高雄高等行政法院判決
93年度訴字第00887號原 告 甲○○
丙○○上 二 人訴訟代理人 戊○○原 告 乙○○被 告 高雄市政府建設局代 表 人 丁○○ 局長住同上訴訟代理人 林志嫻上列當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○、丙○○及乙○○為高雄市柴山之農戶，自民國（下同）五十六年起，即於柴山耕作，甲○○之耕地面積為０．六公頃，甲○○父親李和之耕地面積為一．五四公頃，於李和死亡後該部分由甲○○繼續耕作，丙○○之耕地面積為一．五公頃，乙○○耕作面積約二公頃，上開土地於七十四年五月二十五日因分割登記為高雄市○○區○○段第六九號土地（所有權人為中華民國，管理人為財政部國有財產局），高雄市政府依據高雄市野生動物保育自治條例第三條規定，於九十年六月二十八日以高市府建三字第二五二九六號發布公告：高雄市壽山自然公園內劃定範圍為禁止區域，於該公告區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之行為。原告等因台灣獼猴危害其等所種植之農作物，致受有損害，乃向被告申請補償，被告召開「台灣獼猴危害柴山果園收購果樹」相關事宜會議後，認本件無法令依據可請求補償，原告等爰依野生動物保育法第十一條第三、四項及行政訴訟法第八條第一項規定，提起本件一般給付訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應給付原告三人各新台幣（下同）二十萬元，及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由略以：
一、原告等為柴山之農戶，自五十六年起，即於柴山耕作。依野生動物保育法第十條第一項及第四項規定，地方主管機關有權劃定野生動物保護區，且被告於九十年六月二十八日以高市府建三字第二五二九六號公告，高雄市壽山自然公園內之台灣獼猴為高雄市野生動物保育自治條例第三條所稱屬於公告區域禁止直接接觸、餵食或其他危害行為之動物。依該公告之內容，被告顯已將壽山自然公園劃定為野生動物保育區，因此，被告稱該公園非屬野生動物保護區自難採信。又上開公告已對外表示，使一般民眾形成信賴，依信賴保護原則，更應確定該公園為野生動物保育區。
二、系爭土地為國有財產局南區辦事處所有，並位於國有保安林及軍事管制區範圍內，且該地區為國防部福利總處高雄要塞區，依土地法第十七條之規定，要塞軍備區得租賃予本國人，又依國有財產法第十一條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」另依要塞堡壘地帶法之相關規定，整個要塞地區相關行為之禁止及限制，均由國防部或由要塞司令為之，足見系爭土地管理使用之權限在於軍方。依高雄要塞區之資料，原告等使用系爭土地，顯係經高雄要塞區之主管機關所允許，從高雄要塞區將原告列為耕作戶（農戶）並收取福利金之情形，就系爭土地雙方確有租賃關係，後來高雄要塞區雖未再收取相關福利金，然雙方既未終止該租賃關係，原告等仍繼續耕作，依土地法第一百零九條規定，雙方仍有不定期租賃關係存在，原告等自是合法使用人。
三、系爭土地因台灣獼猴危害原告等所種植之農作物，依野生動物保育法第十一條第三項規定，野生動物保護區之使用人或占用人，因同條第二項提供野生動物棲息環境而受有損失，被告應予補償。同法第十二條第四項亦規定，使用人使用之土地因實施保育措施致使用人遭受損失，應予補償，原告等為合法之土地使用人，則原告等之權益自應受野生動物保育法規定之保障。且因高雄市政府公告保護台灣獼猴，台灣獼猴損害原告之農作物造成損失，依憲法規定，人民權利應予保護。關於補償金額部分，待被告補具相關文件後，原告等再為具體聲明。
乙、被告主張之理由略以：
一、系爭土地並未經中央主管機關即行政院農業委員公告劃定為「野生動物保育區」，故原告等所稱因提供野生動物棲息環境而受有損失，被告應予補償乙節，並無野生動物保育法第十一條之補償規定之適用。
二、被告並未於原告等之果園內，依同法第十二條第一項規定進行野生動物資源調查或保育計畫，故無原告等所主張：使用人使用土地因實施保育措施致使用人遭受損失而應予補償之情形。
