證明與前陳「行政契約係雙方法律行為，雙方意思表示具有相同價值，而有別於一方命令他方服從之法律關係」之要件完全不相符合。
（２）何況原告與被告所另簽訂之「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」（下稱系爭租用契約），該「租用契約」就租用期限約定為：自92年4月1日起至93年3月31日止（租用契約第2條）；租金計算係按「每公尺每月租金壹元之單價核算」（租用契約第4條約定），乙方（即承租人原告）之主要義務內容，係以「台南市有線電視分配網路暫掛雨水下水道或臨時性立桿處理要點之規定」為依據（租用契約第5條約定），皆與被告於「系爭處分」中，對相對人原告所為發布之「每公尺3元」，及所依據為「台南市管線工程使用道路管理自治條例」（下稱台南市○○○○道路自治條例）規定等截然不同。
（３）再審視被告系爭處分說明一所敘，係依據「台南市市有財產管理自治條例」第51條與台南市政府92年9月18日南市工護字第09230269750號函及第00000000000號函辦理。而上開函文，乃係檢送由內政部依法核定之「台南市○○○○道路自治條例」及「台南市道路使用費收費基準表」，逕要求原告依據前開基準表第7項「雨水下水道各種構造物附掛電纜線」每公尺每月3元之規定予以繳費，原告完全無置喙餘地，亦無法進行協商，尤可證明本件就原告纜線附掛被告管理之公共設施之「使用費核定」，性質上應屬「行政處分」，絕非「契約性質」。
（４）再被告答辯所自陳：兩造間原係依「台南市市有財產自治條例」第51條規定，參考內政部頒布之有線電視分配線網路暫掛雨水道處理要點之精神，以「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」為向原告收費之依據，惟因內政部於89年10月18日廢止前開「有線電視分配線網路暫掛雨水道處理要點」，加上被告為有效統籌規劃市區道路○○○道之建設及管理，始依地方制度法相關規定，制定「台南市○○○○道路自治條例」，並於92年9月5日公布施行，作為向原告收費之法律依據，被告並曾告知原告於前開「台南市○○○○道路自治條例」公布實施後，附掛費率將修正為以每公尺3元收費云云；被告復且強調：於93年4月1日至12月間之使用費，被告是基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，並依「台南市○○○○道路自治條例」第43條第1項及第2項規定之經市議會授權，由台南市政府訂定之「台南市道路使用費收費基準表」第7項之規定，以每公尺每月3元為計收標準云云，被告雖後改稱前開函依據變更為：僅依「台南市財產管理自治條例」第51條第1項之規定向原告收取租金（或使用費），另據第2項「前項使用費除法令另有規定外，得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫」之規定，並參諸「台南市○○○○道路自治條例」第43條第2項之授權，由台南市政府訂定之「台南市道路使用費收費基準表」第7項之規定，以每公尺每月3元為計收參考費率，向原告收取租金云云；然不論被告係依系爭處分說明一所載「台南市財產管理自治條例第51條規定」及「台南市○○○○道路自治條例」，或採信被告於本案審理時之抗辯，認僅依據「台南市市有財產管理自治條例」相關規定，皆可證明被告確係依據「台南市市有財產管理自治條例」或「台南市○○○○道路自治條例」等公法規定，向原告要求本件之收費，從而本案確屬公法關係，堪可確認。
（５）另參最高行政法院91年度7月份庭長法官聯席會議（一），就類似事實案件，經討論後認定，地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，雖應視個案內容及所依據之法令而定，惟如係依相關行政函釋予以免收事業土地使用費者，性質上即顯非基於與事業意思合致之私法上行為，而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分；而與本案爭執態樣事實相同之台北高等行政法院92年度訴字第3443號判決，亦採「公法關係」之見解。綜上說明，足可認定本件確屬「行政處分」，應循訴願救濟途徑，洵無疑義，原訴願不受理決定，應予撤銷，至為灼然。
（二）系爭處分適用「台南市○○○○道路自治條例」，有不完整之違誤：
１、被告於系爭處分上既明載依據「台南市○○○○道路自治條例」，而依該條例第45條規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本自治條例施行後6個月內清查向本府申報設置確認，並自施行日起2年內免收使用費。」而該條例係於92年9月18日經被告公布施行，可得而知，自92年9月18日迄94年9月18日間，就原已設置被告所管理之公共設施之纜線，皆為免收使用費之寬限期間，從而被告竟就原告依上開條例規定所作設置物之申報，逕遽命以「全數繳納使用費」之處分，而未區分何者為該條例實施前已設置之設施物，應有「免收使用費」規定之適用，顯有不完整適用法律之重大違誤。
