高雄高等行政法院判決
93年度訴字第985號原 告 財團法人華榮醫院籌備處代 表 人 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國九十三年十一月二日台內訴字第０九三０００六八六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告擬在坐落高雄縣○○鎮○○段一二五─一八、一二五─五八、一七七─一五及一七七─三一地號土地上施作道路路面、集水井、排水溝、滯洪沈砂池、截水溝、擋土牆等工程，乃以其代表人甲○○名義向被告所屬建設局申請雜項執照，經該建設局核發民國（下同）九十二年七月二十三日（九二）高縣建雜字第０００二二號雜項執照。嗣甲○○於九十三年四月二十六日檢具建築工程開工申報書向被告申報開工，經被告以九十三年五月三日府建管字第０九三００八一三六二號函通知甲○○，應取得水土保持施工許可證後，再依建築法第五十四條規定，檢具其他文件辦理建築工程開工。原告不服，提起訴願，經訴願決定以原告當事人不適格為由，予以不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應按其九十二年七月二十三日建局管字第０九二一０一六四二二號函及內政部八十九年二月二日台八九內營字第八九八二二八一號函之意旨，作成准予依照建築法辦理雜項執照工程開工之處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按非法人團體為達一定目的設有代表人者，有當事人能力。原告為達到行政院衛生署准設之目的，從八十二年起，無論申請建院或本件山坡地開發「華榮醫院」土地使用編定變更，均以代表人甲○○為申請人。職是之故，原告是權利義務之主體，非甲○○個人為權義之主體。今被告在原告遵守建設局九十二年七月二十三日高縣建雜字第０００二二號雜項執照及行政處分，並於九十三年四月二十六日向被告申報開工後，竟以九十三年五月三日府建管字第０九三００八一三六三號函通知申報開工之起造人甲○○須取得水土保持施工許可證後，再依建築法第五十四條規定，檢具其他文件辦理建築工程開工。而訴願決定認「該函並非處分訴願人，亦對訴願人（原告）之權利或利益，有何損害。」而遽斷所提訴願，係屬當事人不適格。但查，甲○○係原告之代表人為被告行政行為之對象，從所有文件可觀於一般。今甲○○依被告所屬建設局上開九十二年七月二十三日之行政處分，申報開工，其效力及於原告，易言之，甲○○個人無權自行申請，申請行為乃原告主體發動之行政行為。今被告就已確定上開九十二年七月三日之行政處分未記載之事項，又於上開九十三年五月三日函加重原告負擔，另有不利之附款，顯然違背行政程序法第九十六條之規定，並有悖該法第八條「行政行為應以誠實信用之方法為之」信賴保護原則，原告即受公權力主體作為之侵害，對甲○○私人無任何影響。為此原告所發動訴願及訴訟上之對抗體，何謂當事人不適格？
二、不爭之事實：兩造就本件非都市土地之山坡地保育區農牧用地使用目的變更為醫療特定目的事業用地案均承認，被告已於八十三年八月五日以建高建管字第一九六三二號受理原告申請建築開發許可。而原告於當時已依規定檢具水土保持計畫書，被告（農業局）亦於八十三年八月十一日會勘審查並指示意見，由原告循之修正。就憑此不爭之事實，鈞院已足依法撤銷被告所為之處分，其明確法令依據如下：
（一）依據被告檢具行政院農業委員會（以下簡稱農委會）編號：八七－九五解釋函（日期：八十七年十二月四日，文號：（八七）農林字第八七一五四四七一號）說明２：按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，．．．」為中央法規標準法第十八條所明定，．．．。固為八十四年六月三十日農委會八十四農林字第0000000Ａ號令發布之水土保持法施行細則第九條所規定，惟其適用．．．
，自發布日起算至八十四年七月三日起發生效力後受理之案件為限，法意至明。
