高雄高等行政法院裁定
93年度訴字第865號原 告 甲○○被 告 高雄市前鎮區公所代 表 人 乙○○區長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因申租公有土地事件，原告不服高雄市政府中華民國93年9月16日高市府法一字第0930048125號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款規定甚明。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭執，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」復經司法院釋字第448號解釋在案。故行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇，合先敘明。
二、本件原告起訴意旨略以：(一)原告住宅後方原為河川，40餘年前順水流下大量土石垃圾，有關單位不聞不問，終致河川淤積而成蚊蟲孳生之新生地。沿岸居民痛苦不堪，為維護環境衛生而加以整理並善意占領，原告亦善意占用被告經管之鎮東段1299地號市有土地編號C部分（計38平方公尺，下稱系爭土地），已逾40多年。早可依民法第772條、第769條、第770條等規定依時效取得地上權。被告於民國（下同）84年5月對原告發出承租通知，原告於通知指定期間辦妥承租登記，並遵守通知所規定之要件，而未起訴及上訴。被告不但未信守承諾與原告辦理租約，反而將原告信守通知要件，放棄上訴之一審判決，與其他未依通知期間登記，且上訴至最高法院判決確定之占用戶等同處分。令原告也要拆屋還地。原告多次陳情被告信守承諾，均無結果，而提出具有法效性之申請，為被告所駁回，原告認為不當及違法。(二)被告駁回原告聲請之公函應該屬於行政處分。雖依行政程序法及訴願法之規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，然司法院釋字第423號明釋「行政處分不因其用語、形式而有異，若行政機關以通知書名義製作直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，仍為行政處分。」司法院釋字第540號理由書採學術上之雙階理論，明示：「申請承租未准，如有不服，須依法提起行政爭訟。」另參酌最高行政法院91年7月份庭長法官聯席會議決議之內容，原告提起訴願，訴願決定機關不應以被告機關覆函非行政處分而作成不受理之形式決定，以迴避實體審查。(三)被告對原告所發通知明示「業經市政財政局簽請市長批示准予出租，惟須具備下列要件，方能辦理出租。」不論其所欲訂立之租約為行政契約或私法契約，依行政程序法第149條及民法第154條：「契約之要約人因要約而受約束。」只要訴願人符合該通知之要件及於指定期日前登記，該所即應受該通知之拘束，必須與本人簽約。被告以原告放棄憲法訴訟權為要件卻在原告因放棄訴訟防禦權，上訴救濟權而贏得一審之確定訴訟後，卻不信守其通知內容，其手段違背誠信原則，豈止不當，已經違法。（四）高雄市政府財政局85高市財政4字第15508號函之說明，清楚表明原告及所有占用戶辦理承租，依法有據。（該函雖係對其他占用戶發文，但依證據共通原則，原告可採為證據。）（五）原告及其他占用戶所占用之市有土地，依被告高市前區祕第0000000000號函呈市政府之建議，已評估過，租予占用戶對公益並無影響，且會造成公私雙贏。既不影響公益，自應依要約與原告簽訂公地租賃契約。(六)綜上各點，被告並無不覆行締約之正當理由，其應核准原告申請，否則既違背誠信原則，也違背法律。而訴願決定機關為不受理之決定，也違反司法院前揭解釋，亦為違法，乃聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並被告應依原告之申請即依84年5月通知原告之出租要約與原告辦理公地租賃契約云云。
三、經查，系爭土地為高雄市政府所有，被告為系爭土地之管理機關，於82年間依據高雄市市有財產自治條例第六條規定清查，始發現系爭土地遭原告於55年間即非法長期占用，面積：2333平方公尺內之38平方公尺，被告訴請原告拆屋返還土地民事事件，經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）以88年訴字第1557號判決原告敗訴，而於88年12月1日確定在案。
惟原告仍不斷向被告陳情，盼能依高雄市市有財產管理自治條例第61條規定辦理租用，希免拆屋還地，被告分別於90年3月5日、90年7月3日、92年3月21日及92年7月23日通知原告限期拆屋還地在案，原告又於93年6月6日請求承租系爭土地，被告仍以維護市有財產等因素考量，於93年6月25日以高市前區民字第0930006531號函復原告無法受理等情，此有被告前揭函及高雄地院前述民事判決附卷可憑。故原告本件向被告所請求者，乃要求被告與之訂立公有土地之租賃契約，即請求被告為同意出租之意思表示。惟行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，首揭司法院釋字第448號解釋已明，是原告請求被告就系爭公有土地與原告訂立租賃契約所發生之爭議，乃行政機關因國庫行政行為與人民所生私權關係之爭執，屬於民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍，揆諸上開說明，本院對之並無審判權。是以，訴願機關從程序上予以駁回，而為訴願不受理之決定，並無不合。原告提起本件行政訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告依原告之申請即依84年5月通知原告之出租要約與原告辦理公地租賃契約，即難謂為合法，應予駁回。
四、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 24 日
第二庭審判長法 官 呂 佳 徵
法 官 蘇 秋 津法 官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票6份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 1 月 24 日
書記官 黃玉幸