高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第七六四號
原 告 甲○○被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○右當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十三年九月二十一日九三公審決字第○二八三號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文被告就原告自願退休之申請，應依公務人員退休法施行細則第二十二條規定通知原告提出同施行細則第二十一條第一項規定之文件予以審核無誤後彙轉銓敘部審定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告現職為台南縣立柳營國民中學（下稱柳營國中）護理師，其係民國（下同）000年0月000日出生，自六十一年七月任公職，迄九十三年止，已任滿二十五年，乃依公務人員退休法第四條第一項第二款規定，申請自願退休。經柳營國中以九十三年四月十五日柳中人字第○九三○○○○四七八一號函檢附含原告在內之該校自願退休人員名冊，參加被告及所屬機關學校公教人員九十三年度第四次退休人員之審查；經被告以九十三年五月二十一日府人給字第0000000000－Ａ號函通知：原告部分「暫緩辦理」，並檢附審核結果清冊予柳營國中，再由柳營國中於九十三年五月二十四日將被告之審查結果轉知原告。原告以被告前開函乃違法處分，於九十三年七月八日向內政部提起復審；經該部認管轄錯誤，以九十三年七月十二日台內訴字第０九三０００五六四五號函移送公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）受理，嗣經保訓會駁回復審；原告遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）復審決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將原告所提退休申請案彙整轉銓敘部審定。
（三）被告應給付新台幣（下同）一百萬元之精神上損害賠償金。
（四）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）依公務人員退休法施行細則第二十一條第一項及第二十二條規定，辦理退休之程序，服務機關審核之權責為：⑴與事實是否相符？⑵程序是否符合？⑶證件是否齊全？亦即服務機關僅得為程序上之檢驗，斷無實質上之審查權。然本件被告卻未依法律規定轉呈銓敘部審定，與法律規定相悖。再者，公務人員退休法施行細則與銓敘部八十一年二月二十四日（八一）台華特四字第０六七八五一六號函釋，其法律位階如何？按前者乃考試院所發布之法規命令，後者係銓敘部所為行政命令。揆諸中央法規標準法第十一條規定，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令及命令不得牴觸法律等意旨，則前者僅限定於退休三個月前填具表格申請，即得依公務人員退休法第四條第一項第二款規定准其退休，惟後者卻增加法律所無之限制，即須年滿五十五歲。尤有甚者，保訓會復審理由書中更將後者之內容引為駁回原告復審之理由，而認定公務人員退休法第四條第一項第二款「應」字之強制規定，行政機關有行政裁量權，實難令人心服。
（二）原告自任公職迄今，已逾三十二年，符合退休條件，理應得以退休，揆諸公務人員退休法第四條第一項第二款之規定，本件之行政裁量權應萎縮至零，而無裁量餘地。縱被告等行政單位以經費不足為由作為否准原告退休申請之理由，惟亦應待修法後，取得法源依據始得為之，在未修法前，仍應依法行政。且本件由於被告不依法行政，致原告無法妥為生涯規劃，精神上痛苦萬分，屬侵害原告之自由權，並依行政訴訟法第七條規定，請求精神上損害賠償一百萬元。
二、被告主張之理由：
（一）被告為負責所屬各機關學校退休經費之籌措，每年均編列龐大的退休經費支應所屬機關學校公教人員之退休金，鑑於地方政府財源籌措不易，財政困難，預算無法核實編列，致無法全數容納申請退休之公教人員，為使有限之退撫預算，作合情、合理、公平之運用，並兼顧公教人員退休權益，乃訂定「被告及所屬機關學校公教人員自願退休作業規定」，以為辦理被告及所屬公教人員申請自願退休案之依據。對於申請自願退休者，召開退休審查會審查，並請三位醫師針對各申請人所附之診斷證明書進行初審後，由審查委員會委員作成決議，再轉函通知各機關學校審查結果，如有專任人事人員之機構請其逕行報送核准退休人員之證冊至銓敘部辦理，無專任人事人員者則由被告核轉銓敘部。