（二）依據前述解釋函說明３：「．．．省府受理時間欄業經分別載明受理年、月、日，事實既明，而可區分：（一）第一件案八十二年十二月，第二件案八十三年三月。故此兩件申請案均係在水土保持施行細則發布生效前受理之案件，揆諸第二點說明及法律不溯及既往之原則，申請人依法應無需先擬具水土保持規劃書，即無水土保持法施行細則第九條第三項規定之適用。（二）第三件案八十四年八月受理（註：指八十四年七月三日後）．．．即有水土保持法施行細則第九條第三項規定之適用。」
（三）綜上所述，兩造均認本件受理的時間點為八十三年八月五日（原告認在更早之八十三年二月四日），既在八十四年七月三日水土保持法施行細則發生效力前受理之案件，則依中央法規標準法第十八條從新從優，法律不溯及既往之原則及前揭農委會之解釋函，即無上開施行細則第九條之適用。職是，被告九十三年六月九日府農保字第０九三０一０七七二三號函，援引農委會之意見逕以水土保持法施行細則第九條第一項第四、五款規定，強令原告繳納水土保持保證金，於法自有未洽。
三、爭執之事實：本件被告錯置法令之適用，致有逾越權限及濫用權力之違法。被告以水土保持法施行細則第九條之審核程序適用本件，其違法之理由：
（一）八十三年二月四日被告以八三府農保字第二０四一五號公告，本件應照查定類別使用，未依山坡地保育利用條例第十二條、第十六條及其施行細則第十四條規定使用者，得依該條例第二十三條、第三十三條規定處罰。
（二）八十三年八月十一日被告指令本件依山坡地開發建築管理辦法有關規定辦理及週邊應植生綠化及水土保持。（附註：該辦法為七十九年二月十四日內政部台內營字第七七七一五二號令修正發布全文二十九條，非被告引用之八十六年三月二十六日台內營字第八六七二四五０號令修正發布全文二十九條）
（三）八十三年十月五日被告視開發計畫性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，依照七十九年二月十四日發布之山坡地開發建築管理辦法第十一條規定，報請各該區域計畫原擬定機關審議，而該審議規範由內政部定之。依是時適用內政部訂定之審議規範第七條規定：申請開發同意書應檢具左列書圖文件：⒈申請書。⒉開發計畫書圖。⒊水土保持計畫書圖。⒋環境調查報告。⒌環境影響評估書圖。前項１至４書圖文件製作規定如附件二，環境影響評估之書圖依環保主管機關規定製作。原告於八十三年十月五日向被告申請建築開發許可時，係依上開內政部審議規範中之附件為主，提出水土保持計畫書圖。非以八十六年三月二十六日台內營字第八六七二四五０號之山坡地開發建築管理辦法第七條及內政部八十六年後修正之審議規範為之，因該規範第七條在八十六年修正後有明顯之差異，修正後第七條規定：申請開發同意書應檢具左列書圖文件：
⒈申請書。⒉開發計畫書圖。⒊如涉水土保持法令規定應檢附水土保持規劃書者及如涉依環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理。前項１及２書圖文件製作規定如附件二、三。比較前後法之差異，八十三年申請開發同意書應檢具文件關於水土保持部份，其計畫製作規定（書圖）以內政部審議規範為之。八十六年後即改變要依農委會以水土保持法相關規定，製作書圖，內政部無置喙之餘地。
（四）綜上所述，就此爭執之事實，為論結：
１、依據中央法規標準法第十八條規定，本件被告於八十三年受理原告聲請許可案，是時所適用之法規，依被告指示及當時之法規是：
（１）山坡地保育條例及其細則。
（２）山坡地開發建築管理辦法（七十九年二月十四日）。
（３）內政部審議規範（七十九年十月三十日）。
２、本件被告竟於八十九年及九十三年先後違法審查及認定，其歧見之法規是：
（１）水土保持法施行細則第九條（八十四年七月三日）。
（２）山坡地開發建築管理辦法（八十六年三月十六日）。
（３）內政部審議規範（八十六年五月九日後）。
３、依據行政延續原則，被告顯然有如下適用法令之不當及重複違法審查之事實：
（１）違反中央法規標準法第十八條從新從優之原則。
（２）違反法律不溯及既往之原則。
（３）違反農委會前揭農林字第八七一五四四七一號解釋令。
（４）違反人民信賴法律保護原則，就八十三年依法檢修並審查後之水土保持計畫書，復越權再令人民依修正後之新法令，不利加重人民之負擔，重複審查。
