高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第八０二號
原 告 清好有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺南縣環境保護局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺南縣政府中華民國九十三年八月九日府行法字第０九三０一０一七七一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告為乙級之清除機構，被告於民國（下同）九十三年三月二十三日派員前往台南縣○○鄉○○路○○○號稽查，發現原告未經許可即於該址從事事業廢棄物之分類、出售等中間處理行為，乃以原告違反廢棄物清理法第四十一條第一項規定，依同法第五十七條規定處原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並命停止營業。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）被告九十三年五月十四日以局環廢字第００三０號處分認原告未依規定申請核發處理許可文件，即逕行於台南縣○○鄉○○路○○○號從事事業廢棄物分類、出售，已達成事業廢棄物分離、減積等中間處理之行為，而違反廢棄物清理法第四十一條第一項之規定，依同法第五十七條規定，處以原告六萬元罰鍰，並命停止營業。
（二）本件被告之處分依據係以「⑴九十三年三月二十二日前往台南縣○○鄉○○路○○○號稽查，發現現場堆置大量事業廢棄物，並有推土機與清除車各一部及原告公司員工數名等，正於現場進行事業廢棄物之分類行為，此有被告於現場拍攝之照片可稽；⑵當日制作並由原告所屬員工劉永清簽名之稽查紀錄表所載」為據。
（三）惟查，有關罰鍰部分：⑴於被告之稽查紀錄表上簽名署名劉永清之人並非原告之員工，此有原告之員工
名冊及勞工保險卡所載可稽，是署名劉永清之人既非原告之人員，其如何了解原告之作業？被告竟以非原告人員之第三人所述為其裁罰依據，其裁罰有違「依法行政」之原則甚明。
⑵次查，被告稽查當日，原告並無堆置「大量」事業廢棄物或所指原告之人員正
進行事業廢棄物之分類作業之情事。稽核當日所發現的，僅是幾包回收物之塑膠袋而已，該等物品係屬「一般廢棄物」，並非「事業廢棄物」（參照廢棄物清理法第二條及第十一條所載），是被告所稱「現場進行『事業廢棄物』之分類行為」，實屬無據。
⑶又所謂事業廢棄物之處理，係指「中間處理，指事業廢棄物在最終處置或再利
用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物之特性或成分，達成分離、減積、去毒等方式安定之行為‧‧‧。」查系爭被告所指回收物，係屬一般垃圾及一般廢棄物，並非「事業廢棄物」已如前述。而該廢棄物，係收購自拾荒者之一般廢紙或廢容器而已，並無「以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，「改變」其物理、化學、生物之特性或成分‧‧‧」自與廢棄物清理法所定之「廢棄物處理」要件不符。是縱原告有向他人收購可回收之一般廢紙、廢容器，亦與事業廢棄物之「處理」不同，依法自無庸取得「廢棄物處理」之許可文件，乃屬當然。
⑷據此，被告以原告有回收非屬事業廢棄物之一般廢紙、廢容器為由，而認原告有「處理」事業廢棄物之情事，實屬乏據，難謂有理。
（四）有關命令停止營業部分：按行政行為之內容應明確，為行政程序法第五條所明定。茲乃學理上明確性原則之明文化；而所謂明確性原則，係強調涉及人民權利義務之法律事項，須有清楚之界限與範圍，使人民可事先預見，以符合法律保留原則及人民權利保障之要求（參見學者吳庚著行政法之理論與實用，增訂八版，頁六十八）。是以，行政罰既屬對人民權利義務關係重大不利益之行政處分，應有明確性原則之嚴格要求，自屬當然。此另觀諸司法院釋字第四三三號解釋：「國家對於公務員懲戒權之行使，係基於公務員與國家間公法上之職務關係，與對犯罪行為科予刑罰之性質未盡相同，對懲戒處分之構成要件及其法律效果，立法機關自有較廣之形成自由。