（二）又查銓敘部台華特四字第０六七八五一六號函略以：依公務人員退休法第四條第一項之規定，公務人員任職五年以上年滿六十歲者或任職滿二十五年者，得辦理自願退休，因此目前法令並未對自願退休者，訂定選擇時期之限制。惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，尤以基層機關對於自願退休者，除考量業務外，仍視退休經費而定。是以除須參酌當事人意願，並應兼顧機關業務需要審慎決定。經查，九十三年度向被告申請退休之公教人員計九百五十六人，依「被告及所屬機關學校公教人員自願退休作業規定」審查，公務人員部分僅屆齡、五十五歲及六十歲至六十四歲及有重度疾病以上者核准退休以外，其餘人員皆暫緩辦理。教師部分則配合教育部九十三年專案補助退休經費，只要符合「九十三年中央補助地方政府教師專案退休經費執行要點」規定均核准退休，故公教人員總計核准退休六百零六人（教師四百八十七人、公務人員一百一十九人），未核准退休者計有三百五十人。是以，九十三年未核准退休之公教人員並非只有原告一人，且未核准於九十三年退休者，次年亦可再提出申請，被告對於原告並無任何侵權行為，其請求賠償精神損失應無理由。
理 由
一、按「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿五年以上年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。前項第一款規定之年齡，對於擔任具有危險及勞力等特殊性質職務者，得由銓敘部酌予減低，但不得少於五十歲。」「本法施行細則由考試院定之。」「各機關自願或命令退休人員，於退休三個月前，應填具退休事實表二份，檢同本人最近一吋半身相片四張，本法修正前之任職證件及有關證明文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定。各機關命令退休人員未依前項規定辦理者，應由服務機關代為填具退休事實表，檢同有關證明文件，彙轉銓敘部。」「退休事實表，任職證件及有關證明文件，應先由服務機關人事主管人員切實審核，如與事實不符，程序不合或證件不足者，應分別駁回或通知補正。」「退休公務人員對於退休案審定之結果，如有異議，得於接到退休案審定函之次日起三個月內，提出證明文件或理由，由服務機關轉送銓敘部重行審定。重行審定以一次為限。」「自願或命令退休人員之退休案，均自銓敘部審定之退休生效日生效，其有預領生效後俸給者，服務機關應就支給機關或轉發機關函送核轉之一次退休金或第一次月退休金核實收回。」分別為公務人員退休法第四條、第十七條及其施行細則第二十一條第一項、第二項、第二十二條、第二十四條及第三十條所明定。準此，有關公務人員申請退休，係由申請退休人員檢具相關文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定之；其經銓敘部核定退休者，則自銓敘部審定之退休生效日生效。且退休人員如對於退休案審定之結果有異議者，亦應由申請退休人員提出證明文件或理由，由服務機關轉送銓敘部重行審定。依上開規定以觀，足認就公務人員退休事件有准駁權限之機關原則上乃銓敘部，服務機關於審查公務人員退休申請所提出之前開施行細則所規定文件符合形式上之法定要件時，即有彙轉銓敘部審定之義務；僅於申請人所為之申請有與事實不符，程序不合或證件不足之法定要件不具備情形，始有由服務機關先通知補正，於無從補正或未依限補正後，逕予駁回申請；亦即服務機關於申請人所提出之申請具備上開法律規定之形式要件時，僅得將申請案彙轉銓敘部審定，其並無最終之准駁決定權，合先敘明。
二、經查，原告現職為柳營國中護理師，其係000年0月000日出生，自六十一年七月任公職（其係經銓敘部銓敘審定之公務人員），迄九十三年止，已任滿二十五年，乃於九十三年四月間，依公務人員退休法第四條第一項第二款規定，申請自願退休。經柳營國中以九十三年四月十五日柳中人字第○九三○○○○四七八一號函檢附含原告在內之該校自願退休人員名冊，參加被告及所屬機關學校公教人員九十三年度第四次退休人員之審查；經被告以九十三年五月二十一日府人給字第0000000000－Ａ號函通知：原告部分「暫緩辦理」，並檢附審核結果清冊予柳營國中，再由柳營國中於九十三年五月二十四日將被告之審查結果轉知原告等情，為兩造所自陳，並有柳營國中公務人員九十三年七月十六日擬申請自願退休人員名冊、原告診斷證明書、被告各該函文及審查結果清冊等附原處分卷及復審卷可稽，堪予認定。而原告提起本件訴訟係以：原告任公職已滿二十五年，符合自願退休之要件，被告應將原告申請退休案彙轉銓敘部審定，准予原告退休，被告並無裁量權限；惟被告竟以經費不足為由，不准原告退休，要屬無據等語，為其論據。
三、第按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。進而言之，所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至若行政機關對於非職權事項，所為答覆，應僅屬單純事實通知，不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，尚非行政處分，人民自不得對之提起訴願或行政訴訟；此有改制前行政法院即現之最高行政法院院四十四年判字第十八號及六十二年裁字第四十一號判例足資參照。本件依前開說明，對於公務人員退休申請具有審定權者為銓敘部，且前開公務人員退休法施行細則第二十二條規定，係指服務機關有依公務人員退休法施行細則第二十二條規定對於公務人員申請退休提出之相關文件予以初審（即形式審查），並彙報銓敘部審定之作為義務，核其性質，係申請人請求服務機關作成彙轉其申請退休相關文件予銓敘部之事實行為，則此項請求縱經服務機關函復拒絕彙轉，尚不具法效性；換言之，並不因服務機關有上開初審之權限，而認其具有公務人員退休與否之最終審定權。是被告並無作成准否原告退休之權限，自無從為准否退休之處分，則本件被告所為暫緩辦理退休之系爭通知函，應不具有行政處分之效力；原告對該函提起撤銷訴訟，請求本院予以撤銷，揆諸前開規定及說明，即非合法，應予駁回。