四、本件被告誤解原告於八十三年間申請建築開發許可之中央審查作業程序，卻持農委會八十七年五月七日八七農林字第八七一一八八四一號函為依據，然由此公文程序流程顯而可見，原告於八十三年間提出之水土保持計畫書，經中央機關審議後，採依水土保持法規定提出之水土保持規劃書，而非依據山坡地保育條例相關規定擬具並送審核，又此期間農委會受理營建署八十五年七月二十二日八五營署綜字第一四七三０號函辦理「水土保持規劃書」之審核。其顯而可見之錯誤在於：
（一）是時（八十三年）中央審查作業程序：
１、申請開發同意書應檢具書圖文件，依據前揭七十九年山坡地開發建築管理辦法第七條及內政部非都市土地開發審議規範第七條規定，其中第（三）之水土保持計畫書圖文件製作規定依內政部審議規劃之附件處理。被告錯誤的以八十六年之規定，而認要以水土保持法相關規定製作水土保持規劃書，並由農委會同意規定。
２、依據七十九年內政部審議規範第九條：申請案件經送目的事業主管機關或地方政府區域計畫原擬定機關後，應即函請區域計畫委員會委員及相關機關審查，並於各委員及相關機關審查意見函復到齊之次日起三十日內，將案件簽報區域計畫委員會，其間需由申請開發者補件或修正者，其時間不計算在內。職是，依此中央審查作業程序，本件於八十三年八月五日由被告受理，八十三年十月五日被告轉前台灣省政府建設廳送區域計畫原擬定機關（內政部營建署）受理，其間內政部原擬定機關函請區域計畫委員會委員或相關機關（含環保署、農委會、中央地質調查所）審查，無論中央內政部審查作業程序如何，究竟是屬區域計畫原擬定機關內部公文函送相關機關審查之職權問題，無關於原告於八十三年十月五日已送水土保持計畫書，並由內政部營建署受理在案之事實。
（二）農委會八十七年五月七日八七農林字第八七一一八八四一號函，屬違法審查，其理由：
１、法令之適用，是應該適用或不應該適用之問題，非強迫適用之問題，本件係依據內政部八十三年審議規範製作之水土保持計畫書圖文件。非依內政部八十六年審議規範要依水土保持法規定辦理水土保持規劃書（八十六年修正）。
從而，內政部營建署八十五年七月二十二日八五營署綜字第一四七三０號函請農委會審查的是八十三年十月五日由被告（地方機關）轉送之「水土保持計畫書」非「水土保持規劃書」。
２、查農委會本應就營建署函送「水土保持計畫書」審查，但卻誤以原告於被告所屬建設局函送前台灣省政府建設廳審查期間（省政府只轉送，沒審查，依法不必審查）涉及環境影響評估報告書，由行政院環境保護署（以下簡稱環保署）於八十六年十一月十三日環署綜字第六九０五０號函同意認可，即要原告改變已於八十三年十月五日送審之水土保持計畫書，加以退件改為「水土保持規劃書」（只正名），並於八十七年五月七日通過審查。
３、綜上所述，就此爭執之事實，加以論結：
（１）本件既兩造均認受理時間點為八十三年八月五日（原告認在更前之八十三年二月四日），依中央法規標準法第十八條，法律不溯及既往之原則及前揭農委會農林字第八七一五四四七一號解釋函，既在八十四年七月三日水土保持法施行細則發生效力前受理之案件，即無該施行細則第九條之適用，應無須先擬具水土保持規劃書。今農委會原應依山坡地保育條例，七十九年之山坡地建築開發管理辦法，八十三年適用之內政部審議規範第七條加以審查原告於八十三年已擬具之「水土保持計畫書」，而不適用，反違法依水土保持規劃書加以擬具，顯依法失據，難謂允洽。
（２）被告為自圓其說，謂「．．．涉及水土保持規劃書之部分，由行政院八十七年五月七日八七農林字第八七一一八八四一號函審定在案，最後並由內政部依區域計畫委員會決議，於八十九年二月二日台八九內營字第八九八二二八一號函決議修正完峻，同意在案．．．。」然查，內政部區域計畫委員會並沒有同意本件要依水土保持規劃書審定，故在八十七年七月二十三日專案小組第一０七次會議，八十八年八月十七日區域計畫委員會第七十四次會議決議指出「．．．且本件係於八十三年十月即送本部審議，故本件應依申請時本部相關審議規範所規定之坡度審查」，進而言之，應依原告於八十三年申請時之內政部審議規範第七條等規定辦理，是應依水土保持計畫書，而非水土保持規劃書，證諸上揭內政部八十九年二月二日台八九內營字第八九八二二八一號函，說明一，依據前台灣省政府建設廳八十三年十月八日八三建四字第七三二一九號函轉被告八十三年十月五日八三府建管字第一七二九四三號函辦理。說明二第（四）尤其位在五六級坡上之宿舍建築，一再重申本件乃依據八十三年申請時內政部審議規範第七條規定，擬具水土保持計畫書，非依當時無法適用水土保持法施行細則未公布生效之水土保持法，農委會審議規範之水土保持規劃書擬具審查。