２、被告一方面既自承本件有「台南市○○○○道路自治條例」之適用，每公尺「3元」費率即係依該條例所訂之「收費基準表」為依據，然他方面卻另以立法意旨、法條文義及「台北市道路設置設施物收費辦法」等抗辯原告無該條例第45條「2年內免收使用費」規定之適用，其抗辯邏輯上前後矛盾，與事實不符，並不足採。蓋「解釋意思表示，應探求當事人之真意，如該意思表示形式上已清楚明確，即應就文義上為適用解釋，而不得別事他求」，雖為「私法」對法律適用之解釋方法，然「公法」於得援引之範圍內，亦當得一併參酌。本件詳參「台南市○○○○道路自治條例」第1條「適用緣由」部分，既已開宗明義述明：「台南市政府（以下簡稱本府）為規範管線工程及使用道路挖掘措施．．．。」；該條例第2條第1款併就「道路挖掘」也已定義為：「指使用道路進行管（纜）線豎桿．．．等之新設、拆遷、換修、擴充等工程之行為」；同條第3款更就該條例「適用設施物」具體界定，係包括「管路（道）、電纜線、及其他經本府核准之設施物」；綜上種種明確釋明，顯見立法機關業已明示該條例適用文義上，乃當然包括「有線電視之管線」，被告捨此明文不論，強稱「纜線不屬使用道路之設施物」云云，乃有刻意昧於文義，扭曲適用之嫌。又對照「台北市道路設置設施物收費辦法」，該辦法第4條就「適用設施物」客體明定有三：（１）地上設施物：指設置於道路路面以上之設施物。
（２）地下設施物：指設置於道路路面下之設施物。（３）附掛設施物：指附掛於道路橋涵、隧道等之設施物；但暫掛於雨水下水道者，不在此限。尤可證明「附掛雨水下水道之纜線」概念上本即為「道路設施物」之文義範圍所涵攝，立法者若有意排除，應另行明文排除限縮。準此，被告所發布之管線使用道路自治條例，就此完全未有排除規定，尤可證明「纜線附掛下水道」，確有適用於「台南市○○○○道路自治條例」之餘地。
３、況依被告送審版本所附總說明理由可證「附掛下水道之纜線」，確為「台南市管線工程使用道路管理自治條例」所涵攝規範客體。按依被告所提呈「台南市管線工程使用道路管理自治條例」送交審查時所檢附之「台南市管線工程使用道路管理自治條例草案總說明」可見，於「立法精神」項目內容已明確載明：．．．又內政部函示：「前訂『有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點』停止適用」，乃將該要點之問題一併納入，特制定「台南市管線工程使用道路管理自治條例」，茲將擬定要點分述如下：一、為配合內政部函示：「前訂『有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點』停止適用」，遂於「本草案」增列相關條文。依上開書面記載可證，被告另訂「台南市管線工程使用道路管理自治條例」之目的，既已包括解決「暫掛下水道纜線」原依據要點停止適用之問題，則「附掛下水道之纜線」當然為「台南市管線工程使用道路管理自治條例」涵攝適用之範圍，且為被告機關所明知，洵無疑義！
４、再按被告依據前開條例所制定，據以向原告收費之「台南市道路使用費收費基準表」第七項亦明列：「雨水下水道各種構造物附掛電纜線。」益堪確認被告自始即採原告相關纜線附掛行為，應適用「台南市○○○○道路自治條例」之見解，從而該條例第45條「2年內免收使用費」規定，即應援用，洵可確認。
（三）被告雖改稱：系爭處分僅係適用「台南市財產管理自治條例」第51條為收費依據云云，亦有違誤：
１、按被告雖改稱僅係援引「台南市市有財產管理自治條例」第51條規定為系爭處分之適用依據，然觀諸該條例第51條第1項規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電塔、電訊、灌溉設備或舖設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可知其欲規範適用之客體係「利用道路」者，乃與「台南市○○○○道路自治條例」欲適用之客體如出一轍，依法理之適用原則既係「從具體到抽象」，則更為具體且施行日期於後之「台南市○○○○道路自治條例」自應優先適用，此可反證被告「更正」之抗辯，仍有適用法規不當之違誤，縱認系爭處分得依憑「台南市市有財產管理自治條例」為適用依據，其違誤之重大瑕疵仍無法獲得治癒。
２、況按「台南市市有財產管理自治條例」第51條第2項規定：「前項使用費除法令另有規定外，得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」，然「道路」無庸置疑乃公有土地，依法何得比照？何況得「另行比照」之前提要件為「法令無其他規定」，本件既已有「台南市○○○○道路自治條例」之公布，又何有另行比照之必要？益證被告上揭「更正」辯解前後矛盾，扞格不入，本件洵有適用法令之違誤，即可認定。
