高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第九十五號
原 告 勤佳人力資源有限公司代 表 人 甲○○ 董事訴訟代理人 蔡錫欽律師
邱揚勝律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十二月九日勞訴字第○九二○○五八五三八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告接受雇主王鴻儒委託以王賢申為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，提供由「財團法人私立中國醫藥學院附設醫院」名義出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）申請聘僱外籍監護工，惟該院於民國（下同）九十二年六月十一日以院業字第九二○六一九八一號函復前開診斷證明書非其所開立。勞委會遂於九十二年七月一日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十二年八月二十九日以府勞組字第○九二○一五四一一七號違反就業服務法罰鍰案件處分書，處原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）查依就業服務法第五條第二項第五款及同法第四十八條第一項等規定以觀，雇主若有聘僱外國人工作之需要時，自應檢具相關文件提出申請。易言之，以外籍家庭監護工為例，診斷證明書之提供義務人係屬雇主，至於民間就業服務機構之角色僅止於將相關文件代為整理後送件及仲介合適之外國人而已。設若原告於收受雇主所提供之相關文件後，即認原告應負實質審查之責任，豈不等同於認為勞委會亦應對所送之申請文件負責一般，此種看法，諒非該會所能接受。申言之，本件診斷證明書之提供義務人係屬雇主，並非原告（縱認原告曾替雇主將申請診斷證明書之事宜轉介由第三人李建樺代為處理，但充其量，亦僅屬介紹而已，診斷證明書之提供義務人仍為雇主，並非因而變成原告），故除非原告捨雇主所提供之文件於不顧，而自行提供其他不實文件替代，否則，本件原告僅係將雇主所提出之診斷證明書完整地代為提出，則縱令嗣後發現有不實，亦不能認係原告有提供不實資料之行為（誠如當事人提供資料予律師，律師再將資料提供予法官，若嗣後發現不實，除有所參與外，亦不能謂律師提供不實資料或法官依不實資料為判決，進而追究律師或法官之責任）。否則，豈不亦可指摘勞委會依據該不實資料而准予雇主聘僱外勞，毋寧原告與勞委會之立場相同，亦有可能遭不實資料所矇蔽，惟只要未有參與，即應不能令原告負法律責任。是以原告既未自行提供不實資料，自無就業服務法第四十條第八款之適用。
（二）退步言，縱令將雇主提供診斷證明書之義務，擴大解釋而轉由原告負擔。但解釋就業服務法第四十條第八款之規定，亦應以原告明知不實資料而仍持以提供，始該當法條之構成要件，方屬妥適。蓋事實上，原告僅屬民間就業服務機構，非如勞委會具有行政上之公權力，有查證之權力、管道，然原告並無可供查證之管道，且實際上亦難以判別文件資料之真偽，故除非原告對本件診斷證明書遭偽造乙節，已事先知情，並於知情後仍持以向勞委會提出申請，倘因而認原告提供不實資料，尚可接受。否則，一方面未予民間就業機構審查之管道及權限，一方面卻要求應對雇主所提供之資料負實質審查之責任，此種要求，顯然極為嚴格，且不適當。再以法條之文義解釋而言，所謂「提供不實資料」，自應指「知道資料不實卻仍提供者」而言，反之，若不知資料不實，卻誤而提供，應非屬該條所定「提供不實資料」之範疇。另依對受處分人作有利認定之法律解釋原則而論，亦應作如是解，人民始得免於動輒得咎之境地。
（三）經查本件系爭診斷證明書之開具過程，原告並未實際參與，系爭診斷書係第三人李建樺所偽造，原告僅係接受該診斷證明書作為申請文件之一，且亦無任何法令要求原告必須對該診斷證明書之真正負實質審查之責任，何況該申請案亦確曾帶同病人向財團法人私立中國醫藥學院附設醫院（原告誤植為行政院國軍退除役官兵輔導委員會灣橋榮民醫院）掛號診斷，並有掛號收據及健保卡蓋章為憑。況依行政秩序罰草案第五條規定「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」立法理由﹕１、以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行為人主觀上有可非難性為前提，而行為人主觀上有可非難性者，乃行為人為行政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。