高雄高等行政法院判決
93年度訴字第00935號原 告 中國石油股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 丁○○被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○代理市長訴訟代理人 丙○○
蘇吉雄律師陳雅娟律師上列當事人間因使用費事件，原告不服財政部中華民國93年10月15日台財訴字第09300408490號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告所設置之輸油管線使用被告所有高雄市○鎮區○○○路至民權路等市有土地，經被告依據前行為時高雄市市有財產管理規則第56條（現已修正為高雄市市有財產管理自治條例第63條）規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，核算民國（下同）88年1月1日至同年6月30日止之土地使用費金額計新台幣（下同）20,273,474元，乃以88年6月4日高市府財四字第16938號函送原告市有土地使用補償金繳款書，請原告於88年6月30日止限期繳納。原告不服，提起一再訴願，均遭一再訴願決定以事屬私權爭執而予駁回，循序提起行政訴訟，亦遭本院及最高行政法院裁定駁回而告確定。嗣原告聲請再審，經最高行政法院以92年度裁字第795號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。經本院以92年度訴更字第40號判決撤銷一再訴願決定，由訴願機關另為實體上審理決定；訴願機關以93年10月15日台財訴字第00000000000重核訴願決定，仍維持原處分；原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴及補充意旨略謂：㈠被告就公有道路之土地使用費計收行為，應遵循法律保留原
則，並受公法法理之拘束：按「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」「前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」為行為時高雄市市有財產管理規則第56條所明定（現已修正為高雄市市有財產管理自治條例）。又被告為能具體執行上開管理規則，於86年9月5日，就土地裝置埋設管線部分，特別訂定所謂「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，據以對外發單徵收土地使用費。是以，前揭作業原則既與土地使用費之收取密不可分，應具有一定對外效力，而非僅屬內部作業規範而已。至上開條文所稱「使用費」，依條文文義觀之，應係指使用規費而言。亦即國家對個別人民，在行政上為特定給付時，向使用人收取，用以補償國家對人民所為行政給付之成本；故規費之特徵，即在於給付與對待給付者之對待給付關係（參見陳敏，行政法總論，第3版，頁265 以下）。從而，規費既屬人民之強制性金錢給付義務，依據歷年來司法院釋字第313、346、426解釋之意旨，行政機關課予人民公法上金錢給付義務，包括使用規費，均需符合法律保留原則，此乃規費法（91年12月11日公布）第1條：「為健全規費制度，增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益，特制定本法。」立法意旨之所在；並受公法上基本原理如比例原則、誠信原則、信賴保護原則之拘束，自屬當然。
㈡被告特許原告使用道路埋設管線，長期未收取原告輸油管土
地使用費，有其法律正當基礎與歷史因素。經查，原告係於81年、84年間申經被告核准在市○道路挖掘埋設輸油管；又原告前述申請挖掘道路埋設管線之行為，雖未影響道路之一般使用（為行政程序法第92條第2項後段之一般處分），然與公眾依一般方式使用該市○道路（例如道路通行）之情形不同，而應屬「特許使用」（行政程序法第92條第1項之普通行政處分），須經被告作成特許使用之授益行政處分。就此，被告係經審慎評估後，方准許原告埋設輸油管線並發給原告「道路挖掘許可證」，而被告於作成授益行政處分時，亦未要求原告繳納使用費。蓋本件所有道路挖掘、埋設、回填作業及輸油管線之花費，均由原告自行出資，並無使用被告之行政給付，更未重大影響道路之交通使用。從而，被告既未提供具體行政給付，能否僅依據上開高雄市市有財產管理規則第56條規定，課徵原告輸油管「土地使用費」，即非無疑。有關本件管線埋設，被告既未支出任何行政成本，原告亦未使用被告提供之對待給付，當然不符合前述「使用規費」之本質；因此之故，當初原告申請埋設輸油管線，被告於作成授益行政處分時，即未依上開規定收取原告使用費。亦即，被告之所以免除原告繳納使用規費義務，係考量原告並未受領被告行政給付，並非僅係原告為公營事業機構之歷史因素而已（另行政院亦曾於65年12月13日以台65經字第10615號函台灣省政府並副知經濟部、內政部及財政部，希照內政部會商結論。就原告埋設輸油管比照電信、電業及自來水法等有關規定，免收土地使用費；參最高行政法院91年度裁字第334號裁定。）何況，原告基於公營事業屬性，關於輸油管線之鋪設計畫，往往須配合國家整體經濟建設與行政任務之達成，而與各行政機關進行分工與經費分擔，是以原應由地方政府分擔經費之管線埋設，因考量地方政府財務狀況，政策上均由原告自行吸收費用。足見原告埋設輸油管線之事實，不能與一般人民使用公有土地之情形相提並論，乃被告於作成特許使用之合法授益行政處分後，漠視並無提供行政給付之事實，亦忽略上開歷史因素，待原告輸油管線埋設妥當而難以遷移後，始行課徵原告土地使用費，侵害原告權益，顯乏正當依據。
㈢被告就公有道路之土地使用費計收行為，縱認係行政處分性