（四）被告迄今無法明確釋明，渠究係依何法律為收費之依據，益證系爭處分確有牴觸「規費法」之違誤：依規費法第2條及第10條之規定明白可知，自規費法公布及生效後，地方機關合法收取道路使用規費之前提為，須經由「檢附成本資料」、「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，收費始可謂有法律依據，而符法律保留原則，相同見解亦有前揭台北高等行政法院92年度訴字第3443號裁判所闡明。設若被告抗辯可採，系爭處分確僅係依「台南市市有財產管理自治條例」為唯一適用依據，則反得確認系爭處分之法律依據，從未經「檢附成本資料」、「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，牴觸規費法之相關規定。蓋被告既僅就「收費基準表」送經市議會通過，然就「每公尺3元」如何計算得出之成本資料，完全付諸闕如，即可證實渠確未遵照「規費法」規定，翔實計算使用規費之價格，而屬片面剝奪人民之財產權益。事實上，為配合「規費法」之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部業已發布「市區道路使用費收費標準」，明定市區道路徵收使用費及其收費基準，以避免全國各地市區道路使用費收費不一致造成困擾；被告全未究察成本依據，即遽處以每公尺3元之處分，顯有牴觸規費法相關規定，乃可認定。
（五）綜上所論，系爭處分確有違反「台南市○○○○道路自治條例」及「規費法」相關規定等重大違法，洵堪認定，請賜判如原告之訴之聲明，以保原告權益，俾符法制。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）依最高行政法院91年度7月份庭長法官聯席會議（一）之決議：按市○道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，與公眾依一般方式使用該市○道路（例如道路通行）之情形不同，而應屬「特許使用」，惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。再者公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多相似之處，參酌屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院55年判字第10號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於69年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院70年度判字第855號判決，亦認可此項利用關係為公法關係。經查，兩造間自88年4月起至93年3月31日止，逐年訂有「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」，每年換約，並約定如有涉訟兩造同意以台南地方法院為第一審之管轄法院，是揆諸前揭決議要旨，兩造間之法律關係應屬私法關係無疑，因此凡在93年3月31日前因使用下水道而引發之爭議，自應循民事訴訟途徑以解決爭端，原告未察，提出行政爭訟，尚有誤會。至於原告以被告自92年9月1日後，改以每公尺3元計算租金為由，即否認兩造間之法律關係非屬私法關係，尚屬率斷；蓋兩造間既已訂有租用契約，雙方之法律關係自當依該契約為據，縱認被告自92年9月1日後，對原告新增附掛纜線，提出以每公尺3元計價之要求（可視為要約），然原告亦非不知悉，惟仍同意以變動原契約條件之規定而繳納（可視為承諾），自屬私法上之要約、承諾而達成意思表示一致之合意行為。退步言之，苟原告否認有明示之意思表示，惟原告已自承依系爭被告通知函完納92年、93年度新增附掛纜線之費用，縱認無明示之意，亦應有默示合致之意。再者，依民法第161條意思實現之規定，被告於完納費用後，亦足認兩造間就新增附掛之纜線，自92年9月1日後已達成以每公尺3元為計價基準之契約。原告自不得違反禁反言原則，始符法制。另查被告於寄送系爭通知函時，僅有分別檢附92年度、93年度之原告電纜附掛下水道之計收費用表，至於繳款書則是由原告親自至被告機關向有關人員索取後而向指定之行庫繳納以入市庫，益證原告確實同意自92年9月1日起就新增附掛纜線之部分以每公尺3元計價，否則原告於收受催繳通知時，為何不提出民事訴訟以解決爭議？
（二）自93年4月1日起雙方固已無租用契約關係，如原告拒不繳納「租金」或依91年8月5日修正公布之「台南市財產管理自治條例」第51條第1項所規定之「使用費」，無異形同無權占用市有財產？從而，被告方依前揭自治條例第51條第1項之規定，參酌「台南市道路使用費收費基準表」及「台南市○○○○路面修復代辦費收費基準表」之內容，審究下水道之修改、管理、維護等成本費用，進而請求原告自93年4月1日起，就原告所有附掛纜線數量，以每公尺3元為基準，繳納合理之使用費，是被告之作為並無違法、不當。又前揭自治條例係就地方自治事項（地方制度法第19條第6款），經台南市議會通過，並由台南市政府公布，其適法性自無疑義。原告認系爭被告函有違規費法等，似屬誤會。況且，原告利用被告所有之公有雨水下水道附掛電纜線，係從事有線電視之經營，並向各該收視戶每月收取500元至700元不等之費用，顯係以營利為目的。而衡諸被告向原告收取之使用費，應尚在原告可合理接受之範圍內，應不至於影響其後續之經營，是基於使用者付費之原則，原告自當依法繳納使用費，方符平允。