２、按刑法對過失行為之處罰，以法律有明文為必要（刑法第十二條第二項），且其所處罰者多屬重大法益之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，不宜採納，此有草案條文可憑。再者，就業服務法第四十條第八款規定「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務不得有下列情事：接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」，依文義解釋，自應解為私立就業服務機構不得「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不問故意與否均構成該法條之違法（吳庚，行政法之理論與實用，增訂七版，第四四一頁參照）。是原告欠缺不法故意，而就業服務法第四十條第八款並未明文處罰過失，按上開行政秩序罰法草案第五條規定及學者見解，原告不應受罰始符法理之平。
（四）甚且，過失之推定，必須斟酌各個應受行政罰行為之性質，在各該法律中就有必要之部分分別明文規定，始足保障人民之權利。司法院釋字第二七五號解釋既認應受行政罰之行為，「以過失為其責任條件」，又認在某種概括情形下得逕行「推定為有過失」，亦即在該情形下，不憑任何證據，可逕行認定為有過失。按「違反禁止規定或作為義務」應受行政罰之規定，在行政法中極為廣泛，執行稍有偏差，仍足使人民於無過失時無辜受罰，與改制前行政法院六十二年判字第三○號及同年度判字第三五○號判例「不以故意或過失為責任條件」或「不以故意為要件」之意旨，難免有五十步與一百步之譏。職故，縱須「推定有過失」，仍應斟酌各個應受行政罰之行為，在各該法律中分別明文規定，以符立法明確性之原則。此觀諸司法院釋字第二七五號解釋一部不同意見書自明。
（五）又查，勞委會受理原告申請案，審查系爭診斷證明書後，亦於九十一年七月三十一日核准接續聘僱函（文號﹕0000000000），此有該會函令可證，勞委會乃外勞聘雇業務最高行政機關，專業知識及能力不容懷疑，於審查本案時卻仍不能判斷系爭診斷證明書之真偽，原告僅是一般民間公司，又如何有能力判斷出系爭診斷證明書係屬偽造？況系爭診斷證明書自形式上觀之，蓋有財團法人私立中國醫藥學院附設醫院之關防及院長、診治醫師之官章，並附有相關收據，原告豈能得知診斷證明書上之字跡非該診治醫師所為而獲悉該證明書為虛偽不實，果藉此推定原告因此與有過失，則依同一邏輯，似亦可再推定具有核准權責之勞委會同有審查不嚴之過失存在，此諒非勞委會所能接受，亦有違事理之平。準此，被告未明白探析就業服務法第四十條第八款之立法意旨，且對過失推定之認定過於寬鬆，率爾遽認原告提供不實資料云云而對原告為不利益之處分，顯屬違誤
（六）查本件雇主委託原告向勞委會申請外籍監護工，原告並無向雇主收取任何服務費用，純粹只是居於幫忙、協助之角色，而原告僅於外籍監護工核准來台成功後，始向外籍監護工收取費用。此外，原告因業務繁雜，人力有限，亦無專人替雇主處理診斷證明書之業務。又雇主常因公務繁忙，無去自行攜帶受監護人至醫院看診取得診斷證明書，而原告復因人力不足，無法代辨，此際人力仲介公司之作法多是居間介紹交由他人處理，而仲介公司之地位充其量是居於介紹人、代理人之地位，實質之法律關係是存在於雇主及第三人間，原告與第三人間並非複委任之關係。又依就業服務法第五條第二項第五款及同法第四十八條第一項等規定，雇主始為系爭診斷證明書之法定義務提供者，此亦為被告所不爭執，蓋雇主申請外籍監護工，須檢附申請表、申請人及受監護人之戶口名簿影本各乙份、合格醫院開具之診斷證明書正本、求才證明書正本等文件，並繳交五百元之審查費，此有勞委會提供之表格可參。經查，依申請外籍監護工之程序，須繳交五百元之審查費，並檢附相關文件（含診斷證明書）向勞委會職業訓練局就業服務中心取得求才登記證明，於國內確實無人應徵、求職時，就業服務中心始給予求才登記證明，換言之，此時勞委會就診斷證明書為第一次之審查。嗣於雇主取得求才證明後，再向勞委會申請，此際勞委會就診斷證明書為第二次之審查，準此勞委會就文件之審查收取五百元之審查費，始負有實質審查責任，且其亦有調查之權力、管道，詎勞委會自身為專責主管機關對於診斷證明書之真偽亦無法辨識常遭曚騙，遑論原告只是區區仲介公司又非醫事機構。實則原告僅是依勞委會之規定提醒、告知雇主應準備那些文件，嗣代為整理、送件，中間無獲取任何報酬，原告之報酬主要在於當外籍監護工正式引進成功後，而向外籍監護工收取仲介費、服務費，若未成功，則所付出之勞力、時間自行負擔。