公務員懲戒法第二條及第九條雖就公務員如何之違法、廢弛職務或其他失職行為應受何種類之懲戒處分僅設概括之規定，與憲法尚無抵觸。至同法第十一條、第十二條關於撤職及休職處分期間之規定，旨在授權懲戒機關依同法第十條所定之標準，就具體個案為適當之處分，於憲法亦無違背。惟撤銷停止任用期間及休職其間該法均無上限之規定，對公務員權益不無影響，應由有關機關檢討修正，俾其更能符合憲法保障公務員之意旨。」之意旨，就公務員懲戒法撤職停止任用期間及休職期間竟無期限規定，致影響公務員權益，而予單純違憲宣告，即係基於法明確性原則之要求。基上，前揭廢棄物清理法第五十七條所規範之停業，既為行政罰之制裁手段，而停止營業對人民工作權、營業權復影響重大，並參諸社會秩序維護法第十九條：「處罰之種類如左‧‧‧二、勒令歇業。三、停止營業：一日以上，二十日以下。‧‧‧」對「歇業」及「停業」之獨立區分規定，暨地方制度法第二十六條第三項後段：「‧‧‧其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」對「停業」處分係強調一定期限要件之規定；足認廢棄物清理法第五十七條所規範之停業期間，應有上限規定，而非如現行法停業無期限之規範，方能符合前揭司法院釋字第四三三號解釋及憲法上法律明確性原則之要求（參見司法院釋字第四０二號、第四三二號解釋法律明確原則之闡釋）。揆諸前開說明，本案系爭法律及廢棄物清理法第五十七條停業之規範未設期限之規定，尚難謂符合法律明確性原則之要求，雖其仍為現行有效之法律而為行政機關應所遵循；然基於行政程序法第五條所揭示之明確性原則不僅拘束法規命令，行政處分等行政行為亦應同受拘束，此觀諸行政程序法第二條之規定即明。從而，主管機關於適用廢棄物清理法第五十七條之規定，以停業處分制裁違章行為人時，仍應注意為一定期限之限制，不得任意為無期限之行政處分。是原處分中有關無期限之停止營業部分，自屬違法。綜上，原處分認定實屬率斷，且未有依據可憑，其認事用法實屬違誤。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按廢棄物清理法第四十一條第一項規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」；次按事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第三款第一目規定：「本標準專有名詞定義如下：一、‧‧‧三、處理：指下列行為：（一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或安定之行為。」。
（二）查原告為乙級之清除機構，經被告於九十三年三月二十三日前往台南縣○○鄉○○路○○○號稽查，發現原告未經許可即於上址從事事業廢棄物之貯存、轉運，並逕行從事事業廢棄物之分類、出售等中間處理之行為，違反廢棄物清理法第四十一條第一項規定，被告爰依同法第五十七條規定處六萬元罰鍰，並命立即停止營業。
（三）次查原告所述：「原處分機關即被告之稽查紀錄表上簽名署名劉永清之人並非原告公司之員工‧‧‧」惟查，被告之稽查紀錄表上簽名署名係「劉水清」而非原告所稱「劉永清」（如稽查紀錄表），另查劉水清係原告之負責人甲○○之父親，被告多次前往原告稽查，劉水清皆在場，何以指其不了解原告之作業。
（四）再查稽查當時，現場堆置大量事業廢棄物，並設有一貯坑貯放，另有推土機與清除車輛各一部及原告公司員工數名等，正於現場進行事業廢棄物之分類作業（有稽查照片可證），而原告所稱「並無堆置大量事業廢棄物或所指原告之人員正進行事業廢棄物之分類作業之情事。」云云，顯係卸責之詞，委非可採。
（五）又查原告將收集清運之事業廢棄物予以貯存堆置，再由原告之員工予以分類、收集、出售，依據事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第三款第一目規定：「本標準專有名詞定義如下：一、‧‧‧三、處理：指下列行為：㈠中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或安定之行為。」惟此，原告前揭行為已達成廢棄物之分離、減積等中間處理行為，有經原告確認、簽名之稽查紀錄可稽。依據廢棄物清理法第四十一條第一項規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」是原告如欲從事事業廢棄物之處理作業，須依規定取得公民營廢棄物處理或清理許可證後始得為之。