（三）又系爭被告函文說明一雖係記載依據「台南市財產管理自治條例第51條之規定」，然此無非是陳明基於使用者付費之原則，原告應當繳納使用費，況此法源亦為當初兩造租用契約得以簽訂之源由，故被告方再次提醒原告應秉誠信原則繳納使用費，此係當初提及之本意。是應不足以此函文之說明，即遽然推翻兩造間已合意於93年3月31日前，以私法契約處理附掛雨水下水道之爭議。退步言之，縱鈞院認本件自92年1月起至93年3月31日前之收費應係基於高權行政而非基於契約關係，然被告亦無任何違法不當。
（四）原告對於「台南市○○○○道路自治條例」第45條之規定，似有所誤解，始提出本件訴訟。蓋前開自治條例第45條免徵使用費之立法意旨，係為因應年代久遠，缺乏完整資料，並鼓勵早年埋設於道路下之各種管線、人孔．．．等設施之業主，向被告誠實申報，以利後續管理，乃有2年之過渡免徵期間；而本件原告於被告轄區內之雨水下水道附掛管線，則是近年來有線電視事業興起後，始予附掛，並無年代久遠不易清查之虞，此其一也。次查，原告復稱前開條例第2條第3款就「適用設施物」之定義，係明文包括管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准之設施物，「有線電視之管線」乃確為該條例涵攝之範圍乙節，顯有誤解。蓋該立法定義已明確指出係指使用道路設置。而系爭管線所在位置是位於公有雨水下水道內，並非係使用道路。另原告前揭陳報之管道長度始為使用道路設置管道，是被告並無就此向原告收取費用，而所謂之管道長度係因各該雨水下水道系統有些並無相通，自然仍需開挖連接各個不同之下水道系統，以貫通有線電視管線，故此方符前開條例第2條第3款之定義。簡言之，系爭條文是指「已設置於道路之設施物」，惟查本件原告電訊管線並非設置於道路，而是附掛於下水道，與法文即有所不符，此其二也。再者，依前開條例第2條第3款對設施物之立法定義，亦未包含有線電視之管線，此其三也。準此，原告一再指摘被告違反該條規定，尚值斟酌，此恐係原告對系爭條文之規範意旨、規範客體有所誤解，而非被告之作為違法，應堪認定。
（五）再者，有關系爭本案之相關資料，是由原告自行依南市工護字第09230269750號函陳報，此有原告93年3月5日93（冠）有字第022號函可稽。由該函之說明三即可獲悉：原告主張其已設置於台南市道路之設施物共有三項，分別為纜線附掛於邊溝長度426,410公尺（92年新增附掛之數量為6,753公尺）、管道長度為68,557.5公尺及置箱共1,275處，且由原告檢附之統計表中，業記載計費單價為每公尺每月3元，足證原告早已知悉且認同該收費基準。惟附掛於公有雨水下水道之部分並不得免收使用費，凡此觀諸前開條例第2條第3款、第4款及第45條等規定即明。是以，被告始以原告提出之資料，發函請求原告給付新增附掛雨水下水道之有線電視管線之租金（或使用費）。另參臺北市道路設置設施物收費辦法第4條第4款亦將暫掛於雨水下水道者，排除在所謂之附掛設施物之定義內，亦得論證被告前開主張，反足以證明原告之主張實無理由，此參臺北高等行政法院92年度訴字第34號之判決亦明。至於另就管道長度及置箱涉及使用道路之部分，則方屬台南市管線工程使用道路管理自治條例第45條所規範之客體，故截至目前被告均未就此部分向原告收取任何之費用，益證原告無非是曲意誤解該條規定，而故違往例欲免除附掛雨水下水道之租金（或使用費），從而取得數千萬元之不當利益。至於原告復稱上開條例第2條第3款就「適用設施物」之定義，係明文包括管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准之設施物，「有線電視之管線」乃確為該條例涵攝之範圍乙節，確有誤解。蓋該立法定義已明確指出係指使用道路設置，而系爭管線所在位置是附掛於公有雨水下水道，並非係使用道路。另原告前揭陳報之管道長度始為使用道路設置管道，是被告並無就該部分向原告收取費用，而所謂之管道長度係因各該雨水下水道系統有些並無相通，自然仍需開挖連接各個不同之下水道系統，以貫通有線電線管線，故此方符上開條例第2條第1、3款之定義及第1條所稱使用道路挖掘措施之文義。
（六）又被告是依台南市市有財產管理自治條例第51條第1項之規定向原告收取租金（或使用費），另據該條例同條第2項「前項使用費除法令另有規定外得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」，並參諸台南市○○○○道路自治條例第43條第2項之臺南市道路使用費收費基準表第7項之規定，以每公尺每月3元為計收參考費率而向原告收取租金（或使用費），是以系爭通知函方稱依據台南市市有財產管理自治條例第51條與被告92年9月18日南市工護字第09230269750號及00000000000號等函辦理。查被告00000000000號函即是檢送台南市○○○○道路自治條例之法規條文乙份；而被告00000000000號函則是檢送台南市道路使用費收費基準表及臺南市○○○○路面修復代辦費收費標準表各乙份。