四、至原告請求被告應將其退休申請案彙轉銓敘部審定部分；則查，原告擔任公職已滿二十五年，符合公務人員退休法第四條第一項第二款自願退休之要件等情，為兩造所不爭，揆諸上開規定，被告對於原告自願退休之申請，僅有依公務人員退休法施行細則第二十一條第一項規定就原告提出之相關文件依同施行細則第二十二條予以審查並彙轉銓敘部審定之權限而已，其並無否准原告退休之決定權，業如前述；至銓敘部八十一年二月二十四日（八一）台華特四字第０六七八五一六號函釋：「依公務人員退休法第四條第一項規定，公務人員任職五年以上年滿六十歲者或任職滿二十五年者，得辦理自願退休，因此，目前法令並未對自願退休者，訂定選擇時期之限制。惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，尤以基層機關對於自願退休者，除需考量業務外，仍視退休經費而定。是以除須斟酌當事人意願，並應兼顧機關業務考量需要審慎決定。」核其意旨，係屬就法律規定外之事實執行問題予以闡釋，尚非關於准否公務人員退休之法律適用問題所為之釋示。是被告以依「台南縣政府及所屬公務人員自願退休作業規定」公務人員自願退休年齡優先順序原則：「１、年滿五十五歲（加發五個基數之一次退休金）之日起一年申請自願退休者。２、年滿六十歲以上至未滿六十五歲者。３、五十六歲以上至未滿六十歲並罹患疾病無法任教且不適任者並應附診斷證明書。４、未滿五十五歲罹患重大疾病者且不適任者並應附診斷證明書。」認原告不符合該自願退休作業規定，而不給予通知原告提出相關文件為其彙轉銓敘部之機會，自屬無理由，從而原告依行政訴訟法第八條規定，請求被告應為「就原告自願退休之申請，依公務人員退休法施行細則第二十二條規定通知原告提出同施行細則第二十一條第一項規定之文件予以審核無誤後彙轉銓敘部審定」之給付行為，即屬有理由。
五、至原告主張因被告否准原告之申請退休案，致原告無法妥為生涯規劃，精神上痛苦萬分，屬侵害原告之自由權，併依行政訴訟法第七條規定，請求精神上損害賠償一百萬元部分；另按如上說明，本件被告所為暫緩辦理原告申請退休之函復，既逾越其權限管轄範圍，不生實質上效力，又關於本件原告申請退休事件應否准許，本院並未作實質上之審查，故原告是否得准予退休，尚未確定，則其即無因被告所為不生實質上效力之暫緩辦理函而當然發生自由權受侵犯之損害。且縱認原告確因被告作成暫緩辦理退休函復，未如期將其申請案彙轉銓敘部審定，使原告無法如期退休，致其原先預期之生涯規劃無法如期進行，而主張精神上受有損害；然按時間之利用，係基於個人意思自主決定，而意思自主又屬人格之範疇，與個人人格難以分離，故時間浪費所造成的痛苦、悲傷、沮喪或感嘆，為主觀之感受。又時間能否換取金錢，涉及因素甚多，殊難加以衡量，而依行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條之規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」換言之，主張權利或權限之人，於有疑義時，除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任。然本件原告就其因被告所為暫緩辦理其申請退休之處置，致其自由權遭受何等具體損害、該損害之情節是否已達重大程度，及該損害與被告未能如期將原告之退休申請案彙轉銓敘部行為間有何相當因果關係，均未能舉證以實其說，依無損害即無賠償之法理，原告既未因本件暫緩辦理退休處分而受有精神上之損害，故原告依據行政訴訟法第七條規定，併為損害賠償之請求，於法即有未合，不應准許。
六、綜上所述，本件原告請求被告應將其所提退休申請案彙轉銓敘部審定部分，因原告已符合公務人員退休法第四條第一項第二款規定自願退休之要件，則被告就原告自願退休之申請，即有依同法施行細則第二十二條規定命被告提出符合同施行細則第二十一條第一項規定之文件予以審核並彙轉銓敘部之作為義務，被告以原告不符「台南縣政府及所屬公務人員自願退休作業規定」訂定之公務人員自願退休年齡優先順序原則，逕行拒絕將原告自願退休之申請彙報銓敘部審定，自屬無據。從而，原告此部分之請求，於被告依公務人員退休法施行細則第二十二條規定通知原告提出同施行細則第二十一條第一項規定之文件予以審核無誤後彙報銓敘部審定之範圍內，為有理由，應予准許。至原告對被告所為不具行政處分效力之「暫緩辦理退休」通知，提起撤銷訴訟，揆諸上揭規定，並不合法；另原告訴請被告應給付精神上損害賠償一百萬元部分，因原告無法證明其因此受有重大之損害，為無理由，均應予以駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條，民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 邱政強法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十六 日
法院書記官 洪美智