三、原告等耕作之土地屬於國有，現為財政部國有財產局管理，查原告等並未向該局租用，依前開法條規定，其補償對象係公、私有土地所有人或使用人遭受損失者，故原告等並不符合同法所規定之補償對象。
四、被告曾依據果農請求補償文件，專函向行政院農業委員會請示，但行政院農業委員會九十三年五月二十八日農授林務字第０九三一六一０三０三號函略以：高雄市柴山地區並非依據野生動物保育法公告之野生動物保護區。另該地區亦非野生動物棲息環境，有台灣地區自然保護區設置概況附卷可稽，故本件無相關補償事宜適用問題。
五、另被告曾多次召開會議，邀請果農及相關單位，討論柴山地區果園遭台灣獼猴摘拾果實事宜，並就相關法規及土地等問題進行研商，均因受限於法律規定而無具體結果，綜上所述，原告等之主張均無理由。
理 由
一、按「經劃定為野生動物保護區之土地，必要時，得依法徵收或撥用，交由主管機關管理。未經徵收或撥用之野生動物保護區土地，其所有人、使用人或占有人，應以主管機關公告之方法提供野生動物棲息環境；在公告之前，其使用、收益方法有害野生動物保育者，主管機關得命其變更或停止。但遇有國家重大建設，在不影響野生動物生存原則下，經野生動物保育諮詢委員會認可及中央主管機關之許可者，不在此限。前項土地之所有人或使用人所受之損失，主管機關應給予補償。」為野生動物保育法第十一條所明定。
二、本件原告主張：高雄市政府依據高雄市野生動物保育自治條例第三條規定，於九十年六月二十八日以高市府建三字第二五二九六號發佈公告：高雄市壽山自然公園內劃定範圍為禁止區域，於該公告區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之行為，顯已將壽山自然公園劃定為野生動物保護區，原告等為系爭土地之合法使用人，所耕作之農作物遭台灣獼猴破壞致生損害，被告自應依野生動物保育法第十一條第三項規定，給付原告等補償金云云。
三、惟查，土地之所有人或使用人依野生動物保育法第十一條第三項規定請求主管機關補償者，須具備下列三要件，即：（１）該土地經劃定為野生動物保護區；（２）該土地未經徵收或撥用，土地之所有人或使用人以主管機關公告之方法提供野生動物棲息環境；或主管機關在公告之前，其使用、收益方法有害野生動物保育者，主管機關得命其變更或停止；
（３）土地之所有人或使用人因此致受有損害。本件原告是否是具備上述三要件，茲分述如下：
（一）按野生動物保育法第八條第四項規定：「第一項野生動物重要棲息環境之類別及範圍，由中央主管機關公告之；變更時，亦同。」同法第十條規定：「地方主管機關得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬訂保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。前項保護區之劃定、變更或廢止，必要時，應先於當地舉辦公聽會，充分聽取當地居民意見後，層報中央主管機關，經野生動物保育諮詢委員會認可後，公告實施。中央主管機關認為緊急或必要時，得經野生動物保育諮詢委員會之認可，逕行劃定或變更野生動物保護區。主管機關得於第一項保育計畫中就下列事項，予以公告管制：一、騷擾、虐待、獵捕或宰殺一般類野生動物等行為。二、採集、砍伐植物等行為。三、污染、破壞環境等行為。四、其他禁止或許可行為。」又同法施行細則第十二條：「依本法第十條所劃定之野生動物保護區，得分為核心區、緩衝區及永續利用區，分別擬訂保育計畫。地方主管機關為前項劃定前，應會商有關機關，並檢附保護區保育計畫書圖層報中央主管機關核定。保育計畫內容如下：一、計畫緣起、範圍及目標（範圍及規劃圖比例尺不得小於一萬分之一）。二、計畫地區現況及特性。三、分區規劃及保護利用管制事項。四、執行本計畫所需人力、經費。五、舉辦公聽會者，其會議紀錄。六、其他指定事項。」另行政院農業委員會就野生動物重要棲息環境及野生動物保護區劃定之疑義，曾以八十四年三月三日（八四）農林字第0000000Ａ號函：「有關野生動物保護區之劃定，依野生動物保育法第十條規定，地方主管機關得就野生動物重要棲息環境之類別與範圍，報由中央主管機關公告。在本會尚未公告各地區野生動物重要棲息環境前，其處理原則如次：（一）地方主管機關如於轄區內，認為有劃設野生動物保護區之必要者，請先擬定該保護區保育計畫草案，層報本會審核。