蓋台南市市有財產自治條例第51條第2項既容許行政機關得參考非公用土地租金標準計收，則使用費之費率當屬浮動而得以斟酌適度調整。是被告在台南市管線工程使用道路管理自治條例通過後，即認該條例就雨水下水道各種構造物附掛電纜線既已明定為每公尺每月3元，倘被告仍以每公尺每月1元計收，恐有涉及圖利他人之嫌，且為合理反應之成本，故前早已通知原告，亦無任何資訊不公開之情狀。況依該費率為依據而計收租金（或使用費），亦方得令原告較為認同，不致認為被告無任何計收標準即得隨意調整租金（或使用費），此有被告94年2月21日南市工護字第09431012100號函可稽。另參92年7月7日南工局養字第0000000000-0號函說明二，業已陳明本案暫依原本費率計收，租用期間若「台南市管線工程使用道路管理自治條例」經內政部核定後，費率之調整另擇期研商。復參92年7月28日南市工護字第0000000000-0號函說明三：本府亦曾多次向業者說明，本市○○道路之側溝狹窄，如因應電訊業者需求纜線附掛側溝，其斷面需修改，以免造成堵塞、淤積釀成災害，因此增加之工程費（含材料及工資）約每公尺100元，以10年後附掛纜線必須下地，加上清疏及管理維護，因此每公尺3元之費率係合理反應成本，且送市議會審查時並無反對意見，均足證前揭主張並非空言無據。
（七）台南市○○○○道路自治條例草案總說明雖有記載：一、為配合內政部函示：「前訂『有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點』停止適用」遂於「本草案」增列相關條文。並於立法要旨項下第44點記載：明定架空線之限制及雨水下水道附掛纜線之權宜措施（草案第47條）。惟台南市○○○道系統較為老舊及窄小，為防止下水道系統排水不良及希冀根本解決此種不正確之殊殊狀況，即於90年1月29日修正版之草案條文第47條明定：「公共設施機關（構）因新設、拆遷及換修時，應將該路段原有管線儘量埋設地下，其架空線得依下列方式限制之：一、各種電桿．．．。二、為配合加速管線地下化，各種管線、纜線附掛污、雨水下水道系統設施將另訂落日條款。三、有線電視及固網需臨時性立桿，其辦法本府另訂之。」同條例第49條第1項第4款亦載明：「附掛設施物：指附掛於道路橋涵、隧道等之設施物。但暫掛於雨水下水道者，辦法另訂之。」亦同臺北市道路設置設施物收費辦法第4條之規定。足見當初本自治條例制定時，即刻意排除暫掛於雨水下水道之特殊例外狀況之適用情形，應足採信。另參91年10月8日修正版第47之草案條文亦與91年1月29日之版本幾完全相同，規範意旨亦幾完全相同。另，台南市自治法規審查小組92年2月20日第8次審查會會議紀錄決議（八）載明：草案第47條至第50條建請刪除，併入相關條文即可。基此，審查委員顯然認為依本條例第2條第3款及第4款之立法定義，即足資區別排除有線電視等電訊管線之適用，毋庸於草案第47條至第50條復加贅文，以求體例簡明。申言之，益見當初立法意旨確實明確排除附掛雨水下水道2年免收使用費之情形。再者，自治法規審查小組92年2月21日第9次審查會議確有明確討論將「台南市設置設施物收費基準表」修正為「台南市道路使用收費基準表」，使用費欄修正為每公尺每月3元為基準，此參該日會議紀錄即明。
（八）另原告稱系爭通知函有牴觸規費法之規定，應屬誤會。蓋系爭通知函係依台南市市有財產管理自治條例第51條為收費依據，而市有財產管理自治條例係自66年4月6日經台南市政府發布生效，嗣經多次修正，且於地方制度法制定後，業依地方制度法之意旨及規定修正該條例，現行有效之法令是於91年8月5日修正公布，故該條例之規定自得為正當之法源依據。因而，縱認兩造自93年4月1日後並無租用契約關係，然被告亦得依此規定向原告收取使用費，自無疑義。足見系爭通知函與規費法並無干涉，原告前揭主張容有誤會。況兩造間自88年以來得以私法契約規範公有雨水下水道附掛纜線之公有建物利用關係，實是基於上開市有財產管理自治條例第51條之規定，附此敘明。再者，被告在送審台南市○○○○道路自治條例時，即將台南市道路使用費收費基準表及台南市○○○○路面修復代辦費收費標準表一併送審，台南市議會亦已照案通過。而細觀前揭收費基準表，即知悉各項收費標準均有參諸其使用係數（指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度），且有合理詳細之計價基準，業依興建、購置、營運、維護、改良及其他相關成本，並考量市場因素定之，實亦已符規費法之精神及意旨。是以台南市道路使用費收費基準表自無牴觸規費法可言。退步言之，縱如原告所述，然各該法令在經合法程序後即被推定為有效，在未遭廢止停止適用前，自仍為有效之法令，應無疑義。況就本件而言，被告僅是參考其計價費率，核與該基準表有無牴觸規費法亦無干涉，是原告所陳尚不足採。
理 由