（七）經查系爭不實診斷證明書是由不法集團與不肖醫事人員合作牟利，此有聯合報之報導可稽，其不僅曚騙雇主，亦騙過院方，原告並不知悉渠等不法情事，亦無參與，苟原告早日知情，又豈敢再介紹雇主委託渠等代辦診斷證明書，反而是勞委會於九十一年七月間即獲悉此等消息，卻仍未善盡審查責任，未及時告知原告等人力仲介公司，仍繼續令原告受騙，讓原告無端遭受不白之冤，況且由此足證系爭診斷證明書之真偽辨識關鍵係在於醫事人員，一般人完全無法辨別，因形式上均合法無問題，而須由醫師親自辨識該字跡是否為其親撰，換言之，連負有審查責任之勞委會亦無法辨別真偽，又豈能苛求未負審查責任之原告呢？勞委會、被告將審查責任推由原告承擔，如此豈符事理之平？事後再以違章事由科以處罰，此合乎公平正義嗎？
（八）又被告屢屢主張原告既受雇主委任，依民法第五三五條之規定即負有審查責任，故對不實之診斷證明書仍有過失責任云云乙節。惟查，過失為注意之欠缺，民法上所謂過失，以其欠缺注意之程度為標準，可分為抽象的過失、具體的過失，及重大過失三種。應盡善良管理人之注意（即依交易上一般觀念，認為有相當知識經驗及誠意之人應盡之注意）而欠缺者，為抽象的過失，應與處理自己事務為同一注意而欠缺者，為具體的過失，顯然欠缺普通人之注意者，為重大過失。故過失之有無，抽象的過失，則以是否欠缺應盡善良管理人之注意定之，具體的過失，則以是否欠缺應與處理自己事務為同一之注意定之，重大過失，則以是否顯然欠缺普通人之注意定之，苟非欠缺其注意，即不得謂之有過失，此有最高法院四十二年台上字第八六五號判例可稽。經查，本件診斷證明書，有財團法人私立中國醫藥學院附設醫院關防及院長、診治醫師之官章並附有相關收據，形式上均合法無瑕疵。易言之，原告已善盡與處理自己事務為同一之注意程度，並無任何注意欠缺，揆諸前揭判例，自無過失可言，是被告主張原告有過失尚屬率斷。退步言之，縱原告處理委任事務涉有過失，亦係雇主得向原告請求損害賠償責任而已，不得據此轉而認為原告負有行政法上之過失責任，此屬二事，不容混淆。
（九）復依勞委會之命令，原告對外籍監護工之服務內容眾多，此有外勞委託服務契約書可稽。所獲利潤絕非外界所想像、傳言的高，亦無剝削、惡待外籍監護工，實則於付出諸多人力、物力、時間提供諸多服務後，利潤實屬微簿。尤有甚者，人力仲介公司對穩定社會治安，促進經濟發展，亦助力甚多，蓋台灣人口結構，老年人所佔比例日漸增多，已步入老年社會，而老年人若未有適當的照料、看顧，中壯族群即無法專心投入工作，收入相形減少，致青幼年沒有金錢接受良好之教育，如此惡性循環絕非國家社稷之福。易言之，人力仲介公司對穩定台灣社會貢獻亦值得尊重、感謝。然而，倘被告以就業服務法四十條第八款處分原告，其必須將此處分轉呈勞委會，嗣後勞委會將再處以停業一年之處分。如此一事二罰對原告豈為合理？基此，苟被告先處以原告罰鍰，其對原告之不利益，除金錢罰鍰外，嗣亦將受到停業一年之處分，惟揆諸原告之情形，如此嚴苛之處分豈屬公允？
二、被告主張之理由：
（一）按就業服務法第四十條第八款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：‧‧‧八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」同法第六十五條第一項規定：「違反‧‧‧第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」。次按司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。‧‧‧」。
（二）查原告受雇主王鴻儒委託辦理申請外籍家庭監護工事務，係屬委任關係，提供辦理引進外勞業務之相關資料亦屬其業務，且不得為提供不實資料之禁止行為，揆諸前揭法令規定既明。本件原告所提供之診斷證明書業經財團法人私立中國醫藥學院附設醫院於九十二年六月十一日以院業字第九二○六一九八一號函稱非其所開出，係屬偽造，本件申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受託私立就業服務機構名稱一欄有原告之具名，並有原告所委任之專業人員王善才（許可證號：１○９１）之印文，此有蓋有勞委會職業訓練局外勞作業組收文章之雇主聘僱外籍勞工申請表及雇主申請聘僱家庭監護工專用診斷證明書影本等附原處分卷可稽，則原告提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍家庭監護工之客觀事實足堪認定，合先敘明。
