高雄高等行政法院判決
九十三年度訴字第七八二號九十原 告 乙○○被選定人）
甲○○被選定人）上 一 人訴訟代理人 丁○○被 告 高雄縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 戊○○上列當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服內政部中華民國九十三年八月六日台內訴字第０九三０００五０七一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告等承租高雄縣路竹鄉所有坐落高雄縣路○鄉○○段七一八、七三一、七三二、七七九、七八一、七三八、七八三、七八五之一、八０一地號等九筆耕地，其中文南段七一八、七三一、七
三二、七七九、七八一地號等五筆耕地，已依法編為建築用地○住○區○○○○段七三八、七八三、七八五之一、八０一地號等四筆耕地，則編定為非耕地（已作為道路及公園使用）。經高雄縣路○鄉○○○○○路竹鄉公所）於民國（下同）九十一年十月八日召開○路○鄉○○段○○○○號等九筆鄉有出租耕地收回協調會」協調結果，其中文南段七三八、七八三、七八五之一、八０一地號等四筆編定為非耕地部分，依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款及同條第二項規定補償後終止租約；另文南段
七一八、七三一、七三二、七七九、七八一地號等五筆建築用地部分則協調未達成協議。路竹鄉公所乃依平均地權條例第七十八條規定，向被告提出申請協調，經被告於九十一年十一月十二日召開○路○鄉○○段七一八、七三一、七三二、七七九、七八一地號等五筆鄉有出租耕地收回補償協調會」，惟仍協調不成立。
被告遂函請路竹鄉公所就上開五筆土地代為核算承租人應領之補償金，該所依函示估算補償金陳報被告後，被告乃於九十二年五月十五日以府地用字第０九二００八五八七七號函通知原告等略以：「主旨：為台端等人承○路○鄉○○○○○路○鄉○○段七
一八、七三一、七三二、七七九、七八一地號等筆土地，該所依平均地權條例第七十六條規定，收回土地，終止租約乙案，如說明三，請查照。說明：．．．三、依平均地權條例第七十八條規定，茲檢送補償清冊一份，請自本（九十二）年五月二十六日起至六月二十五日止，向路竹鄉公所領取補償金，屆時未領取者，依法提存，並終止租約。」等語，原告不服，以被告所列之補償金額與路竹鄉公所先前所列之補償金額有相當大之差距，對於土地收回補償金之計算，應以「土地公告現值」扣除「減半之土地增值稅」後之「三分之一」來計算云云，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告等世代承租系爭土地，作為儲放農作機具或耕作之場所，至今已近百年之久，在路竹鄉公所強制終止租約前，原告等承租人均依規定，以承租之土地面積按時繳納租金，從未有任何積欠紀錄。隨著經濟的進步，原告等所承租之耕地己變更為建築用地，因此路竹鄉公所依據平均地權條例之規定，強制終止系爭耕地之承租契約，以便順利公開標售，同時依平均地權條例規定之補償方法，核算系爭耕地收回之補償金額，且由被告以公文寄送給原告等承租人，以作為強制終止系爭耕地承租契約之補償標準，原告等對於被告計算之補償金額不服，提起訴願，經內政部決定駁回。其駁回理由主要係謂：「至訴願人訴稱原處分機關所列之補償金與鄉公所所列之補償金有相當大之差異，系爭土地收回補償金，應以『土地公告現值』扣除『減半之土地增值稅』後之『三之之一』計算等節，查依本部九十一年四月十七日台內地字第０九一０００五三九０號函釋規定：『查修正後平均地權條例第四十條第二項規定之立法意旨係為促進經濟發展且實施期間僅限於該條文修正施行之日起二年內適用，而同條例第七十七條及耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定，得予終止租約，其計算補償，所應減除之土地增值稅，係屬預計性質，因是類案件無法確認該建築用地是否於二年內出售，故應無該修正條文之適用。』系爭五筆出租耕地係依平均地權條例第七十七條規定終止租約並補償訴願人，其『預計土地增值稅』係屬預計性質，自亦適用土地增值稅減半之規定。是以原處分機關以申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償，並無不合。訴願人訴請以『土地公告現值』扣除『減半之土地增值稅』後之『三分之一』計算，尚無可採，併予指駁。至訴願人指稱原處分機關所列之補償金額與鄉公所所列之補償金有相當大之差異乙節，乃原處分機關於九十一年十一月二十六日函請路竹鄉公所代為核算承租人應領之補償費，經該所函請路竹地政事務所請其填妥公告現值及前次移轉現值後，再行轉請稅捐稽徵機關查填預計土地增值稅，然其土地補償金概算表之土地增值稅欄係依土地增值稅減半計算填列，經路竹鄉公所發現未符合本部九十一年四月十七日台內地字第０九一０００五三九０號函釋規定，該所再函請稅捐稽徵機關重新查填預計土地增值稅（即以土地增值稅未減半規定）後，依法據以估算補償金，再行陳報原處分機關，此乃造成協調時之補償金概算表與通知領取之補償金額有相當大差距，一併敘明。」云云。