壹、程序部分：本件原告原代表人鄭培之於本院審理中死亡，經原告公司董事會重新改選甲○○○為新任代表人，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、經查，被告依台南市市有財產自治條例第51條規定及台南市道路使用費收費基準表第7項規定，就其與原告原訂「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」約定之標的外，原告自行申報新增及租約屆滿後仍附掛於下水道之有線電視電纜線部分，對之分別以93年4月6日南市工護字第09331020180號函及第00000000000號函，向原告徵收92年下水道及側溝新增加掛纜線使用費計135,060元及93年下水道及側溝附掛電纜使用費計11,573,847元，有被告上開函文及原告93年3月5日九三（冠）有字第022號函附卷可稽。原告主張系爭處分違法，無非以原告附掛於台南市○○道之有線電視電纜線為「台南市○○○○道路自治條例」規範之對象，原告已於該條例施行後6個月內向被告申報有線電視纜線之設置資料，則依該條例第45條規定，原告自該條例公布施行日（92年9月5日）起2年內當可免納使用費。然被告竟未優先適用「台南市○○○○道路自治條例」之規定，卻以較舊之「台南市市有財產管理自治條例」第51條規定，仍向原告收費，自屬違誤。又被告訂定之「台南市道路使用收費基準表」第7項規定，並未符合規費法第10條規定，換言之，被告僅就上開收費基準表送經市議會通過，然就收費標準「每公尺3元」之成本資料，則付闕如，足見被告未依規費法規定翔實計算價格，其將原定使用費「每公尺1元」調高為「每公尺3元」屬片面剝奪人民之財產權益，於法不合等語，資為爭執。
二、茲就原告各項主張，分述如下：
（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。查下水道屬於公有財產，其設置目的在於排放廢水，是有限電視業者使用該下水道附掛有線電視纜線，與下水道之一般用途不同，而應屬特許使用。又公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；是地方政府機關核准使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。被告依台南市財產管理自治條例第1條及第51條規定，同意原告利用下水道附掛有線電視纜線，係本於行政主體之公權力所為之決定，應屬公法性質，且其間所生之公物利用關係，應歸屬於公法關係（最高行政法院91年度7月份庭長法官聯席會議〈一〉決議參照）。是本件被告依台南市市有財產管理自治條例第51條規定以上開函文向原告收取使用費，揆諸前揭說明，自屬行政處分之性質而為公法事件，合先敘明。
（二）次按地方制度法第19條第2款、第6款及第10款規定：「下列各款為縣（市）自治事項：．．．二、關於財政事項如下：．．．（五）縣（市）財產之經營及處分。．．．六、關於都市計畫及營建事項如下：．．．（四）縣（市○○○道建設及管理。．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）縣（市○○道路之規劃、建設及管理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」及第67條規定：「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」再被告於88年1月25日地方制度法公布施行後，於91年8月5日修正公布「台南市市有財產管理自治」，其第51條規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電塔、電訊、灌溉設備或鋪設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。前項使用費除法令另有規定外得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」又規費法第2條第1項及第8條規定：「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」及第4條第1項、第10條規定：「本法所稱業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。」「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：．．．二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。．．．。前項收費基準，屬於辦理管制、許可、設定權利、提供教育文化設施或有其他特殊情形者，得併考量其特性或目的定之。」又「雨水下水道各種構造物附掛電纜線管徑三公分以下；‧‧‧單位：公尺／條；使用費：三十六元（新台幣）／年，每公尺每月三元為基準，按電纜線截面積比例推算。」則為台南市道路使用費收費基準表第7項所明定。