（３）被告先於八十三年已依規定現勘審查水土保持計畫書，復又於八十九年九月十一日依水土保持法施行細則第九條規定，重複審查並令原告再擬具水土保持計畫書，同一案件，兩個指示行政作為，要難謂非濫用權力。
五、綜上所述，本件行政程序之開始（行政程序法第三十四條），是於八十三年二月四日，已依「山坡地保育條例及其施行細則」及「山坡地開發建築管理辦法」、「內政部審議規範」製作水土保持計畫書，並受內政部、農委會、被告所屬建設局雜項執照審議委員會專家學者及會同有關單位（山坡地開發建築管理辦法第三章第十九條），依上揭法令及內政部八十九年二月二日授權函令辦理審查通過，並審定水土保持工程，且頒雜項執照，故無所謂保證金新台幣（下同）二千四百多萬元之繳納，始核發施工證明，並開工之問題。現被告所屬農業局以行政程序開始後之「水土保持法施行細則條」審查，並強令原告繳交保證金，顯已違法，並有違背內政部當時授權給被告所屬建設局，諸多越權及濫用權利之情事，而被告所屬建設局據此違法之意見，退回原告申請雜項工程（含水土保持工程）之開工，更是莫名其妙。為此，狀請鈞院調查，並諭知被告敗訴之判決，以維法治。
乙、被告主張之理由：
一、本件原告在坐落高雄縣○○鎮○○段一二五─一八、一二五─五八、一七七─一五、一七七─三一地號等四筆土地，申請雜項建造執照，且於九十二年八月十二日領取（九二）高縣建雜字第０００二二號雜項建造執照在案，並於九十三年四月二十六日檢具建築工程開工申報書暨其他文件，向被告申報開工，被告因其建築基地使用分區為「山坡地保育區」，即會簽被告所屬農業局，請就主管權責簽註意見，其意見節錄如下：「一、請按水土保持法施行細則第九條水土保持計畫之審核程序，第四點及第五點規定申請水土保持工程開工（雜項工程）。二、查該君尚未繳交工程造價百分之三十之水土保持保證金，本課因此未發施工許可證。三、請按程序依水土保持保證金繳納及保管運用辦法第四條規定繳納保證金後，本課核發水土保持施工許可證後始得開工。四、以上意見請酌參」。被告爰據此要求原告依主管單位農業局意見補正相關文件後再行申報開工。
二、查原告請求撤銷原處分，其理由略以：「．．．應依內政部八十九年二月二日台八九內營字第八九八二二八一號函及九十二年七月二十三日高雄縣政府建局管字第０九二一０一六四二二號函令相關規定辦理之核定。並依建築法辦理雜項執照工程之開工。」然原告所稱上開內政部及被告函係分屬關於「用地變更」及核發雜項建造執照之事項。本件係申報開工，二者為建築法規範不同階段之行為，各有應遵循之規定。查建築法第五十四條規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期一次，期限為三個月。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。第一項施工計畫書應包括之內容，於建築管理規則中定之。」原告於領得雜項執照申報開工時，依建築法規定應檢附建築工程開工申報書申請建築主管機關即被告備查。依內政部訂定之建築工程開工申報書八、應檢附文件計列有1.建造執照2.建築工程開工查報表3.工地現場照片4.施工計畫書5.其他。另依建築法第一條規定：為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。前開「其他」項目應含括權責單位依法要求須踐行之程序，因本件係屬山坡地保育區，被告所屬農業局爰依水土保持法相關法令規定簽註意見如前述。被告據之以九十三年五月三日府建管字第０九三００八一三六二號函復原告略以：「說明：．．．二、案查旨揭建照建築基地係屬『山坡地保育區』，經本府農業局簽示請依『水土保持法施行細則』第九條水土保持計畫之審核程序，第四點及第五點規定申請水土保持工程開工。本件仍請依前開規定取得水土保持施工許可證後再依建築法第五十四條規定，檢具其他文件辦理建築工程開工。三、隨文檢還旨揭建照正本壹張及開工申報書相關文件壹份。」依法並無違誤。
理 由