質，亦應經原告參與同意。本件被告就原告使用道路埋設管線，發函向原告徵收自88年1月至6月止之土地使用費，乃實務上固認該函文係單方之意思決定，未容許相對人任何意思之參與，性質上為行政處分（最高行政法院91 年度7月份庭長法官聯席會議決議）。然有關公物利用收取規費之本質，係類似私法契約之原理，即人民先同意就公物使用繳納一定額度之費用，而後始利用公物並提供金錢給付，此參諸法務部（75）法律字第3427號函：「一、行政機關將公有土地租與人民使用收益而收取租金，係私法上之契約行為，其所生之法律效果，似應適用民法之有關規定。．．．。查租賃契約係諾成契約，於契約當事人人對於租賃要件即租賃物及租金，互相表示意思一致時，即行成立；．．．」之內容自明。從而，本件被告就原告利用公有道路埋設管線等情，固未運用雙方合意之契約方式，而係運用公權力作成系爭具對外規制力之行政處分，然基於公物利用之法理及原告程序主體權之保障，茲此行政處分亦須經原告同意為前提。是以，被告就系爭土地使用費之收取及額度，於均未獲得原告同意之情形下，即於86年9月5日自行訂定高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，並據以向原告收取高額土地使用費，無異以管線埋設既成事實強迫原告繳納土地使用費，致原告毫無參與之機會，淪為程序客體，足認系爭行政處分顯有違法瑕疵（另參行政程序法第102條、第114條第2項規定）。
㈣被告長期均未收取原告管線使用費，突於86年9月5日訂定高
雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，並據以向原告收取管線使用費，顯然違反誠信原則，茲分述如下：
⒈按「行政程序法，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴。」為行政程序法第8條所明定。又「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。依本院最近之見解，私法中誠信公平之原則，在公法上應有其類推適用。」復為最高行政法院52年判字第345號判例所明示在案。又最高法院57年台上字第1708號判例亦謂：「上訴人就系爭土地上雖非無租賃關係，然於被上訴人未履行出租人之義務達11年之久，上訴人迄未行使其租賃權或聲請為假處分，以保全強制執行，坐令被上訴人在系爭土地上建築房屋、種植果樹，耗費甚鉅，始引起訴訟，求命其除去地上物交付土地，核其情形，雖非給付不能，然亦係權利之濫用，有違誠信原則。」是誠信原則既為公、私法共通之原理，民法上對於誠信原則之具體貫徹，即權利濫用之禁止，於公法上應得予以援用，尤以行政程序法第8條已明文規定，於93年作成之系爭處分當然亦有適用。申言之，所謂權利濫用之禁止，乃強調權利固得自由行使，然權利人若享有權利而在相當時間不為行使，致他方有正當理由信賴權利人不欲其履行義務者，則權利再為行使，因出爾反爾，使相對人陷於窘境，依誠信原則，自應加以禁止。
⒉本件被告於78年間准許原告自行籌資埋設、興建輸油管線，
均未對原告收取土地使用費，茲此法律事實已存在有近10年之久。足見雙方就輸油管線通過市○道路底下，係無庸負擔其他金錢給付義務等情，已形成特別法律關係，原告亦對被告不欲行使權利之舉止產生信賴。故而，原告乃以系爭輸油管為基礎，於油價成本計算、營運據點設置、供油網路配置等，接續投入大量成本心力，形成不可回復之狀態，被告對原告上開作為，復均未置一詞。嗣被告於長期均未行使權利後，竟於86年9月5日自行訂定高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，並據以向原告收取高額土地使用費，稱當初沈默並非表示放棄土地使用費等語，其推翻過去兩造成立之特別法律關係，無視原告已接續投入之成本心力，致原告陷入始料未及之窘境。揆諸前揭說明，被告上開行為實屬權利濫用之舉止，違反公法上誠信原則甚明，被告系爭原處分既屬違法，自應予以撤銷。
㈤被告長久均未收取原告管線使用費，突於86年9月5日訂定「
高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並據以向原告收取管線使用費，顯然違反信賴保護原則，分述如下：
⒈按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使
涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第12 6條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」為司法院釋字第525號解釋所揭示在案。本件原告於78年間申經被告核准挖掘道路埋設輸油管，被告於特許原告使用時，並未收取土地使用費，有其歷史原因及背景（即前述行政院函文內容），且原告係自行籌資興建、維護與使用，應有不須負擔公法上金錢債務之信賴事實存在。嗣被告突於86年9月5日訂定高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，並據以收取土地使用費。本件被告固稱該作業原則僅係其執行高雄市市有財產管理規則第56條之內部作業規範而已；然該作業規範既為執行計收土地使用費所必要，基於被告相較於之前免除土地使用費之法律事實，被告既依高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則採行收取土地使用費之行政措施，並發函要求原告限期如數繳納，即與因情勢變遷而修正法令之效果相同。是揆諸上開司法院釋字第525號解釋意旨，原告既無行政程序法第119條規定信賴利益不保護情形，被告於決意收取原告土地使用費時，即應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕原告損害。準此，被告於86年9月5日訂定高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，並據以收取土地使用費，對於原告不須負擔金錢給付義務之信賴事實，既未踐行保護措施，於法即有未合。
⒉依行政處分附款及授益行政處分廢止之法理，本件亦應有信
賴保護原則之適用。經查，原告係於78年間，向被告申請在市○道路挖掘埋設輸油管；經被告作成無任何負擔准予特許使用之授益行政處分。乃被告嗣後另外作成收取土地使用費之行政處分，性質上即等同廢止原授益行政處分。蓋基於公物利用之法理，土地使用費之收取與土地特許使用（埋設管線）之行政處分係密不可分，被告前述所為，係作成「應收取使用費之特許使用」之新行政處分，並廢止原先「無任何負擔准予特許使用」之授益行政處分。參諸行政程序法第126條規定，被告自應予以補償。又縱認被告嗣後所作成系爭收取土地使用費之行政處分，係獨立於原授益行政處分之外，而屬行政處分之附款，然基於行政處分作成後所增設之附款，實係原行政處分之部分撤銷或部分廢止之法理（參見陳敏，前揭書，頁522），被告作成系爭行政處分，亦係部分廢止原先無負擔准予特許使用道路之授益行政處分。從而，本件被告既未依法踐行廢止程序並補償相對人損失，即率爾部分廢止原行政處分，於法即有違誤。