（三）雖原告於行政訴訟起訴狀理由一略謂：診斷證明書之提供義務人係屬雇主，至於民間就業服務機構之角色僅止於將相關文件代為整理後送件及仲介合適之外國人而已。縱認原告曾替雇主將申請診斷證明書之事宜轉介由第三人李建樺代為辦理，但充其量亦僅屬介紹而已，若嗣後發現不實，除有所參與外，即應不能令原告負法律責任云云。惟查前揭法令規定私立就業服務機構接受委任辦理引進外勞業務，提供相關資料亦屬其業務範圍，並受法令規範「不得為提供不實資料」之行為，故不論原告是否參與偽造均應受罰。另參照原告於九十二年七月二十一日說明函中表示略以：「去年李建樺主動拜訪本公司，他說以前也曾在仲介公司服務，他可以協助我們帶行動不便的病人去醫院看病開診斷證明書，他備有大型車輛，只要是行動不便之病人他都可以服務，本公司因無大型車輛，亦不敢大意搬動病人，於是本公司就委請李建樺代勞，並帶病人王賢申去長庚醫院門診，過了幾日，他就拿中國醫藥學院附設醫院診斷證明書給我們公司，我們就詢問李建樺為何不是長庚醫院？他說中國醫藥學院附設醫院他比較熟，所以把病人帶上中國醫藥學院附設醫院就診，本公司一看診斷證明書是符合資格的，且有掛號收據，因此不疑有他，且依照勞委會辦件流程辦理‧‧‧，本公司九十一年七月十一日與雇主王鴻儒簽訂委任契約，由本公司代為辦理外籍監護工申請事宜，‧‧‧」，本案原告接受雇主王鴻儒委託辦理外籍監護工引進申辦事宜，卻另再委託李君處理受監護人之診斷證明書乙事，已臻明確。可證本件偽造之財團法人私立中國醫藥學院附設醫院診斷證明書並非由雇主王鴻儒提供予原告，而係由原告委任李建樺君辦理取得該偽造之診斷證明書交付原告，原告再據以向勞委會申請招募聘僱許可之事實。本案原告接受雇主王鴻儒之委託辦理申請外籍家庭監護工之事務，應自行處理委託事務，卻另委託第三者代為處理，原告使第三者代為處理委託事務者，依民法第五百三十八條第一項之規定，就該第三者之行為，與就自己之行為，負同一責任。
（四）又原告於起訴狀理由二、三、四略稱「退步言，縱令將雇主提供診斷證明書之義務，擴大解釋而轉由原告負擔。亦應以原告明知不實資料而仍持以提供，始該當法條之構成要件，方屬妥適。蓋事實上，原告僅屬民間就業服務機構，非如勞委會具有行政上之公權力，有查證之權力、管道，然原告並無可供查證之管道，就業服務法第四十條第八款規定依文義解釋，自應解為私立就業服務機構不得『故意』提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不問故意與否均構成該法條之違法。是原告欠缺不法故意，不應受罰始符法理之平。」惟參照首揭司法院釋字第二七五號解釋，應受行政罰之行為，法律無明文規定時，僅須違反禁止規定或作為義務‧‧‧推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。原告主張顯係對法令之誤解，委無足採。另查雇主王鴻儒九十二年七月二十一日意見陳述書表示其父罹患重病，因不捨勞途奔波及擔心候診時間過長無法承受，故煩請原告代勞抽空協助其父就診；然查受監護人既已重病體弱不耐奔波，何以捨近求遠至台中就診，更何況原告當時係委請李建樺帶王賢申去長庚醫院門診，過幾日，李君卻拿中國醫藥學院附設醫院之診斷證明書交予原告，且門診收據只有掛號費，只能證明掛號之事實，並不能證明是否就診，上開不符常理又易察之事，原告仍未察覺有異並加以注意防範違法情事發生，顯有過失。且原告對所委任之李君本就有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，原告未盡到監督、注意義務，致李君取得偽造之診斷證明書交付原告申辦外籍家庭監護引進業務，而發生提供不實資料之事實，原告既為「雇主聘僱外籍勞工申請表」上所載之受委託私立就業服務機構及受託辦理診斷證明書之事，係為診斷證明書之義務人，何能推稱須具有行政上之公權力或管道方可判別文件資料真偽，只持難以判別文件資料之真偽而執為免責之論據，況本縣鄰近合格指定醫院即有十來家，何以須委由李君遠赴台中就診申請診斷證明書，原告有查證注意之可能，能注意應注意卻疏於注意致違法情事發生，應有過失。至於行政秩序罰法草案，尚未完成立法程序故不得為本案論處之法令依據。