一、按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第二十二條定有明文。本件財團法人華榮醫院籌備處雖尚未辦理財團法人登記，然其既有一定之名稱、事務所，一定之目的，並有獨立之財產及管理人，核與行政訴訟法第二十二條之非法人團體相當，應有當事人能力（最高法院七十一年度台上字第二一二三號判決意旨參照）。又本件原告財團法人華榮醫院籌備處為設立中之財團法人，即將來成立之財團法人之前身，在實質上二者屬同一體，因欠缺實體法上之權利能力，故應由發起人以設立中財團法人之機關地位為法律行為，其於執行職務之範圍內，亦為該設立中財團法人之負責人（公司法第八條第二項參照），法律效果當然歸屬於設立中及將來成立後之財團法人。查，本件雖以原告代表人甲○○個人名義為起造人申請雜項執照及申報開工，然上開雜項執照之工程為原告之基礎設施，揆諸前揭說明，其代表人所為之法律行為，其法律效果當然歸屬原告，故本件以財團法人華榮醫院籌備處為原告起訴，非屬當事人不適格，訴願決定以當事人不適格為由，而為不受理之決定，自有未洽。
二、又按「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期一次，期限為三個月。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」建築法第五十四條第一項、第二項定有明文。查，本件原告取得雜項執照後，於九十三年四月二十六日向被告申報開工，被告以原告未取得水土保持施工許可證為由，否准原告上開申報開工案件乙節，此有建築工程開工申報書及被告九十三年五月三日府建管字第０九三００八一三六二號函等原本附原處分卷可稽。則被告否准原告申報開工，依上開建築法第五十四條第二項規定，將會使原告已申請取得之雜項執照，因逾期未開工而發生失效之法律效果，致原告之權益受損，故被告否准原告申報開工之性質，應屬行政處分，原告對該行政處分自得為行政爭訟（最高行政法院九十一年度判字第六六０號判決認行政機關撤銷同意備查為行政處分之見解，可資參照），合先敘明。
三、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「有第八條第一項第三款至第五款之開發、經營或使用行為者，應繳納水土保持保證金；其繳納及保管運用辦法，由中央主管機關會同目的事業主管機關定之。」、「水土保持保證金（以下簡稱保證金）依主管機關核定之水土保持計畫總工程造價之一定比例額度計算；其應繳納之比例額度如下：．．．四、於山坡地或森林區內開發建築用地：為百分之三十。」、「保證金由水土保持義務人於申領水土保持施工許可證時，向水土保持計畫核定之主管機關一次繳納；分期施工者，保證金於申領各期水土保持施工許可證時繳納。」水土保持法第八條第一項第三款至第五款、第二十四條第一項及水土保持保證金繳納及保管運用辦法第二條第一項第四款、第三條亦分別定有明文。
四、本件原告擬在坐落高雄縣○○鎮○○段一二五─一八、一二五─五八、一七七─一五及一七七─三一地號土地上施作道路路面、集水井、排水溝、滯洪沈砂池、截水溝、擋土牆等工程，乃以其代表人甲○○名義向被告所屬建設局申請雜項執照，經該建設局於九十二年七月二十三日核發（九二）高縣建雜字第０００二二號雜項執照。嗣甲○○於九十三年四月二十六日檢具建築工程開工申報書向被告申報開工，經被告以九十三年五月三日府建管字第０九三００八一三六二號函通知甲○○，應取得水土保持施工許可證後，再依建築法第五十四條規定，檢具其他文件辦理建築工程開工等情，業據兩造分別陳明在卷，復有上開雜項執照、建築工程開工申報書及被告函等影本附卷足稽。而原告提起本件訴訟係以：本件開發案被告於八十三年二月四日受理，而水土保持法施行細則、水土保持保證金繳納及保管運用辦法分別於八十四年、八十五年公布實施，依法律不溯既往及從新從優原則，本件自無適用上開法令之餘地，應免繳交保證金，即可申報開工等語，資為論據。