㈥本件請求權已因時效完成而當然消滅：
⒈按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不
行使而消滅。」為行政程序法第131條第1項所規定。次按「訂有繳納期限之規費，於繳納期限屆滿之次日起五年內，未經徵收者，不再徵收；．．．」復為規費法第17條第1項前段所明定。又「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。‧‧‧在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金等公法上請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」復為司法院釋字第474號解釋所闡釋甚明。足見規費既屬公法上金錢給付請求權，自應有消滅時效之適用，乃規費法已就規費處分之執行時效明定五年期間，至規費請求權之消滅時效則應回歸行政程序法第131條第1項5年規定。至若規費請求權成立於行政程序法施行前，依前開司法院釋字第474號解釋意旨，其時效期間自應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等公法上債權消滅時效期間即5年之規定。另有關消滅時效之起算點，因公法上其他法律並無相關規定，故仍應適用一般原則，自請求權可行使之時起算（參見前揭司法院釋字第474號解釋意旨）。
⒉本件被告先前以88年6月4日高市府財四字第16938號函通知
原告於88年6月30日前繳納88年1月至6月止之土地使用費，並為訴願決定維持，嗣高雄高等行政法院92年度訴更字40號判決撤銷訴願決定，訴願機關乃以93年10月15日台財訴字第09300408490號函仍維持原處分。系爭訴願決定既於行政程序法施行後始作成（93年10月15日），其請求之內容即88年1月至6月止之土地使用費，依處分作成時之行政程序法規定，應已罹於時效而消滅，乃被告未見及此，仍發單徵收，顯有違誤。又縱認本件規費請求權能否適用行政程序法仍有疑義，然參諸前開司法院釋字第474號解釋意旨，行政程序法施行前之時效期間，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等公法上債權消滅時效期間，亦應認系爭處分請求權已罹於5年時效而消滅。據上，被告於時效完成已無債權情形下，再對原告請求給付系爭土地使用費，即有未合。
㈦被告依86年9月5日所訂定之高雄市市有地裝置埋設管線計收
使用費作業原則，據以向原告收取高額管線使用費，於法顯有違誤，分述如下：
⒈被告依高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則向原
告收取高額管線使用費，違反成本回收原則，於法不合。使用規費是政府對特定對象提供財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質；而有關公物規費之收取，其數額如何決定，向來有成本原則及等價原則可供適用，原則上係以成本原則為優先，即依行政及設施維護之成本計算繳納數額，於特殊情形時方依等價原則，即受益人經濟之受益程度核算之（參見陳敏，行政法總論，92年1月3版，頁266以下；葛克昌，稅法基本問題，1997年7月，92頁以下；）。至我國規費之收取，顯然採取成本原則；此參諸規費法第10條：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，檢附成本資料，洽商各該級政府規費主管機關同意，並送各該級民意機關備查後公告之：．．．使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本並考量市場因素定之。」之規定自明。查本件原告於78年間申經被告核准在高雄市○○道路挖掘、埋設輸油管，係自行籌資興建、維護與使用，所有道路挖掘、埋設、回填作業及輸油管線之花費，均由原告自行出資，並無使用被告之行政給付，而既設管線對於交通流暢或道路空間有效利用均無影響。是被告既未支出任何行政成本，原告亦未使用被告提供之對待給付，即難符合「使用規費」之收取要件；因此之故，當初原告於78年申請埋設輸油管線時，被告於作成授益行政處分時，並未依當時高雄市市有財產管理規則第56條收取原告使用費。從而，被告於未獲得原告同意之情形下，亦未能明確指出提供何種具體行政給付，或檢附任何成本資料，即於86年9月5日自行訂定高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，並據以向原告收取高額土地使用費，無異以管線埋設既成事實強迫原告繳納高額土地使用費，不僅違反成本原則，亦有恣意行政之不法。
⒉被告依高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則向原
告收取高額管線使用費，相較於93年12月30日制訂之公路用地使用費徵收辦法，顯然不合理。查有關管線道路收用費標準之計算，向有成本原則及等價原則可供選擇，已如前述；而公物管理機關基於主體地位，對於規費相關成本計算及徵收技術等問題，本屬最為熟稔，是有關規費數額計算，涉及成本原則或等價原則之選擇及計算方式問題，基於「使用者付費原則」，自應向使用人公開，以杜爭議。另，中央機關為解決人民與地方政府就公有土地使用費之長久合法性爭議，乃於93年12月30日制訂之公路用地使用費徵收辦法，其係參酌89年通過之「臺北市道路設置設施物收費辦法」所制訂，該辦法雖最近始制訂，然其既為管線土地使用費之明文化，是其規範內容及原理原則仍足為尚未確定之本案所參酌。是以，參諸公路用地使用費徵收辦法第4條：「使用費費率按各縣（市）平均公告地價百分之五金額為基準，並依設施物使用係數、個數或投影面積或長度、設置方式、使用時間及使用情形，按年度徵收之；其收費計算基準如附表一至附表三。但縣、鄉道使用費之收費計算基準，縣（市）政府得經該級民意機關同意後，調整附表一至附表三之使用係數；其調整後之使用係數不得低於原訂使用係數，且不得高於原訂使用係數之一‧二倍。」之規定，土地用地使用費收取有一定標準，地方政府對於費用額度雖有裁量空間，但仍有法定上限（不得高於法定使用係數之一‧二倍）。乃依該辦法所計算之土地使用費，原告位於全國公路用地所需支付之全年埋設管線土地使用費僅約4,347,036元，相較於被告位於高雄市管線部分，依高雄市土地使用費作業原則所要求原告繳納之高額費用，僅系爭管線即高達20,273,474元（僅89年1月至6月半年間），差距達數十倍之多。而被告自始至終均未說明何以收取如此龐大之土地使用費？另高雄市土地使用費作業原則之制訂過程，亦未見被告有任何邀請使用人及國內有關道路管理、法律、會計等專家學者等共同研議制訂之情形，未知被告收費標準依何而生，足見被告收取之費用顯然過高而欠缺合理依據。若謂地方政府僅欲擴充財源，即可不顧成本因素或相對人受益多寡，任意制訂標準強迫使用人繳納公物使用費，如此人民財產權焉有保障？⒊參諸台北高等行政法院判決之基礎事實，系爭原處分確有違