（二）本會對該保護區計畫核定認可時，即公告該地區為野生動物重要棲息環境，俾供地方主管機關依法公告為野生動物保護區之依據。」由上述法令規定可知，地方主管機關雖就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者，有劃定為野生動物保護區之權限，但應先經前揭程序擬定野生動物保護區保育計畫草案，送交行政院農業委員會核可公告為野生動物重要棲息環境後，地方主管機關始得作為野生動物保護區公告之依據。經查，本件系爭土地，於七十四年五月二十五日因分割登記為高雄市○○區○○段第六九號土地（所有權人為中華民國，管理人為財政部國有財產局），並位於高雄市壽山自然公園範圍內，但高雄市政府並未依上開法令規定之程序，擬訂野生動物保護區保育計畫草案並報由行政院農業委員會核可公告為野生動物重要棲息環境及野生動物保護區，業據被告陳述明確，並有土地登記謄本及台灣地區自然保護區設置概況各一件附卷可稽，且行政業農業委員會九十三年五月二十八日農授林務字第０九三一六一０三０三號函亦載明：「．．．說明：．．．二、野生動物保育法第十一條所指之補償，係針對『經劃定為野生動物保護區之土地』範圍內，其土地所有人或使用人所受之損失；查貴府柴山地區並非依據野生動物保育法公告之『野生動物保護區』，故無貴府來函附件申請書所提相關補償事宜適用問題。．．．。」足證本件系爭土地確非依野生動物保育法公告之野生動物保護區，已甚明確。系爭土地既非屬野生動物保護區，則不具備野生動物保育法第十一條第三項補償請求權之要件，則原告等主張該土地經高雄市政府劃定為野生動物保護區，其等農作物因台灣獼猴破壞致生損失而請求補償，自屬無據。
（二）原告雖主張：高雄市政府依據高雄市野生動物保育自治條例第三條規定，於九十年六月二十八日以高市府建三字第二五二九六號發布公告：高雄市壽山自然公園內劃定範圍為禁止區域，於該公告區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之行為，依該公告之內容，高雄市政府顯已將壽山自然公園劃定為野生動物保育區乙節。按「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。」、「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；．．．」地方制度法第二十六條第二項及第四項分別定有明文。經查，高雄市政府為加強野生動物保育及維護民眾之安全健康，依據高雄市野生動物保育自治條例第三條規定，於九十年六月二十八日以高市府建三字第二五二九六號公告，將高雄市壽山自然公園劃定範圍為禁止區域，於該劃定範圍區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之行為，違者並處六千元之罰鍰等情，有高雄市野生動物保育自治條例及前揭公告附卷可稽。上開自治條例第一條已明示：高雄市政府為加強野生動物保育及維護民眾之安全健康，特制定該自治條例，可知，該自治條例及前揭公告之法源係前揭地方制度法第二十六條第二項，而非野生動物保育法。次查，該自治條例雖經行政院九十年五月三日台九十農字第０二五六一五號核定，此係因該條例第五條有科處罰鍰規定，依上述地方制度法第二十六條第四項規定，高雄市政府報經行政院核定後始得發布之故，而非依上述野生動物保育法規定之程序，由高雄市政府擬訂野生動物保護區保育計畫草案並報由行政院農業委員會核可公告為野生動物重要棲息環境及野生動物保護區，灼然甚明，則高雄市政府九十年六月二十八日以高市府建三字第二五二九六號公告，係為加強野生動物保育及維護民眾之安全健康，依據高雄市野生動物保育自治條例第三條規定，發布高雄市壽山自然公園內劃定範圍為禁止區域，而非依野生動物保育法規定，公告該地區劃定為野生動物保護區。故原告稱依該公告之內容，高雄市政府顯已將壽山自然公園劃定為野生動物保育區云云，顯有誤解，不足採取。