（三）按台南市○○○○道屬縣（市）財產，有關縣（市○○○道之財產，其經營及管理屬地方制度法第19條第2款及第6款之縣（市）自治事項。而縣（市）財產之經營及管理必涉及向使用者收費事宜，故收取有線電視纜線附掛下水道使用費亦屬縣（市）自治事項。被告於91年8月5日地方制度法公布施行後，修正公布「台南市市有財政管理自治條例」以規範市有財產之保管、產籍、維護、取得、使用、收益、開發利用等事宜，具有自治條例位階，其於第51條明定利用公有土地、道路設置或裝置電纜、電訊而使用者，應計收使用費之原則，且授權被告得依其他法令或得比照一般非公用土地租金標準計收，則被告依上開規定對原告徵收其附掛下水道之有線電視纜線使用費，自屬有據。又規費為非稅公課，其與稅捐不同者，在於前者有對待給付，後者則無對待給付。故地方制度法第67條僅規定地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，則經各該立法機關之決議徵收之。而規費法僅規定規費之範圍及課徵原則，並非具體之課徵規費要件。是地方自治事項徵收之規費，如符合規費法之規費範圍及課徵原則，即可徵收；僅在於規費法未規定者，始須經地方立法機關議決徵收之。又規費負擔義務之特殊合理正當性，在於規費義務人所取得之特殊經濟利益或公權力因為其為特殊服務而有所支出。稅捐之特性，在於無對待給付，或對待給付無法衡量其價值，而祇能求諸量能原則。對稅捐而言，無法就個人受益加以追究，所考量者僅為其負擔稅捐之能力。反之，規費負擔則受對等報償原則拘束，有規費法之概括授權已足。如國家資源之使用僅有利於特定群體者，因個人或個別群體所產生之費用，宜使該等人透過規費支付之，而非取之於全民負擔（參葛克昌著，「規費、地方稅與自治立法」一文）。而規費法第10條第1項第2款規定：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之」。被告主張其將系爭使用費調高為3元之理由，在於台南市○○道路之側溝狹窄，如因應電訊業者需求纜線附掛側溝，其斷面需修改，亦即需將原有之Ｕ型水溝增加斷面，以利纜線垂掛，如此才不會因纜線之垂掛造成水溝堵塞、淤積釀成災害，凡此均需增加工程費（含材料及工資）以及模板、鋼筋等費用，約每公尺100元，預計10年後附掛纜線必須下地，加上水溝清疏及管理維護，因此每公尺3元係合理反應成本等情，業據被告工務局承辦人員周南到庭證述在卷，並有被告92年7月28日南市工護字第09202431510號函附卷可稽。
又被告本身即為系爭使用費徵收主管機關，為使該費率基準更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請學者專家等共同研定，報市議會審議時亦舉辦公聽會讓業者陳述意見，且該費率基準也經被告併同「台南市○○○○道路自治條例」一併送請台南市議會審查通過，並經被告公告各情，有台南市自治法規審查小組審查會議紀錄、研商本市○○○道附掛纜線費率計收問題會議紀錄、被告92年4月16日南市工護字第09231021210號函、92年9月5日南市法行字第09209508540號函及被告所呈相關立法資料及台南市議會92年3月11日南市議字第0920907號函影本附卷可稽。核與規費法第10條第1項第2款規定之意旨無違。原告訴稱「台南市道路使用費收費基準表」第7項規定有違規費法第10條之規定而有侵害原告財產權之違法云云，尚不足採。又上開收費基準表第7項規定雖係包裹於基於「台南市○○○○道路自治條例」第43條第1項、第2項所訂定之「台南市道路使用費收費基準表」內，惟該收費基準表第7項，既已就雨水下水道附掛電纜線之使用費收費基準規定明確，並經市議會審查通過而經被告公告在案，為原告所不爭，自係台南市財產管理自治條例第51條第2項所謂之法令另有規定之情形，是被告據以調整原告有線電視纜線附掛於雨水下水道之收費基準為每月每公尺3元，向原告收取使用費，於法並無違誤。
（四）至原告訴稱：其附掛於下水道之有線電視纜線係「台南市○○○○道路自治條例」規範之對象，原告既已自行申報設置情形，則被告依該條例第45條規定於該條例施行92年9月施行後2年內，不得向原告收取使用費乙節。按「已設置於道路之設施物，其所有人應於本自治條例施行後六個月內清查向本府申報設置確認，並自施行日起二年內免收使用費。」固為台南市○○○○道路自治條例第45條所規定，惟觀諸該條規定可知，經所有人於該自治條例施行後6個月內清查向被告申報設置確認並自施行日起2年內免收使用費者，應以設置於「道路」之「設施物」為限，易言之，倘非屬該條例所稱之「道路」或「設置物」，縱經所有人於該條例施行後6個月內清查向被告申報設置確認，亦無得免收使用費。查原告係於93年3月5日以93（冠）有字第022號函向被告申報其纜線附掛於邊溝長度426,410公尺、管道長度68,577.5公尺及置箱共1,275處等三項，其中就管道長度及置箱涉及使用道路之部分，因符合「台南市○○○○道路自治條例」第45條之規定，被告已予免收使用費，業經被告陳明在卷，且為原告所不爭，是本件兩造爭執之部分係系爭附掛於台南市公有雨水下水道（邊溝）之有線電視纜線部分。按「本自治條例之定義如下：．．．三、設施物：指使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准之設施物。