誤。就相類之台北市政府收取埋設管線土地使用費，台北高等行政法院92年度訴字第3443號判決固駁回該案原告欣欣天然氣股份有限公司之訴，然於判決理由亦強調：「原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質。上開收費辦法第九條，乃針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後六個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。是其係規定向『將來』收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第九條後段定有二年之過渡規定，於該二年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於『使用者付費原則』，應依收費辦法規定繳納使用費。原告主張原處分違反誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，容有誤會。」等語，顯然該院駁回訴訟之主要理由，係台北市政府制訂該收費辦法，已有過渡規定，使該案當事人欣欣天然氣股份有限公司得事先評估，並未違反信賴保護原則乙節；何況，欣欣天然氣股份有限公司於埋設管線時並未向台北市政府申請，本難主張信賴基礎。反觀本件事實，原告於埋設管線時係先向被告提出申請，被告核准時並未說明使用費繳納情事，長久亦未收取費用；且被告未有類似台北市政府，提供任何補償錯失或制訂過渡條款，即回溯收取系爭土地使用費等情，茲與上開判決基礎事實有天壤之別，益證被告發函要求原告繳納管線使用費，於法殊有違誤。
二、被告答辯意旨略謂：㈠被告依據高雄市市有財產管理規則第56條之規定，向原告收取道路使用補償金，並無違反法律保留原則，分述如下：
⒈按直轄市財產之經營及處分係屬於直轄市之自治事項，地方
制度法第18條第2款第4目定有明文。又依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」。
⒉被告為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「高雄
市市有財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則第56條則係於高雄市議會77年12月23日第2屆第6次大會第37次會議審議修正通過，並經被告78年4月17日以高市府財四字第10506號令發布在案，因地方制度法於88年1月25日經總統公布施行後，上開高雄市市有財產管理規則旋於88年12月10日修正為「高雄市市有財產管理自治條例」，並以88年高市府財四字第39375號令公布施行在案。被告依據高雄市市有財產管理自治條例第63條第1項規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」是該自治條例第63條，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則。被告之「高雄市市有財產管理規則」第56條第1項之規定與現行「高雄市市有財產管理自治條例」第63條之規定內容相同，足見均就被告之自治事項而為規定。勘認被告對於使用土地埋設管線須收取使用費之政策自78年迄今均未改變。
⒊再按「行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為
必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度」，業經司法院釋字第479 號解釋可資參照。前開管理規則及自治條例就「如何計收使用費」，雖未詳為規範，惟查主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令。被告機關於86年9月5日所訂定之「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，依該作業原則第1條之立法依據明文係「依高雄市市有財產管理自治條例第63條訂定本作業規則」，足見本件收取使用費之依據係自治條例之法律位階而非作業規則，自無違反法律保留原則。且「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」係被告為執行上開管理規則所訂定的技術性及細節性內部作業規範而已，被告收取土地使用費係依據當時有效之自治法規（高雄市市有財產管理自治條例第63條），與法律保留原則並無違背，亦無法律溯及既往或違反誠信原則之問題。
㈡被告收取使用費之行為並無違反信賴保護原則之情事分述如下：
⒈依78年「高雄市市有財產管理規則」（現為高雄市市有財產
管理自治條例）第5條規定，市有財產之主管機關為被告之財政局，而高雄市道路挖掘埋設管線管理辦法（現已修正為高雄市道路挖掘埋設管線管理自治條例）第3條規定，有關道路挖掘之主管機關為被告之工務局，是「挖掘道路許可證」之核准機關為工務局，而使用費之計收為財政局之權責。道路使用費之計收既非屬工務局之權限，則該機關又有何權限得以作成核准免收之行政處分？且是否免收道路使用費，仍須由財政局依據高雄市市有財產管理自治條例之規定作成另一行政處分。鈞院92年度訴更字第40號判決既然認被告核准原告於公路埋設輸油管線及另訂使用費作業規則據以向原告發函收費均屬行政處分，則被告若同意免除原告給付使用費亦須以行政處分之方式為之，然本件被告自始至終均無同意作成免除原告免給付使用費之行政處分。且依行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」按道路係屬公共財，現今之油品市場已有台塑石油股份有限公司加入市場與原告競爭，有關成本之計算上，管線之使用費應計入公司之營運成本，並正當反應於油價上。原告主張被告不應對其收取使用費，被告果真不對其收取使用費，將使原告在油品競爭之市場上與其他公司立於不公平之地位，惟並無任何正當理由認被告應獨厚原告而不應收取道路管線之使用費，是被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，向原告收取土地使用費，於法並無不合。