五、經查，原告擬在上開山坡地開發「華榮醫院」之用地變更計畫案，於八十三年八月五日向被告提出申請，嗣經被告將該開發案送前台灣省政府建設廳轉內政部審查，經內政部區域計畫委員會審查完竣，內政部遂於八十九年二月二日以台八九內營字第八九八二二八一號函同意該開發案，並將上開土地使用分區變更為特定專用區，嗣於九十年三月二十三日原告再向被告申領雜項執照，經被告會勘審核通過，於九十二年七月二十三日以（九二）高縣建雜字第０００二二號函准予核發雜項執照等情，業據兩造分別陳明在卷，復有上開內政部函及被告函、原告提出之財團法人華榮醫院用地變更辦理經過說明、被告八十三年十月五日八三府建管字第一七二九四三號函等影本附卷為憑，洵堪認定。再由上開被告八十三年十月五日八三府建管字第一七二九四三號函說明欄所載：「依據紫陽工程顧問有限公司八十三年八月華榮醫院申請書及山坡地開發建築管理辦法第十一條規定辦理。」而上開內政部八十九年二月二日台八九內營字第八九八二二八一號函說明一亦載明：「依據前台灣省政府建設廳八十三年十月八日八三建四字第七三二一九號函轉貴府八十三年十月五日八三府建管字第一七二九四三號函辦理。」可知，本件開發案係根據原告八十三年八月五日之申請書及所附資料，予以審核通過，故其申請日期為八十三年八月五日，而非原告主張之八十三年二月四日，至為明確。
六、次查，水土保持法於八十三年五月二十七日公布施行，按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」中央法規標準法第十三條定有明文。故水土保持法於八十三年五月二十九日起已發生效力。而依該法第二十四條第一項前段規定，有同法第八條第一項第三款至第五款之開發、經營或使用行為者，應繳納水土保持保證金。查，本件開發案內政部於八十九年二月二日同意原告開發，原告於九十二年七月二十三日取得雜項執照，於九十三年四月二十六日檢具建築工程開工申報書向被告申報開工，已如前述；而依上開雜項執照所載，原告應興建之工程，計有挖填土方、道路ＡＣ路面、排水溝、集水井、截水溝、滯洪沈砂池、擋土牆、護坡等工程，上開興建工程核屬水土保持法第八條第一項第三款至第五款之開發行為。又按「前項保證金於依規定實施水土保持之處理與維護，經檢查合於水土保持技術規範後發還之。有前二條情形之一，經限期改正而屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者，應由主管機關會同各該目的事業主管機關代為履行，並向水土保持義務人徵收費用，或自其繳納之保證金中扣抵。」為水土保持法第二十四條第二項、第三項所明定。足見繳納水土保持保證金之目的在於確保水土保持義務人依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，故有關山坡地之開發利用，水土保持義務人為水土保持工程施工之日期，若在水土保持法施行之後，即應適用該法第二十四條第一項前段規定繳納水土保持保證金。此與山坡地開發申請案，應如何審查水土保持計畫及是否應擬具水土保持規劃書，分屬不同階段之程序，亦即山坡地開發案須其水土保持計畫通過審查後，始有水土保持工程施工及應否繳納保證金之問題，兩者不能混為一談。故本件開發案之水土保持施工日期（九十三年四月二十六日）既在水土保持法施行之後，其水土保持工程又符合該法第八條第一項第三款至第五款之開發行為，自應依同法第二十四條第一項前規定繳納水土保持保證金。退而言之，本件開發案申請日期為八十三年八月五日，亦在水土保持法施行之後，縱認該法有關繳納保證金之規定，應以開發案之申請日期為準，然本件開發案申請在後，而水土保持法施行在前，故本件開發案自有水土保持法之適用，殆無疑義。再按水土保持保證金繳納及保管運用辦法於八十五年二月十日公布施行，其施行日期雖在八十三年八月五日原告向被告提出申請本件開發案之後，然原告就本件開發行為須繳納水土保持保證金，係適用母法即水土保持法第二十四條第一項前段之結果，而上開保證金繳納辦法亦於原告取得雜項執照申報開工之前即已公布施行，且該辦法為執行水土保持法第二十四條規定所為細節性規定，故本件開發案就水土保持興建工程部分，自有上開法令之適用。