（六）末查原告係為乙級廢棄物清除機構，依據公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第二條第一項第一款規定：「廢棄物清除機構：接受委託清除廢棄物至境外或該委託者指定之廢棄處理場（廠）處理之機構。」是以，原告僅得接受委託清除廢棄物至境外或該委託者指定之廢棄處理場（廠）處理，而不得逕行處理廢棄物。綜上所述，原告如欲從事事業廢棄物之處理作業，須依前揭規定取得公民營廢棄物處理或清理許可證後始得為之，未依規定取得公民營廢棄物處理或清理許可證前即不得從事廢棄物之處理作業，是被告依廢棄物清理法第五十七條規定命其停止營業，於法並無不合，與原告所述公務人員懲戒法及地方自治法等無涉。是原告違規事實明確，業如前所述，其有違規行為即應受罰。
從而，被告所為之處分，揆諸首揭規定，並無不合。
理 由
一、按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。‧‧‧。」、「從事廢棄物貯存、清除或處理業務，違反第四十一條第一項規定者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並命其停止營業。」廢棄物清理法第四十一條第一項本文及第五十七條分別定有明文。復按「本辦法所稱公民營廢棄物清除處理機構，指從事廢棄物清除、處理業務之下列三種公、民營機構：一、廢棄物清除機構（以下簡稱清除機構）：接受委託清除廢棄物至境外或該委託者指定之廢棄物處理場（廠）處理之機構。二、廢棄物處理機構（以下簡稱處理機構）：接受委託處理廢棄物之機構。三、廢棄物清理機構（以下簡稱清理機構）：接受委託清除並處理或處理廢棄物之機構。」、「清除機構分級、從事業務範圍及專業技術人員設置規定如下：‧‧‧。二、乙級：得從事一般廢棄物及一般事業廢棄物清除業務；應置專任乙級以上清除技術員一人。‧‧‧。」、「本標準專用名詞定義如下：‧‧‧。二、清除：指事業廢棄物之收集、運輸行為。三、處理：指下列行為：㈠中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或安定之行為。‧‧‧。
」分別為公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第二條第一項、第七條第一項第二款暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條第二款及第三款第一目所明定。
二、經查，原告為乙級之清除機構，被告於九十三年三月二十三日派員前往台南縣○○鄉○○路○○○號稽查，發現原告未經許可即於該址從事事業廢棄物之分類、出售等中間處理行為，乃以原告違反廢棄物清理法第四十一條第一項規定，依同法第五十七條規定處原告六萬元罰鍰，並命停止營業等情，業經兩造陳述在卷，並有被告九十三年五月十四日局環廢字第００三０號執行違反廢棄物清理法案件處分書附於原處分卷可稽，足堪信實。
三、本件原告訴稱：於被告之稽查紀錄表上簽名署名劉永清之人並非原告之員工，被告竟以非原告人員之第三人所述為其裁罰依據，其裁罰有違「依法行政」之原則甚明，而被告稽查當日，原告並無堆置「大量」事業廢棄物或所指原告之人員正進行事業廢棄物之分類作業之情事，稽查當日所發現的，僅是幾包回收物之塑膠袋而已，該等物品係屬「一般廢棄物」，並非「事業廢棄物」，是被告所稱「現場進行『事業廢棄物』之分類行為」，實屬無據，又該廢棄物，係收購自拾荒者之一般廢紙或廢容器而已，並無「以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，「改變」其物理、化學、生物之特性或成分‧‧‧」，自與廢棄物清理法所定之「廢棄物處理」要件不符，是縱原告有向他人收購可回收之一般廢紙、廢容器，亦與事業廢棄物之「處理」不同，依法自無庸取得「廢棄物處理」之許可文件，且廢棄物清理法第五十七條停業之規範未設期限之規定，尚難謂符合法律明確性原則之要求，從而，主管機關於適用廢棄物清理法第五十七條之規定，以停業處分制裁違章行為人時，仍應注意為一定期限之限制，不得任意為無期限之行政處分，是原處分中有關無期限之停止營業部分，自屬違法云云。