（二）然，根據原決定機關內政部之說明，造成補償金額之差距，因無法確定所強制收回之土地，可於土地增值稅於減半徵收之期間內出售，導致土地增值稅無法採用減半計算之原則，故對於強制收回之補償金額計算方式，必須以土地公告現值扣除「全額土地增值稅」後之三分之一估算。若依內政部之說法，補償金額之部分，以採用「最低」之土地公告現值為基數，而須扣除之部分，則採用「最高」之土地增值稅率為基準（依目前台灣之現況與財政部之既定政策，調降土地增值稅率，已是一種必然之趨勢），若利用此種方法來計算補償金額，則政府採用土地增值稅減半徵收之德政，在這裡便完全沒有意義了。且此種計算方法，意味著政府採用對原告最不利之方式來計算補償金額，著實佔了原告相當大之便宜（若在此批土地出售之時，土地增值稅之稅率比目前低），且此舉確實違反「官」與「民」爭利之基本精神。希望政府本著「官」不與「民」爭利之精神，並呼應財政部實施土地增值稅減半徵收之美意，以順利終止此批鄉有土地之租約作業，對於土地收回補償金之計算可採用「土地公告現值」扣除「減半之土地增值稅」後之「三分之一」來計算。再者，平均地權條例第四十條又於九十四年一月三十日修正為永久減徵土地增值稅，該條規定依持有土地之年限為超過二十年、三十年、四十年以上，分別減徵土地增值稅百分之二十、三十、四十，而原告持有之系爭五筆耕地已超過四十年以上，所以應適用百分之三十二之稅率，永久減徵土地增值稅。
（三）綜上論述，被告在補償金額之計算上有不合理處至明，尚祈貴院明鑒並為訴之聲明判決。
二、被告主張之理由：
（一）按平均地權條例第七十六條第一項及第七十七條第一項規定：「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，．．．，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。」次按內政部九十一年四月十七日台內地字第０九一０００五三九０號函示說明二規定：「．．．，而同條例第七十七條．．．規定，得予終止租約，其計算補償，所應減除之土地增值稅，係屬預計性質，因是類案件無法確認該建築用地是否於二年內出售，故應無該修正條文之適用。」即出租耕地依平均地權條例第七十七條規定終止租約並補償承租人，其「預計土地增值稅」並不適用土地增值稅減半之規定，爰此，路竹鄉公所函請稅捐稽徵機關依前揭內政部函示規定，查填預計土地增值稅（土地增值稅未減半計算），該所依法據以估算補償金後，再行陳報被告，而被告於九十二年五月十五日以府地用字第０九二００八五八七七號函依法通知原告領取補償金。
（二）原告訴稱：「．．．鄉公所於民國九十一年十一月十二日召開協調會後，依．．．平均地權條例所規定之補償辦法，核算．．補償金概算表。．．．，以作為強制終止此批農耕地承租契約之補償標準。」「於民國九十二年五月十五日，收到高雄縣政府所寄發之強制終止承租契約通知書，並在文中附加一份補償清冊，．．．補償清冊所列出之補償金與鄉公所所列之補償金有相當大之差異。．．．。」云云，查被告函請路竹鄉公所代為核算承租人應領之補償費，經該所函請路竹地政事務所請其填妥公告現值及前次移轉現值後，再行轉請稅捐稽徵機關查填預計土地增值稅，然其土地補償金概算表之土地增值稅欄係依土地增值稅減半計算填列（來文中未註明是以土地增值稅減半計算），惟按前揭內政部九十一年四月十七日台內地字第０九一０００五三九０號函示說明二規定，即出租耕地依平均地權條例第七十七條規定終止租約並補償承租人，其「預計土地增值稅」並不適用土地增值稅減半之規定，爰此，該所再函請稅捐稽徵機關依前揭內政部函示規定，重新查填預計土地增值稅（即以土地增值稅未減半計算），該所乃依法據以估算補償金後，再行陳報被告，此乃造成協調時之補償金概算表與通知領取之補償金額有相當大差距之緣故。
（三）原告又稱：「若依內政部之說法，補償金之部分，以採用『最低』之土地公告現值為基數，而須扣除之部分，則採用『最高』之土地增值稅為基準．．．」、「．．．，對於土地收回補償費之計算可採用『土地公告現值』扣除『減半之土地增值稅』後之『三分之一』來計算。」惟上述言論涉及法令規定之修正及解釋，係屬中央機關內政部之權責，應請原告逕向該機關反映。
（四）綜上所述，原告對於補償金額之計算方式，要求採用「土地公告現值」扣除「減半之土地增值稅」後之「三分之一」來計算，與內政部九十一年四月十七日台內地字第０九一０００五三九０號函說明二函示不符，爰此被告依「平均地權條例」第七十七條第一項之規定計算補償金，應無不當之處，敬請依訴之聲明判決，以彰公信。
理 由
壹、程序部分：
一、按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第二十九條第一項及第三項分別定有明文。查本件被告以九十二年五月十五日府地用字第０九二００八五八七七號函通知原告乙○○、甲○○、王文夫、洪順章、洪宗雄、王政飛、王政強、王政富、王忠瑞、洪謙太、洪謙文、洪淑惠、洪進論、鄭周三等十四人限期向路竹鄉公所領取補償金，並終止租約。原告等乃循序提起撤銷訴訟，並於起訴時選定原告乙○○、甲○○二人為原告全體進行訴訟，揆諸上開條文之規定，並無不合，先予敘明。