七、又按「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。水土保持，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」水土保持法第一條定有明文。又「山坡地之保育、利用，依本條例之規定；本條例未規定者，依其他法律規定。」山坡地保育利用條例第一條亦有明文。而山坡地建築管理辦法係依建築法第九十七條之一規定授權訂定之，主要在規範山坡地建築管理。故上開三項法令各有其立法目的及適用範圍，均為現行有效之法令，就山坡地之開發、管理及利用之行為，應視其開發、管理及利用之階段及程序，分別按上開法令規定辦理。又有關山坡地之開發、經營或使用行為，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護法，應否繳納水土保持保證金，係規定在水土保持法第八條及第二十四條，山坡地保育利用條例及山坡地建築管理辦法中，並無規定，故本件有關山坡地之開發，應否繳納保證金，自應適用上開水土保持法之規定。本件被告否准原告申報開工之理由，係因原告未繳納水土保持保證金及未取得水土保持施工許可證，而繳納水土保持保證金又為取得水土保持施工許可證之前提，故本件之癥結點乃在於上述開發案關於水土保持興建工程是否應繳納水土保持保證金。查，本件開發案於八十九年二月二日經內政部審查通過時，水土保持法（八十三年五月二十七日公布施行）及其施行細則（八十四年六月三十日發布施行）均已公布施行，故就本件有關繳納水土保持保證金部分，自有上開水土保持法及其施行細則之適用，詳如上述。而行為時水土保持法施行細則第九條第一項第一款至第五款（按本條文已於九十三年八月三十一日刪除，農委會同時另依水土保持法第十四條之一第二項規定授權訂定水土保持計畫審核監督辦法取代上開規定）規定：「水土保持義務人依本法第十二條至第十四條規定擬具之水土保持計畫，應依下列程序辦理：一、水土保持義務人擬具水土保持計畫併同目的事業開發或利用許可申請文件，向各目的事業主管機關申請。二、目的事業主管機關於受理前款申請後，應將水土保持計畫送請主管機關審核。三、水土保持計畫經主管機關審查核可後，應通知目的事業主管機關。其屬應繳納水土保持保證金者，主管機關應併附水土保持保證金繳納通知單。四、目的事業主管機關收受前款通知，經審查核准開發或利用許可時，應轉請主管機關核發水土保持施工許可證。其屬應繳納水土保持保證金者，應併將水土保持保證金繳納通知單送水土保持義務人。五、水土保持義務人應取得水土保持施工許可證後，始得向各目的事業主管機關申請開工。其屬應繳納水土保持保證金者，並應於開發或利用行為開工前，向主管機關繳納水土保持保證金後，取得主管機關核發之水土保持施工許可證，始得向各目的事業主管機關申請開工。」則本件原告申報開工案件，被告依上開規定程序辦理，以原告未繳納水土保持保證金，而未取得水土保持施工許可證為由，否准其開工申報案件，並無不合。
八、至於原告援引之農委會八十七年十二月四日（八七）農林字第八七一五四四七一號函，係就有關省府受理學人別墅山莊、中一快官大華城及興龍華城等三件山坡地住宅社區開發案是否需先擬具水土保持規劃書之疑義案所為之函釋。其函釋意旨：「．．．次按『水土保持義務人依本法第十二條至第十四條規定擬具之水土保持計畫，應依下列程序辦理前項之水土保持計畫，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響說明書或環境影響評估報告書及審查結論，併同水土保持計畫送核。第一項之開發或利用許可申請案，如依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送請該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核後，始得依第一項規定程序辦理』固為八十四年六月三十日行政院農業委員會八十四農林字第0000000Ａ號令發布之水土保持法施行細則第九條所規定，惟其適用，依該細則第四十二條『本細則自發布日施行』及中央法規標準法第十三條『法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力』規定，自發布之日起算至八十四年七月三日起發生效力後受理之案件為限，法意至明。３、查貴局來函所附台灣省政府住宅及都市發展處八十七年十月二十六日八七住都字第五００三二三號函所附前述三案辦理情形表中，省府受理時間欄業經分別載明受理年、月，事實既明，而可區分：