⒉再依前開高雄市市有財產管理規則第56條第1項規定可知使
用人除法令另有規定或是政府機關外，均須給付使用費。按所謂政府機關一般定義，乃國家或地方自治團體所設置之獨立的組織體，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果歸屬於國家或該自治團體。而依行政程序法第2條第2項規定對行政機關之定義為：「本法所稱之行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」本件原告為國營事業，並非政府機關，並不屬於前揭高雄市市有財產管理自治條例第63條第1項規定之政府機關。被告自無從依該條規定同意由原告免費使用道路。
⒊再查公法上之信賴保護原則之適用，應必須有一個足以令人
民產生信賴之國家行為存在，且人民因此信賴而產生信賴表現，又該信賴係值得保護為要件。原告雖主張公法上信賴保護原則，惟主張信賴保護者須舉證其有因信賴基礎而產生信賴之表現事實存在。核准埋設管線與收取使用費或免收取使用費皆分屬不同之行政處分。姑不論被告單純核准原告埋設管線之處分，並未有何具體之行為使原告信賴其無須給付土地使用費，且原告埋設油管之行為乃基於被告核准埋設管線之行政處分，其並無進一步除埋設油管行為外有何具體信賴表現行為之存在，原告主張信賴保護原則顯然無據。
⒋再按所謂默示意思表示係指依表意人之舉動或其他情事足以
間接推知其效果意思者而言，與單純之沉默不同，沈默除當事人間有特別約定外，並不發生法律效果 (最高法院29年度上字第762號判例意旨可資參照)，此民法上之法理於公法上亦可適用。默示的意思表示仍係一種「積極之行為」，不能將他人單純之沉默不作為做為免除自己義務或加重他人之依據。雖被告所屬工務局於81、84年間在道路用地之一般使用外核准原告埋設輸油管線之特殊使用，然行政處分既以公法上之意思表示為其要素，因此雖被告之工務局已核准原告埋設輸油管線，但核准埋設並非等同於同意原告可無償使用被告之道路，工務局發給挖掘許可證時並未就是否收取使用費為意思表示，顯係基於各機關管轄事務不同之當然結果，自不能認為被告對此已有免除收取土地使用費之默示同意存在，況原告所有設施物之設置及利用行為均於被告市有土地上，原告主張被告未支出任何行政成本，亦顯無理由，且原告於市○道路上埋設管線確有影響道路之利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則，亦難謂其得無償使用。綜上，原告所主張信賴保護原則或行政處分附款及負擔保留之問題，亦顯無據。
⒌另被告雖於78年間對於原告核發挖掘道路許可證，但經原告
陸續舖設完成後，於85年8月28日在被告財政局召開原告埋設輸油管線使用土地面積等事宜會議，經原告表示意見並確認其計算使用面積後，原告再分別以86年11月26日高處（86）工務字第86110397號函及87年2月21日工土字C00000000號函陳報其使用面積於工務局，被告方據此兩造無爭議之使用面積通知原告繳納土地使用費，因此原告於雙方無爭議使用面積數年後因兩造行政訴訟中方又主張面積有誤，顯係拖延訴訟之舉，不足採信。又被告核准原告埋設管線後，對於原告使用費之計算須待原告埋設管線之面積確定後，被告始得據以收費，且被告同意埋設原告後，於原告未埋設管線前，被告尚無從計算其使用費並據以向原告請求給付，因此被告至87年始發單徵收，實乃被告因客觀因素尚未確定而無從據以計算使用費（如確認土地使用面積若干）。另原告於78年間開始於本市市○道路上裝置油管時，依當時高雄市市有財產管理規則第56條之規定，原即負有繳納土地使用費之義務，此為原告所明知或不得委為不知，另被告亦於85年間在被告財政局召開原告埋設輸油管線使用土地面積等事宜會議時，業請原告代表就此道路土地使用費收費表示意見，原告代表亦表示「目前似無法令規定可免收埋設管線使用費」，被告方於2年後之87年7月首次通知收費，對於原告之程序保障已盡為周詳。
㈢本件請求尚未罹於時效：
⒈依法務部90年3月22日法令字第8617號函釋：「行政程序法
施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。」準此，本件請求權之消滅時效應為15年。
⒉此外，原告所援引司法院釋字第474號解釋有關公務人員保
險金請求權之消滅時效，因法律未有明文規定，因此應類推公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權5年時效。因公務人員保險金請求權與公務人員退休金或撫卹金請求權之性質均屬公務人員公法上之權利，其性質相似，類推適用自無疑義，然本件之使用費性質與公務人員退休金或撫卹金請求權迥然不同，無法比附援引。
⒊縱然認定本件時效為5年，然消滅時效自請求權可行使時起
算，為民法第128條所規定，因此本件請求權時效應於原告完成油管裝置時起算，被告核准原告埋設管線後，對於原告使用費之計算須待原告埋設管線之面積確定後，被告始得據以收費，且被告同意埋設後埋設後，原告埋設前，被告尚無從計算其使用費並據以向原告請求給付，被告之請求權既然尚未發生，自無怠於行使之問題，況被告88年1月至6月土地使用費係以88年6月4日高市府財四字第16 938號函通知繳納，並無罹於時效之問題，原告就此部分主張，顯不可採。
㈣行政院65年12月13日台65年經字第10615號函並無法律依據，分述如下：
⒈查行政院65年12月13日台65年經字第10615號函，就中油公
司擬沿台灣省鐵路管理局屏東縣護坡下用地埋設管線，要求免收土地使用費，並無法律之依據。且依函文所示『希照』二字，顯屬建議性質並未強制規範各機關應比照辦理，僅係機關內部行為，尚非具有外部法律效果之法規命令或行政處分，並無拘束下級機關之效力。因此各機關如同意比照免計收使用費時，仍須作成免收費之行政處分。
⒉且前開內政部會商結論【二】中建議由經濟部考慮研訂專法