二、又原告即被選定人乙○○經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條規定各款之情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體部分：
一、按「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，．．．，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。」「依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」分別為平均地權條例第七十六條第一項、第七十七條第一項及第七十八條第一項所明定。又「查修正後平均地權條例第四十條第二項規定之立法意旨係為促進經濟發展且實施期間僅限於該條文修正施行之日起二年內適用，而同條例第七十七條及耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定，得予終止租約，其計算補償，所應減除之土地增值稅，係屬預計性質，因是類案件無法確認該建築用地是否於二年內出售，故應無該修正條文之適用。」亦經內政部九十一年四月十七日台內地字第０九一０００五三九０號函釋在案。
二、經查，原告等承租路竹鄉所有坐落高雄縣路○鄉○○段七一
八、七三一、七三二、七七九、七八一、七三八、七八三、七八五之一、八０一地號等九筆耕地，其中文南段七一八、
七三一、七三二、七七九、七八一地號等五筆耕地，已依法編為建築用地○住○區○○○路竹鄉公所於九十一年十月八日召開○路○鄉○○段○○○○號等九筆鄉有出租耕地收回協調會」協調結果，未達成協議。路竹鄉公所乃依平均地權條例第七十八條規定，向被告提出申請協調，經被告於九十一年十一月十二日召開○路○鄉○○段七一八、七三一、七
三二、七七九、七八一地號等五筆鄉有出租耕地收回補償協調會」，惟仍協調不成立。被告遂函請路竹鄉公所代為核算上開五筆土地承租人應領之補償金，該所依函示估算補償金陳報被告後，被告乃以九十二年五月十五日府地用字第０九二００八五八七七號函檢送補償清冊通知原告等限期向路竹鄉公所領取補償金，並終止租約等情，此為兩造所不爭執，並有路竹鄉公所召開之○路○鄉○○段○○○○號等九筆鄉有出租耕地收回協調會」會議紀錄、被告召開之○路○鄉○○段七一八、七三一、七三二、七七九、七八一地號等五筆鄉有出租耕地收回補償協調會」會議紀錄及被告九十二年五月十五日府地用字第０九二００八五八七七號函等分別附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪認定。惟原告對於被告所列補償金額不服，循序提起本件訴訟，主張略謂：原決定機關認為，因無法確定收回之土地，可於土地增值稅於減半徵收之期間內出售，導致土地增值稅無法採用減半計算之原則，故對於收回耕地之補償金額計算方式，必須以土地公告現值扣除「全額土地增值稅」後之三分之一估算。若依此說法，補償金額之部分，以採用「最低」之土地公告現值為基數，而須扣除之部分，則採用「最高」之土地增值稅率為基準，則有失政府規定土地增值稅減半徵收之德政，並著實佔了原告相當大之便宜，且此舉確實違反「官」與「民」爭利之基本精神。希望被告對於土地補償金之計算可採用「土地公告現值」扣除「減半之土地增值稅」後之「三分之一」來計算。
況且，平均地權條例第四十條又於九十四年一月三十日修正為永久減徵土地增值稅，該條規定依持有土地之年限為超過二十年、三十年、四十年以上，分別減徵土地增值稅百分之
二十、三十、四十，而系爭五筆耕地之持有年限已超過四十年以上，所以應適用百分之三十二之稅率減徵土地增值稅，足見被告補償金額之計算顯不合理云云。惟查：
（一）按「已規定地價之土地，於土地所有權移轉時，應按其土地漲價總數額徵收土地增值稅。」土地稅法第二十八條前段定有明文，是土地增值稅之徵收，係於土地所有權發生移轉時為課稅之要件。而平均地權條例第四十條第二項雖於九十一年一月三十日修正規定：「為促進經濟發展，對於依前項及第四十一條規定稅率計徵之土地增值稅，自本條例中華民國九十一年一月十七日修正施行之日起二年內，減徵百分之五十。」惟該條項所指之土地增值稅減徵百分之五十，係以自九十一年一月十七日起二年內發生土地所有權移轉之情事，始有其適用。查本件原告等承租之高雄縣路○鄉○○段七一八、七三一、七三二、七七九、七八一地號等五筆耕地（下稱系爭五筆耕地），因已依法編為建築用地，出租人路竹鄉公所乃依平均地權條例第七十六條第一項及第七十七條第一項規定終止租約，並補償承租人。其補償金額之計算，依該條例第七十七條第一項之規定，係按終止租約當期之公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。