（三）次按土地之所有人或使用人依野生動物保育法第十一條第三項規定得向請求主管機關補償，所須具備之第二要件為：該土地未經徵收或撥用，土地之所有人或使用人以主管機關公告之方法提供野生動物棲息環境；或主管機關在公告之前，其使用、收益方法有害野生動物保育者，主管機關得命其變更或停止。經查，高雄市政府上開九十年六月二十八日以高市府建三字第二五二九六號公告，依其公告內容所載為：劃定高雄市壽山自然公園為禁止區域、公告台灣獼猴為應予保育之野生動物及於公告區域內禁止直接接觸、餵食或其他危害台灣獼猴之行為。但有下列情形之一者不在此限：（一）有危及公共安全或人類性命之虞者。（二）包容農林作物、家禽或水產養殖者。（三）傳播疾病或病蟲害者。（四）其他經主管機關核准者。惟查，就上開公告及高雄市政府野生動物保育自治條例規定內容觀之，均未對系爭土地所有權人或使用人公告應以如何之方法，提供野生動物即台灣獼猴棲息環境；或於公告前，因原告等之使用、收益方法有害台灣獼猴之保育，而高雄市政府命其變更或停止之情形。從而，原告縱然於系爭土地進行耕作，並因台灣獼猴危害其等之農作物而造成損失，然因欠缺上述向主管機關請求補償之要件，依法原告等亦無從取得該補償請求權，已甚明確。故原告等主張其等依野生動物保育法第十一條第三項規定得向被告請求補償云云，亦屬無據，自非可採。
四、次查：
（一）又按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，固得依行政訴訟法第八條第一項前段之規定，向高等行政法院提起一般給付之訴，請求財產之給付。惟該項財產上之給付如須先由行政機關就其給付之範圍或金額之多寡予以自行核定，而後再作成授益行政處分者，基於對行政權之尊重暨避免司法資源被濫用，自應由人民先向行政機關請求作成財產給付之授益處分為是。如行政機關對其請求於法令所定期間內應作為而不作為，或對其請求逕予駁回，則人民應依訴願法之規定提起訴願救濟；倘有不服，再循序依行政訴訟法第五條第一項、第二項規定，提起「怠為處分之課予義務訴訟」或「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕行提起同法第八條之一般給付訴訟。是原告就財產之給付，如主張其有公法上之損失補償請求權，而是項財產之給付，倘須由行政機關自行先為核定者，其捨上開合法救濟途徑不為，卻逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，則原告之訴自欠缺權利保護之必要，其訴訟即難認為有理由。最高行政法院九十年度判字第二三六九號判決：「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第八條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。」，亦同此旨。另按「主管機關依本法第十一條第三項補償土地所有人或使用人所受之損失時，其補償金額，由主管機關邀請有關之團體協議為之；協議不成，報請上級主管機關核定之。」野生動物保育法施行細則第十六條定有明文。
（二）經查，本件原告於上開土地進行耕作，遭台灣獼猴摘食農作物而受有損失，縱然屬實，其等依野生動物保育法第十一條第三項規定向主管機關請求補償時，依同法施行細則第十六條規定，其補償金額既應由主管機關邀請有關之團體協議為之；協議不成，再報請上級主管機關核定之。依上開實體法之規定，原告等請求本件補償，有關補償金額之多寡，理應由被告先行審查及核定，爾後再作成補償之授益處分。原告等倘對被告之處分不服，再依訴願及行政訴訟（課予義務訴訟）程序尋求救濟，是其逕行依行政訴訟法第八條之規定向本院提起一般給付之訴訟，揆諸說明，顯非適法。原告遽行向本院提起本件行政訴訟（一般給付訴訟），即屬欠缺權利保護要件，且屬無從補正，其訴訟之主張，亦難認為有理由，應予駁回。
五、綜上所述，本件原告之主張，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘爭執，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 27 日
第一庭審判長法 官 陳光秀
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 4 月 27 日
書記官 宋鑠瑾