（五）參諸首揭規定意旨，勞委會所為之聘僱許可，其性質係屬授益性質之行政處分，而檢具合法真實文件則為申請人取得聘僱許可函之法定協力義務，原告既為受雇主王鴻儒委託辦理申請僱用外籍監護工，自負有提供真實文件之義務，違反者即應受罰；次查，原告所檢附之「雇主聘僱外籍勞工申請書」之受委託私立就業服務機構名稱一欄復有原告之印文，原告提供不實資料向行政院勞工委員會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定，原告既為申請聘僱許可之行為主體，對於申請時所備具之文件自當盡相當之注意義務以確保其真實性，本件系爭「雇主申請聘僱家庭監護工專用診斷證明書」既屬偽造，參諸司法院釋字第二七五號解釋意旨，被告既無就此舉證自己無過失，自有推定過失之責，應受處罰。
（六）綜上，原告所訴非有理由，委無採信，被告以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定處以三十萬元罰鍰並無不當，本案原告之訴為無理由，敬請依法駁回。
理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：‧‧‧八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。另「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。』又依司法院大法官會議第二七五號解釋『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰‧‧‧。』故私立就業服務機構違反第四十條第八款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。‧‧‧另依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」為勞委會九十二年四月二十九日勞職外字第○九二○○七五○八五號函釋示在案。查「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、三十六條、三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋，乃勞委會本於主管機關之地位，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法目的及該法第四十條規定意旨相符，爰予援用。
二、本件原告接受雇主王鴻儒委託以王賢申為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，提供由「財團法人私立中國醫藥學院附設醫院」名義出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請聘僱外籍監護工，惟該院於九十二年六月十一日以院業字第九二○六一九八一號函復，謂前開診斷證明書非其所開立。勞委會遂於九十二年七月一日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十二年八月二十九日以府勞組字第○九二○一五四一一七號違反就業服務法罰鍰案件處分書處原告罰鍰三十萬元等情，已經兩造分別陳述在卷，並有勞委會九十二年七月一日以勞職外字第0000000000Ｂ號函、財團法人私立中國醫藥學院附設醫院九十二年六月十一日院業字第九二○六一九八一號函、原告雇主聘僱外籍勞工申請表、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書（包括巴氏量表）、被告九十二年八月二十九日府勞組字第○九二○一五四一一七號違反就業服務法罰鍰案件處分書等文件附於原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以原告等民間就業服務機構性質僅止於仲介服務地位而已，故雇主與民間就業服務機構間之關係，尚非委任關係，診斷證明書之提供義務人係屬雇主，並非原告，原告雖曾替雇主將申請診斷證明書之事宜轉介由第三人李建樺代為處理，但充其量亦僅屬轉介紹而已，原告非像勞委會會具有行政上之公權力，並無供查證之管道，且實際上亦難以判別文件資料之真偽，故除非原告對