（一）第一件案八十二年十二月，第二件案八十三年三月受理，故此兩件申請案均係在水土保持法施行細則發布生效前受理之案件，揆諸第二點說明及法律不溯及既往之原則，申請人依法應無需先擬具水土保持規劃書，即無水土保持法施行細則第九條第三項規定之適用。（二）第三件案八十四年八月受理，則係在水土保持法施行細則發布生效後受理之案件，揆諸第二點說明，申請人依法應先擬具水土保持規劃書，即有水土保持法施行細則第九條第三項規定之適用。」查，上開解釋意旨係就行為時水土保持法施行細則第九條第三項規定應否擬具「水土保持規劃書」適用之時點所為之函釋，而本件開發案係已經區域計畫之主管機關內政部審核通過，同意其開發，原告於申報開工時，被告要求其繳納水土保持保證金及取得水土保持施工許可證後，方准其申報開工，並非要求其擬具水土保持規劃書，故與上開函釋意旨並不相干，自無該函釋之適用。原告援引上開函釋規定，認本件無水土保持法施行細則第九條第一項第四款、第五款之適用云云，顯有誤會。又原告援引之農委會八十九年九月八日（八九）農林字第八九０一四六六九二號函釋主旨，係就有關新竹縣政府函詢「科學園別墅山莊」雜項執照變更設計一案，是否應依規定繳交水土保持保證金疑義案，所為之函釋；該函釋意旨：「．．．依貴府函說明二『科學園別墅山莊』屬於水土保持保證金繳納及保管運用辦法八十五年二月十日發布前已核准案件，應免繳水土保持保證金。」然查，本件開發案原告於八十三年八月五日向被告提出申請，經被告送台灣省政府建設廳轉陳內政部，內政部於八十九年二月二日審查通過同意該開發案，已如前述，則內政部同意本件開發案時，水土保持保證金繳納及保管運用辦法早已發布施行，核與上開函釋之情形不同，故尚難援引上開函釋規定，而為原告有利之認定。
九、又原告援引被告九十二年七月二十三日建局管字第０九二一０一六四二二號函及內政部八十九年二月二日台八九內營字第八九八二二八一號函，主張其應免繳水土保持保證金，被告應准予依照建築法辦理雜項執照工程開工云云。然查，上開內政部函乃係該部本於區域計畫主管機關之權責，審核本件開發案後，認該開發案符合規定，同意其開發，並載明申請人及被告應配合辦理事項；而上開被告函則是准予核發本件開發案之雜項執照。然上開二函文並無規定原告得免繳水土保持保證金，況且被告在收到上開內政部函後，將原告興建工程之「水土保持計畫書」審查，委託國立屏東科技大學審查結果，其計畫內容已符合水土保持技術規範之要求，就水土保持計畫部分，原則核定通過，並於八十九年九月十一日以八九府農保字第八九００一五四三三五號函復原告，該函說明三亦載明：「請依水土保持法第六、二十四條等規定，應由依法登記執業之專業技師辦理監造工作及向本府繳納水土保持計畫工程造價百分之三十保證金後，申領水土保持施工許可證方可准予開工。」足見被告自始即認定本件開發案，其水土保持施工應繳納水土保持保證金。原告主張依上開被告及內政部函，其水土保持施工免繳納保證金云云，自不可採。
十、綜上所述，原告之主張，均不足取。其未繳納水土保持保證金及未取得水土保持施工許可證，即就本件開發案之雜項執照興建工程申報開工，核與水土保持法第二十四條第一項規定不符，被告予以否准開工之申報，並無違誤；訴願決定以當事人不適格為由，予以決定不受理，理由雖有不同，但結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為判決訴願決定及原處分均撤銷；並請求被告應按其九十二年七月二十三日建局管字第０九二一０一六四二二號函及內政部八十九年二月二日台八九內營字第八九八二二八一號函之意旨，作成准予依照建築法辦理雜項執照工程開工之處分，均無理由，應予駁回。
十一、本件事證已臻明確，原告請求訊問證人廖堅志，查證本件開發案水土保持計畫查定之時間及法令依據，該水土保持計畫是否應依水土保持法施行細則第九條之審查程序辦理水土保持規劃等情，核無必要。又兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 8 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 9 月 8 日
書記官 周良駿