以玆肆應需要，而行政院上開函文，距被告核准原告埋設管線約20年，加上經濟部至今尚未研訂專法以應需要，且於「石油及石油產品輸入輸出生產銷售業務經營許可管理辦法」經頒布後，並有台塑石油股份有限公司加入煉油市場，被告於無法可據且時空背景已改變之情形下，基於依法行政及平等原則，顯無再受上開行政院函文拘束之餘地。退一步言，縱上開行政院函文具有一定之效力，惟於經濟部制定專法（特別法）公布施行前，關於利用被告市有土地以裝置油管者，應計收使用費之事項，係屬被告自治事項，該行政院函文因與「高雄市市有財產管理自治條例」第63條規定有所牴觸，該函文自亦因而失其效力，且原告申請道路挖掘許可時，當時被告之「高雄市市有財產管理自治條例」已有收取土地使用費之規定，此亦為原告所明知或不能諉為不知，上開「高雄市市有財產管理自治條例」內容既與65年之行政院函文有所牴觸，且該函亦無法律之依據，原告主張其信賴65年行政院函釋並主張信賴保護原則之適用，即無足採。
㈤又被告所訂定之「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作
業原則」，係依「高雄市市有財產管理自治條例」第63條所訂定，查上開收費辦法係於86年9月5日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；而依規費法第10條第1項第2款規定：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之」。被告有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，於88年地方制度法公布施行前均係由被告報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後自89年6月20日起有關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會一律按申報地價年息百分之五計算，被告收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，與規費法之精神並無違背，且道路屬公共財，被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法亦無不合，況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量，被告通知原告繳納之公有道路使用費，於法並無不合。
㈥另原告主張中央於93年12月30日所制定之公路用地使用費徵
收辦法，係於本件行政處分作成後所制定，依法律不溯及既往原則並不能適用於本案，仍應依行為時被告所制定之自治規則及自治條例規定。且本件原告所使用之土地係市○道路，而依公路用地使用費徵收辦法第2條規定是以國道、省道、縣道、鄉道為對象，二者並不相同，自無公路用地使用費徵收辦法適用之餘地，此外原告亦自承前開公路用地使用費徵收辦法係於94年始實施，則本件行政處分更無適用該規定之處，因此原告就此部分主張亦無理由。
理 由
甲、程序部分：原告起訴後，被告代表人業已由謝長廷市長變更為陳其邁代理市長，復變更為乙○○代理市長，均經被告分別聲明承受訴訟，並無不合，應予准許。
乙、實體部分：
一、按「高雄市政府（以下簡稱本府）為統一管理市有財產，訂定本規則。」「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」「前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」行為時高雄市市有財產管理規則（88年12月10日修正發布為：高雄市市有財產管理自治條例）第1條、第56條第1項、第2項定有明文。
二、經查，原告之輸油管線使用高雄市○鎮區○○○路至民權路等市有土地，經被告依據前行為時高雄市市有財產管理規則第56條（現已修正為高雄市市有財產管理自治條例第63條）規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，核算88年1月1日至同年6月30日止之土地使用費金額計20,273,474元整，乃以88年6月4日高市府財四字第16938號函送原告市有土地使用補償金繳款書，請原告於88年6月30日止限期繳納。原告不服，提起一再訴願，均遭一再訴願決定以事屬私權爭執而予駁回，循序提起行政訴訟，亦遭本院及最高行政法院裁定駁回而告確定。嗣原告聲請再審，經最高行政法院以92年度裁字第795號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。經本院以92年度訴更字第40號判決撤銷一再訴願決定，由訴願機關另為實體上審理決定。嗣經訴願機關以93年10月15日台財訴字第00000000000重核訴願決定，仍維持原處分等情，有被告工務局挖掘道路許可證、被告88年6月4日高市府財四字第16938號函、高雄市市區道路埋設各種管線路徑統計表、高雄市政府工務局養護工程處管線使用費徵收底冊、本院及最高行政法院上開裁判等項分別附於原處分卷及本院卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪認定。
三、本件原告所爭執者厥為：被告依據高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業原則向原告收取市○道路使用費是否違反法律保留原則、誠實信用原則及信賴保護原則、有無罹於消滅時效、是否重複計算以及費率之問題。本院爰分述如下：
㈠按「．．．行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法
律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋釋示在案。內政部訂定之社會團體許可立案作業規定第四點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自由，應即失其效力。」司法院釋字第479號著有解釋。查，被告為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「高雄市市有財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則第56條則係於高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被告78年4月17日以高市府財四字第10506號令發布在案，修正後第56條規定：「利用公有土地、道路、．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、．．．