本件診斷書遭偽造乙節，已事先知情，並仍持以向勞委會提出申請，否則要求應對雇主所提供之資料負實質審查之責任，顯然極為嚴格且不適當，所謂提供不實資料，自應指明知而言，縱認不以明知為要件，仍須以過失為其責任條件，本件診斷證明書之開具過程，原告並未實際參與，即令原告當時將相關申請事宜轉介由第三人李建樺處理，於法亦未有何違背之處，此部分之轉介行為無任何過失，且原告就診斷證明書部分，並沒有受到任何報酬，原告的報酬主要是在於外籍監護工引進國內後的利潤，辦理診斷證明書只是純粹服務的性質，被告把不肖的仲介人員及醫護人員勾結偽造診斷證明書的行為，加諸於原告身上，非常不公平等語，資為爭執。
三、經查：
（一）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告係受訴外人王鴻儒委託，以其父王賢申為受監護人於九十一年七月三十日向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工，所附具由「財團法人私立中國醫藥學院附設醫院」名義開具之診斷證明書係屬偽造，業如前述。而本件申請案件之雇主王鴻儒於九十二年七月二十一日致被告之意見陳述書稱「‧‧‧家父罹患重病，本人認為完全符合申請規定，又因本人公務繁忙，無法陪家父就醫，而且本人對診斷書之內容亦不瞭解，為人子女不捨家父勞途奔波及擔心候診時間漫長，身體無法承受，故煩請仲介公司代勞，抽空協助帶家人至醫院就診，也因此直到本人收到勞委會來函，方知診斷書是偽造的，本人十分驚訝與恐懼，經詢問仲介公司後，才知仲介公司也是完全不知道診斷書是被偽造的‧‧‧」等語。另原告於九十二年七月二十一日致被告說明函中亦表示：「去年李建樺主動拜訪本公司，他說以前也曾在仲介公司服務，他可以協助我們帶行動不便的病人去醫院看病開診斷證明書，他備有大型車輛，只要是行動不便之病人他都可以服務，本公司因無大型車輛，亦不敢大意搬動病人，於是本公司就委請李建樺代勞，並帶病人王賢申去長庚醫院門診，過了幾日，他就拿中國醫藥學院附設醫院診斷證明書給我們公司，我們就詢問李建樺為何不是長庚醫院？他說中國醫藥學院附設醫院他比較熟，所以把病人帶上中國醫藥學院附設醫院就診，本公司一看診斷證明書是符合資格的，且有掛號收據，因此不疑有他，且依照勞委會辦件流程辦理‧‧‧，本公司九十一年七月十一日與雇主王鴻儒簽訂委任契約，由本公司代為辦理外籍監護工申請事宜，‧‧‧」等情，凡此均有該說明函及意見陳述書等影本附原處分卷可稽。故系爭偽造之診斷證明書係訴外人李建樺直接交付原告公司人員，並由原告據以向勞委會申請外籍家庭監護工之招募聘僱許可。又本件申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服務機構名稱一欄有原告之具名，並有專業人員王善才（許可證號：１０９１）之印文，此復有蓋有勞委會職業訓練局外勞作業組收文章之「雇主聘僱外籍勞工申請表」影本附原處分卷足參，則原告提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之事實足堪認定。
（二）查原告既屬專業之仲介服務機構，對於辦理外籍家庭監護工必備之診斷證明書，其取得程序及要件，自知之甚稔。訴外人王鴻儒既係委任原告辦理外籍家庭監護工之申請，並向原告表示無法帶受監護人前去就診取得診斷證明書，足見訴外人王鴻儒係將全部監護工申請事宜委由原告辦理，本件原告依就業服務法第四十條之規定，於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時，即負有提供真實資料之義務，即應攜帶該病人至勞委會公告之合格醫院接受診斷，以取得合法之診斷證明書，乃原告再委任予第三人李建樺辦理，則其對李建樺即負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務；惟本件如上所述受監護人王賢申已罹患重病體弱不耐奔波，家住高雄縣卻遠至台中中國醫藥學院附設醫院掛診，而非原告所委請李建樺代勞而原先講好之高雄長庚醫院，是訴外人李建樺不顧病人安危而捨近求遠以申請診斷證明書，於常情已有所違背，則原告人員取得此診斷證明書，本於一般人之注意程度，已得有所懷疑！又原告於九十二年七月二十二日致被告說明函所附之中國醫藥學院附設醫院門診收據，只能證明掛號之事實，並不能證明受監護人是否就診，且其欄位中並無診斷證明書之費用，即不能證明該醫院確有開立診斷證明書，是原告有查證注意之可能，卻疏於注意，復未能舉證證明自己已盡監督注意義務無過失，自難謂已盡其必要之注意義務。則原告對系爭由李建樺提出之系爭診斷證明書係屬偽造一節，縱非明知，其亦有應注意，並能注意而不注意之過失。