四、惟查，原告向臺南市政府所申請核發之許可文件，其內容為「營業項目：清除廢棄物」、「級別：乙級」、「清除數量：每月四百五十公噸以下」、「許可證字號 (九一)南市廢消乙字第０二八號」之廢棄物清除許可證，此為兩造所不爭執，並有許可證查詢資料影本附於訴願卷可憑，是原告為乙級之廢棄物清除機構，依前述公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第二條第一項、第七條第一項第二款暨「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第二條第二款之規定，原告僅得從事一般廢棄物及一般事業廢棄物之收集、運輸行為。次查，被告於九十三年三月二十三日前往台南縣○○鄉○○路○○○號稽查，發現現場堆置大量事業廢棄物，並設有一貯坑貯放，另有推土機與清除車輛各一部及原告公司員工數名正於現場進行事業廢棄物之分類作業，並經載明於現場製作之稽查紀錄表可按，此有現場稽查紀錄表、稽查現場拍攝照片八幀附於原處分卷可憑，另原告代表人甲○○因上揭未經許可擅自為廢棄物之貯存、處理行為，亦經臺灣臺南地方法院判處有期徒刑一年六月，亦有該院九十三年度訴字第八一二號刑事判決書影本卷可按，是原告主張：被告稽查當日，原告並無堆置「大量」事業廢棄物或所指原告之人員正進行事業廢棄物之分類作業之情事。稽核當日所發現的，僅是幾包回收物之塑膠袋而已，該等物品係屬「一般廢棄物」，並非「事業廢棄物」云云，尚無足採。
五、又查，劉水清係原告代表人即甲○○之父，原告係家族成員所成立之公司，員工有甲○○之母、兄、嫂、弟等人，劉水清雖非正式員工，亦在現場幫忙，稽查當日甲○○本亦在現場，嗣因被告之公務車遭不明人士破壞，甲○○留在派出所處理，而由劉水清陪同被告稽查人員回現場繼續稽查工作，才由劉水清親自於稽查紀錄簽名，此為兩造所不爭執，況原告本件之違章行為其事證明確，業如前述，被告並非僅憑劉水清於稽查現場之陳述為裁罰之惟一依據，是原告主張：被告之稽查紀錄表上簽名署名劉永清之人並非原告之員工，此有原告之員工名冊及勞工保險卡所載可稽，是署名劉永清之人既非原告之人員，其如何了解原告之作業？被告竟以非原告人員之第三人所述為其裁罰依據，其裁罰有違「依法行政」之原則甚明云云，亦非可採。
六、再者，揆諸前揭廢棄物清理法第四十一條第一項之規定，原告如欲從事事業廢棄物之處理業務，須依規定取得公民營廢棄物處理或清理許可證後始得為之，未依規定取得公民營廢棄物處理或清理許可證前，本即不得從事廢棄物之處理作業，是為貫徹廢棄物清理法制定之目的，同法第五十七乃規定對於違反同法第四十一條第一項之行為者，並命其停止營業，以避免其繼續污染環境，故本件被告所命原告停止營業者，乃係命原告停止繼續為違反同法第四十一條第一項之行為，揆諸上述規定，原告未經申請主管機關許可前本不得從之業務，並非命其無限期停止其經申請許可之清除業務。準此，原告指稱廢棄物清理法第五十七條停業之規範未設期限之規定，尚難謂符合法律明確性原則之要求，被告適用廢棄物清理法第五十七條之規定，以停業處分制裁違章行為人時，仍應注意為一定期限之限制，不得任意為無期限之行政處分云云，容有誤解，顯無足採。
七、綜上所述，被告以原告違反廢棄物清理法第四十一條第一項規定，依同法第五十七條規定處原告六萬元罰鍰，並命停止營業之處分，並無不合，訴願決定予以維持，核無違誤。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十八 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二十八 日
法院書記官 黃玉幸