除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費」。又系爭管理規則係地方制度法施行（88年1月25日制訂公布，同年月00日生效）前經高雄市議會通過之自治法規，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應屬於地方制度法第25條之「自治條例」位階。地方制度法施行後之88年12月10日修正發布之「高雄市市有財產管理自治條例」第63條第1項仍明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」其內容與78年修正之「高雄市市有財產管理規則第56條相同，足見具有自治條例位階之「管理規則」早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則，並授權高雄市政府制訂使用費計收基準，被告據此於86年9月5日依前揭管理規則第63條之規定，訂定「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，據以徵收使用費，並無不合。且「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」係被告為執行上開管理規則所訂定的技術性及細節性內部作業規範而已，被告收取土地使用費係依據當時有效之自治法規，與法律保留原則並無違背，亦無法律溯及既往或違反誠信原則，原告主張上開作業原則，欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效云云，並不可採。
㈡次按「行政行為應保護人民正當合理的信賴。」乃行政程序
法第8條關於「信賴保護原則」之規定；依該規定，信賴保護原則之適用，通常需具備：⑴信賴基礎：國家行為。⑵信賴表現：人民安排其生活或處置其財產。⑶信賴值得保護。本件被告核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。而被告於86年9月5日依前揭管理規則第63條之規定，另訂頒「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，並據以發函向原告徵收土地使用費，均為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬訴願法第3條第1項之行政處分（最高行政法院91年度裁字第334號裁定參照）；核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為既屬不同之行政處分，被告於核准原告使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被告有不予徵收土地使用費之意思表示，況被告於核准原告挖掘使用土地時，並無作成免徵土地使用費之行政處分，要難認定被告係以默示方式承認原告免費使用系爭土地，從而原告並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。又被告核准原告使用系爭土地埋設管線時，既無作成免徵土地使用費之行政處分，嗣被告作成徵收土地使用費之處分，亦無所謂廢止已合法存在之行政處分，是原告主張其係信賴被告核准使用系爭土地埋設管線，被告遽爾徵收土地使用費，係廢止前行政處分，依行政程序法第126條規定，被告應予以補償云云，並不可採。
再以道路係屬公共財，現今之油品市場已有台塑石油股份有限公司等加入市場與原告競爭，有關成本之計算上，管線之使用費應計入原告之營運成本，並正當反應於油價上。原告主張被告不應對其收取使用費，將使原告在油品競爭之市場上與其他競爭對手立於不公平之地位，且並無任何正當理由認被告應獨厚原告而不應收取道路管線之使用費，是被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，向原告收取土地使用費，被告依據行為時高雄市市有財產管理規則、高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則向原告徵收土地使用費，亦無違反誠信原則。
㈢再按，時效制度與人民之權利義務有重大關係，且其目的在
於尊重既存之事實狀態及維持法秩序之安定，與公益至有關係，屬於憲法上法律保留事項，應以法律明文規定，此觀司法院釋字第474號解釋意旨自明。惟如行政程序法施行前已發生公法上請求權，其消滅時效期間相關之法律未明文規定者，仍應類推適用其他法律之規定，以免影響法律秩序之安定，為貫徹一般請求權行使之平等原則，關於行政處分請求權之消滅時效，自應類推適用具補充規範性質之民法第125條之規定，其消滅時效為15年。法務部90年度法令字第8617號函釋：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。」意旨，見解亦同。本件被告徵收原告88年1月1日起至同年6月30日止之管線埋設土地使用費，係發生於行政程序法施行前，並無行政程序法第131條之適用，自應類推適用民法第125條規定15年之時效，被告於88年6月4日以高市府財四字第16938號函通知繳納，並無罹於時效而消滅之問題，即本院前以92年度訴更字第40號判決，亦僅撤銷原訴願不受理決定，並無撤銷原處分，雖訴願機關嗣於行政程序法施行後之93年10月15日始依本院前開判決意旨重作訴願決定，亦不影響時效之計算，原告主張系爭訴願決定係於行政程序法及行政執行法施行後始行作成，且參諸司法院釋字第474號解釋意旨，行政程序法施行前之時效期間，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等公法上債權消滅時效期間，認系爭處分請求權已罹於5年時效而消滅云云，亦不可採。
㈣第按行政訴訟之舉證責任分配理論與一般民事訴訟相同，即