（三）又就業服務法第三十八條第一款規定，辦理仲介外國人至本國境內工作之私立就業服務機構，應以公司型態組織之。原告為公司組織之法人，其行為均須假手於原告所僱用之自然人始能實現，參酌民法第二百二十四條「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。．．．」之法理，其所僱用之從業人員因執行職務所為之行為，其效果直接歸屬於原告。基此，私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，提供偽造之診斷證明書，原告自應就該提供偽造診斷證明書之行為負責，而依就業服務法第六十五條第一項規定，其處罰主體即為原告。況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要；是原告受訴外人王鴻儒委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人王賢申之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明，而依前開所述，原告既無法舉證證明自己無過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，即應受罰。原告認上開就業服務法相關規定係以雇主為提供診斷證明書義務人，仍不負審查該證明書真偽之義務，且上開法條規定應以「故意」為要件、伊並無故意、過失云云，尚難採取。至原告所指行政秩序罰法草案第五條規定「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」既僅係草案階段，未經立法通過，自難以適用。
（四）另按「．．．二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。．．．。」則經司法院釋字第五○三號解釋甚明。故依上述司法院解釋意旨，可知，一行為而該當數行政罰構成要件時，於數行政罰規定，如其處罰之行政目的確有不同，且其處罰之方法及手段亦有差異時，應得例外予以分別科處。查「違反‧‧‧第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」、「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處一年以下停業處分：一、違反第四十條第四款至第六款、第八款或第四十五條規定。」分別為就業服務法第六十五條第一項及第六十九條第一款所明定。又依勞委會訂定「私立就業服務機構違反就業服務法停業及廢止許可案件處理程序及裁量基準」第二點規定「當地主管機關查獲私立就業服務機構有本法第六十九條第一項第一款及第七十條第一項第一款規定情事者，除依本法有關規定處以罰鍰外，應檢附有關資料移送原許可主管機關。」足見就業服務法第六十五條第一項及第六十九條第一款所規定違反同法第四十條第八款之情事所為之處罰一為罰鍰，另一為停業處分，罰鍰為財產罰，停業處分則為就行為人營業之行政干預行為，其處罰內容不同，而其處罰依據之法律規定條文不同，處罰之機關一為當地主管機關，一為原許可主管機關，亦有不同，足見其處罰目的確有不同，則依司法院釋字第五○三號解釋之意旨，為達行政上之目的，二者要非不可合併處罰之。原告主張被告先處以原告罰鍰，其對原告之不利益，除金錢罰鍰外，嗣亦將受到停業一年之處分，為一事兩罰云云，亦非可採。
四、綜上所述，原告之主張並無可採。原告受訴外人王鴻儒委託以王賢申為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人王賢申之診斷證明書既屬虛偽，並原告就其檢送之文件即診斷證明書係屬不實一事，亦有過失，則原告有違反就業服務法第四十條第八款規定之行為甚明；是被告以原告違反此條款規定，依同法第六十五條第一項規定，對原告裁處最低額之三十萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 簡慧娟法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日
法院書記官 藍亮仁