四、電訊管線：指電信固網、行動電話及有線電視等管線。」為同條例第2條第3款、第4款所規定，足見該條例係將有線電視管線列為電訊管線之一種，並與設施物分別列款解釋，顯見該條例並無將有線電視管線歸屬該條例所指「設施物」之意思，「有線電視管線」既非屬設施物，則本件有爭執之附掛於公有雨水下水道（邊溝）之「有線電視纜線」，是否有適用該條例第45條之餘地，已非無疑；再者，「台南市○○○○道路自治條例草案總說明雖有記載：一、為配合內政部函示：「前訂『有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點』停止適用」遂於「本草案」增列相關條文。並於立法要旨項下第44點記載：明定架空線之限制及雨水下水道附掛纜線之權宜措施（草案第47條）。惟台南市○○○道系統較為老舊及窄小，為防止下水道系統排水不良及希冀根本解決此種不正確之殊殊狀況，即於90年1月29日修正版之草案條文第47條明定：「公共設施機關（構）因新設、拆遷及換修時，應將該路段原有管線儘量埋設地下，其架空線得依下列方式限制之：一、各種電桿．．．。二、為配合加速管線地下化，各種管線、纜線附掛污、雨水下水道系統設施將另訂落日條款。三、有線電視及固網需臨時性立桿，其辦法本府另訂之。」同條例草案第49條第1項第4款亦載明：「附掛設施物：指附掛於道路橋涵、隧道等之設施物。但暫掛於雨水下水道者，辦法另訂之。」可知上開自治條例制定時，即有將有線電視纜線暫掛於雨水下水道之情形予以排除適用之意。加以台南市自治法規審查小組92年2月20日第8次審查會會議紀錄決議（八）載明：草案第47條至第50條建請刪除，併入相關條文即可。此均有被告函送本院之立法資料影本附卷可稽。足見依該條例第2條第3款及第4款之定義，即足資區別排除有線電視等電訊管線之適用，毋庸於草案第47條至第50條復加贅文，以求體例簡明，足見上開自治條例第45條並不含有線電視纜線附掛下水道之情形甚明。尤其自該條例第43條第1項、第2項：「道路挖掘經審查合格者，由本局核定應繳納之道路挖掘許可規費 (以下簡稱許可規費)、道路使用費 (以下簡稱使用費)及道路修復代辦費後，通知申請人繳納．．．。」「前項使用費及道路修復代辦費之收費基準，由本府定之。申請人申請核准使用道路核發挖路證前應與本府簽訂契約，確定責任歸屬並按年繳交使用費。」及第44條：
「使用道路設置設施物者，應檢附申請書及使用計畫等書表向本府提出申請，經本府核准並繳費後，始得設置使用。」之文義，另參酌內政部訂頒「有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點」（89年10月18日廢止）第1條：
「為利地方政府雨水下水道管理單位審核有線電視業者申請分配線網路暫掛雨水下水道相關事宜有所依據。特訂定本要點。」及第2條：「本要點適用範圍以道路管理機關不允許申挖道路及中華電信公司無法出租管道或光纖電路供有線電視業者佈設分配線網路者為原則；暫掛後如道路管理機關允許申挖道路或中華電信公司可出租管路或光纖電路佈設分配線網路時，有線電視業者應即配合辦理。」及其廢止之理由：「地方制度法業於88年1月25日公布施行，該法第18條第6款及第19條第6款規定『下水道之建設及管理』係屬直轄市及縣（市）政府權責，為落實上開地方制度法之地方自治精神，乃將下水道之建設及管理權責回歸直轄市及縣（市）政府。」有內政部（89）台內營字第8984647號函附卷可稽，相互對照，亦可知有線電視電纜附掛下水道乃係其能挖掘道路從事纜線地下化前之權宜措施，至埋設道路予以地下化則為最終之目標，是上開台南市○○○○道路自治條例第43條及44條所稱之使用道路而應計收使用費，前者係指挖掘道路而使用道路，後者則指為設置「設施物」而使用道路者而言，均不包括使用「下水道」附掛有線電視電纜在內。從而該條例第45條所稱之「使用道路」自不包含「使用下水道」甚明。是關於本件所爭執之附掛於公有雨水「下水道」（邊溝）之有線電視纜線，自無「台南市管線工程使用道路管理自治條例」第45條規定之適用，原告訴稱其附掛於下水道之有線電視纜線應有上開自治條例第45條之適用，被告不得命原告繳納該條例施行日起2年內之使用費云云，顯屬誤會，委不足採。
三、綜上所述，原告之主張，既不足採。原處分依「台南市財產管理自治條例」第51條及「台南市道路使用費收費基準表」第7項規定，向原告徵收系爭下水道及側溝新增加掛纜線使用費，並無違誤。訴願決定以本件核屬私權爭議，非屬訴願之範圍，而不予受理，理由雖有未洽，惟其駁回之結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，非有理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果均不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 27 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 10 月 27 日
書記官 楊曜嘉