認為事實不明的情況下，其不利益應歸屬於由該事實導出有利之法律效果的訴訟當事人負擔，換言之，主張權利或權限之人，於有疑義時，除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任，而否認權利或權限之人或主張相反權利之人，對權利之障礙或是消滅、抑制之事實，負舉證責任，行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定甚明。次按「當事人主張事實須負舉證責任倘其所提出之證據不足為主張事實之證明自不能認其主張之事實為真實。」復據最高行政法院36年判字第16號著有判例。經查，本件被告係於核發原告挖掘道路許可證，原告於舖設完成後，以85年7月23日工土字第Ｃ00000000號函提供高雄區管線資料予被告，被告財政局乃通知原告於85年8月28日召開原告埋設輸油管線使用土地面積等事宜會議，會議討論內容：「一、討論紀要：財政局：㈠中油公司高雄煉油總廠85年7月23日工土字第Ｃ00000000號函提供高雄區管線資料，經依其管線口徑尺寸、長度及管數，核算管線面積為約13.3公頃，因另需考量管線間距及排列方式，故使用市有土地之面積擬以該13.3公頃加成計算。㈡請中油公司說明使用公有土地埋設輸油管線有無免收使用費之規定？中油公司：本公司前所提供管線資料其中部份工線係由煉油廠直接輸往各用戶處所，如中殼、．．．因該管線為各該用戶所有，此一部份使用費應向各該用戶收取，不應由本公司負擔。二、結論為：㈠依據中油公司所提供『高雄市區管線資料』，核算管線面積後，擬以該管線面積加五成計算使用市有土地面積。中油公司如另有意見請提供合理加成數供財政局參考。㈡請中油公司查明所提供『高雄市區管線資料』內有那些管線非中油公司所有，並請提供該管線不可歸責事由所有權為各該用戶之相關資料及用戶住所。㈢另由財政局依『高雄市區管線資料』，查註各路段道路寬度後，提供中油公司核對，並請中油公司依工務局所提供本市○○道路用埋設管線計畫圖之標準核算使用市有土地之面積送財政局參辦。」有高雄市政府財政局85年9月9日85高市財政四字第13749號函附會議紀錄附於本院卷可稽，足見被告於徵收使用費前，曾經原告參與並表示意見，原告再分別以86年11月26日高處工務字第86110397號函及87年2月21日工土字C00000000號函陳報其使用面積於工務局，亦有該函附於本院卷可佐，從而被告乃據此兩造無爭議之使用面積製作使用費徵收底冊，核定徵收土地使用費，並無不合。至原告主張其市有土地使用面積有重複計算之疑義，揆諸前揭說明，自應就該有利於己之事實負舉證責任。況依原告提出徵收底冊主張第1頁之①與第8頁之63重複、第1頁之⑭與第5頁之15重複、第1頁之⑯與第6頁之23重複，徵收底冊部分使用面積應為長度之誤載及路徑統計表內無該路段埋管資料云云，經比較核對結果，並無從認有原告所指重複及誤載之處，且原告為管線埋設單位，對於管線埋設依置、使用面積等自知悉甚詳，是被告系爭徵收底冊既依據原告提供之資料製作，應無違誤。再以本院就原告前揭疑義，依職權函請管線主管機關即高雄市政府工務局查明，經該局查明結果，亦認面積無誤，有該局94年10月24日高市工養處字第0940029022號函在卷可按，是原告對前開事實既無法舉證以實其說，空言主張，自不足採。
㈤原告另主張被告徵收使用費是否牴觸規費法以及費率遠高於
94年1月1日開始實施之公路用地使用費徵收辦法乙節；查，「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，係依「高雄市市有財產管理規則」第63條所訂定，上開作業原則係於86年9月5日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；而依規費法第10條第1項第2款規定：「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之」。被告有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，於88年地方制度法公布施行前均係由被告報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後自89年6月20日起有關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會一律按申報地價年息百分之五計算，被告收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，與規費法之精神並無違背，且道路屬公共財，被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無不合。況規費法第13條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量，被告通知原告繳納之公有道路使用費，並無不合。至93年12月30日所制定之公路用地使用費徵收辦法，係於本件行政處分作成後所制定，依法律不溯及既往原則，被告仍應依行為時之自治規則規定為徵收使用費之處分，併此敘明。
㈥原告另主張行政院曾於65年12月13日以台65經字第10615號
函台灣省政府並副知經濟部、內政部及財政部，希照內政部會商結論，就原告埋設輸油管比照電信、電業及自來水法等有關規定，免收土地使用費云云；惟查，行政院65年12月13日台65年經字第10615號函，係就原告擬沿台灣省鐵路管理局屏東縣護坡下用地埋設管線，要求免收土地使用費，雖係就公共建設成本為考量，惟該函應僅屬建議性質而非強制規範且無法律依據，況前開內政部會商結論【二】中建議由經濟部考慮研訂專法以玆肆應需要，經濟部於原告作成徵收使用費時，迄未研訂專法以應需要，且「石油及石油產品輸入輸出生產銷售業務經營許可管理辦法」經頒布後，石油管線之設置，除原告外尚有其他同業競爭，基於市場競爭，情勢已非20年前所能比擬，是被告於依法行政及平等原則下，顯難再受上開行政院函文拘束。況於經濟部制定專法（特別法）公布施行前，關於利用被告市有土地以設置油管者，應計收使用費之事項，係屬被告自治事項，且原告於申請道路挖掘許可時，「高雄市市有財產管理規則」已有收取土地使用費之規定，是原告主張依行政院前開函規定，免收土地使用費，被告於原告設置管線後，始行課徵原告土地使用費，侵害原告權益，顯乏正當依據云云，亦不可採。
四、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告設置輸油管線使用原告所有高雄市○鎮區○○○路至民權路等市有土地，核算88年1月1日至同年6月30日止之土地使用費金額計20,273,474元，並無不合；訴願決定予維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張與陳述尚與裁判基礎無涉，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 蔡玫芳