而該條項規定所應減除之土地增值稅，係屬預計性質，並非以土地所有權實際移轉時所應課徵之土地增值稅為減除之金額，抑且，路竹鄉公所收回系爭五筆耕地是否能於二年內出售，尚屬未定之中，是系爭補償金額之計算，尚無上開九十一年一月三十日修正平均地權條例第四十條第二項規定之適用，則路竹鄉公所依前揭內政部九十一年四月十七日台內地字第０九一０００五三九０號函示意旨，再函請稅捐稽徵機關重新查填預計土地增值稅（即以土地增值稅未減半計算）後，據以估算補償金，再行陳報被告，被告乃以九十二年五月十五日府地用字第０九二００八五八七七號函檢送補償清冊通知原告等限期向路竹鄉公所領取補償金，並終止租約。揆諸前開法條規定，並無不合。原告訴稱：被告對於系爭五筆耕地收回補償金之計算，應採用「土地公告現值」扣除「減半之土地增值稅」後之「三分之一」來計算云云，尚非有據，委無可採。
（二）原告雖又主張：平均地權條例第四十條又於九十四年一月三十日修正為永久減徵土地增值稅，該條規定依持有土地之年限為超過二十年、三十年、四十年以上，分別減徵土地增值稅百分之二十、三十、四十，而系爭五筆耕地之持有年限已超過四十年以上，所以應適用百分之三十二之稅率減徵土地增值稅，足見被告補償金額之計算顯不合理云云。惟按行政法院之任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告之權益，並決定撤銷與否，至於行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成處分時所能斟酌，自不能以其後（從原處分發布時至行政法院言詞辯論終結之間）出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法，故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態（學者吳庚著行政爭訟法論，修訂版第一九八、一九九頁參照）。查本件原處分係被告九十二年五月十五日府地用字第０九二００八五八七七號函，而該函業已將原告等應補償之金額列冊，並通知原告等領取。而該補償金額，被告係依平均地權條例第七十七條第一項之規定計算補償，尚無九十一年一月三十日修正平均地權條例第四十條第二項規定之適用，已如前述，揆諸前開說明，自不能因嗣後平均地權條例第四十條第二項又於九十四年一月三十日修正為依持有土地之年限永久減徵土地增值稅，而認被告未以減徵後之土地增值稅計算補償金額，有何違法之處，是原告上開主張，亦非可採。
三、綜上所述，原告對於系爭五筆耕地補償金額之計算方式，認應採用土地公告現值扣除減徵之土地增值稅後之三分之一計算，尚非有據，被告依平均地權條例第七十七條第一項之規定計算補償金額，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，第一百零四條、第二百十八條、民事訴訟法第八十五條第一項前段、第三百八十五條第一項前段、判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 十 日
第二庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 十 日
書記官 涂瓔純附 表：
原 告 乙○○ 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○巷
○號甲○○ 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○號王文夫 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○巷
○號洪順章 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○巷
○○○號洪宗雄 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○號王政飛 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○號王政強 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○號王政富 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○號王忠瑞 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○巷○
號之一洪謙太 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○號洪謙文 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○號洪淑惠 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○號洪進論 住高雄縣路○鄉○○村○○路○○○號鄭周三 住台南縣○○鎮○○路八四之二五號