高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第九八號
原 告 品寬國際人力仲介有限公司代 表 人 甲○○ 董事訴訟代理人 戊○○
丁○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○右原告因違反就業服務法事件，不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十二月十日勞訴字第０九二００五七二八七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告受訴外人薛珠元委託以林牡丹為受監護人，向行政院勞工委員會申請辦理聘僱外籍家庭監護工之申請許可等事項，而於申請時提出由華濟醫院開立之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」（下稱診斷證明書），訴外人薛珠元係委任原告辦理，原告再經由其業務經理戊○○委託訴外人裴彩旭代為處理；惟該診斷證明書經華濟醫院於民國（下同）九十一年十二月九日以華業字第九一一二０九０五號函復行政院勞工委員會所屬職業訓練局，稱並非其所開立，係屬偽造；全案乃經行政院勞工委員會以九十二年一月十日勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告審查屬實，認原告違反就業服務法第四十條第八款規定，乃依同法第六十五條第一項規定，以被告九十二年八月二十九日府勞組字第０九二０一五四０八五號違反就業服務法罰鍰案件處分書裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）依就業服務法第五條第二項第五款及同法第四十八條第一項等規定，雇主若聘僱外國人工作之需要，應檢具相關文件提出申請。易言之，以外籍家庭監護工為例，診斷證明書之提供義務人係屬雇主，至於民間就業服務機構之角色僅止於將相關文件代為整理後送件及仲介合適之外國人。設若原告於收受雇主所提供之相關文件後，即認原告應負責實質審查之責任，豈不等同認為行政院勞工委員會（下稱勞委會）亦應對所送之申請文件負責一般，此種看法，諒非該會所能接受。申言之，本件診斷證明書之提供義務人係屬雇主，並非原告，縱認原告曾替雇主將申請診斷證明書之事宜轉介由第三人裴彩旭代為處理，充其量，亦僅屬介紹而已，診斷證明書之提供義務人仍為雇主，並非因而變成原告，故除非原告捨雇主所提供之文件於不顧，而自行提供其他不實文件替代，否則，本件原告僅係將雇主所提出之診斷證明書完整地代為提出，則縱令嗣後發現有不實，亦不能認係原告有提供不實資料之行為（誠如當事人提供資料予律師，律師再將資料提供予法官，若嗣後發現不實，除有所參與外，亦不能謂律師提供不實資料或法官依不實資料為判決，進而追究律師或法官之責任）。否則，豈不亦可指摘勞委會依據該不實資料而准予雇主聘僱外勞，毋寧原告與勞委會之立場相同，亦有可能遭不實資料所矇蔽，惟只要未有參與，即應不能令原告負法律責任。是以原告既未自行提供不實之資料，自無就業服務法第四十條第八款之適用。
（二）縱令將雇主提供診斷證明書之義務，擴大解釋而轉由原告負擔。但解釋就業服務第四十條第八款之規定，亦應以原告明知不實資料而仍持以提供，始該當法條之構成要件，方屬妥適。蓋事實上，原告僅屬民間就業服務機構，非如勞委會具有行政上之公權力，有查證之權力、管道，然原告並無可供查證之管道，且實際上亦難以判別文件資料之真偽，故除非原告對本件診斷證明書遭偽造乙節，已事先知情，並於知情後仍持以向勞委會提出申請，倘因而認原告提供不實資料，尚可接受。否則，一方面未予民間就業機構審查之管道及權限，一方面卻要求應對雇主所提供之資料負實質審查責任，此種要求，顯然極為嚴格，且不適當。再以法條之文義解釋而言，所謂提供不實資料，自應指知道資料不實卻仍提供者而言，反之，若不知資料不實，卻誤而提供，應非屬該條所定提供不實資料之範疇。另依對受處分人作有利認定之法律解釋原則而論，亦應作如是解，人民始得免於動軏得咎之境地。
（三）經查，本件系爭診斷證明書之開具過程，原告並未實際參與，系爭診斷書係訴外人裴彩旭所偽造，原告僅係接受該診斷證明書作為申請文件之一，且亦無任何法令要求原告必須對該診斷證明書之真正負實質審查之責任，況該申請案亦確曾帶同病人向嘉義華濟醫院掛號診斷，並有掛號收據為憑。況依行政秩序罰草案第五條規定「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」立法理由：１、以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行為人主觀上有可非難性為前提，而行為人主觀上有可非難性者，乃行為人為行政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。２、按刑法對過失行為之處罰，以法律有明文為必要，且其所處罰者多屬重大法益之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，不宜採納。
（四）甚且，過失之推定，必須斟酌各個應受行政罰行為之性質，在各該法律中就有必要之部分分別明文規定，始足保障人民之權利。司法院釋字第二七五號解釋既認應受行政罰之行為，以過失為其責任條件，又認在某種概括情形下得逕行推定為有過失，亦即在該情形下，不憑任何證據，可逕行認定為有過失。按違反禁止規定或作為義務應受行政罰之規定，在行政法中極為廣泛，執行稍有偏差，仍足使人民於無過失時無辜受罰，與改制前行政法院六十二年判字第三０號及同年度判字第三五０號判例不以故意或過失為責任條件或不以故意為要件之意旨，難免有五十步與一百步之譏。職故，縱須推定有過失，仍應斟酌各個應受行政罰之行為，在各該法律中分別明文規定，以符立法明確性之原則。觀諸司法院釋字第二七五號解釋一部不同意見書自明。
（五）又查，原告僅係一般民間公司，又如何有能力判斷出系爭診斷證明書係屬偽造？況系爭診斷證明書自形式上觀之，蓋有華濟醫院之關防及院長、診治醫師治之章，並附有相關收據，原告豈能得知診斷證明書上之字跡非該診治醫師所為而獲悉該證明書為虛偽不實，試以果藉此推定原告因此與有過失，顯有不公，被告未明白探析就業服務法第四十條第八款立法意旨，且對過失推定認定過於寬鬆，率爾遽認原告提供不實資料，而對原告為不利益處分，顯有違誤。
（六）復依勞委會之命令，原告對外籍監護工之服務內容眾多，此有外勞委託服務契約書可稽，舉凡外籍監護工之接送、體檢、居留證、教育、適應台灣生活、思鄉情緒、與雇主之溝通、協調或糾紛之排解，所得稅之申報、翻譯、各項諮詢等等，均是原告需服務之內容，所獲利潤絕非外界所想像、傳言的高，亦無剝削、惡待外籍監護工，實則於付出諸多人力、物力、時間提供諸多服務後，利潤實屬微簿，苟被告以就業服務法第四十條第八款處以原告三十萬元，且係一件個案即處三十萬元，惟原告引進一位外籍勞工扣除所需服務所花費之人力、物力後，持平而言一件利潤恐不到一萬元，即引進三十位外籍勞工始得應付被告之罰鍰，甚且嗣後又將再遭勞委會停業一年之處分，依社會一般通念，原告豈敢甘冒風險，故意提供不實資料，做出違法犯紀之事，足證原告並無提供不實資料之動機。尤有甚者，人力仲介公司對穩定社會治安，促進經濟發展，亦助力甚多，蓋台灣人口結構，老年人所佔比例日漸增多，已步入老年社會，而老年人若未有適當的照料、看顧，中壯族群即無法專心投入工作，收入相形減少，致青幼年沒有金錢接受良好之教育，如此惡性循環絕非國家社稷之福。易言之，人力仲介公司對穩定台灣社會之貢獻亦值得尊重、感謝。被告未能審酌就業服務法之立法目的、本件事實經過，僅依表面之字義開單處分，然其所造成之後果絕對是其始料未及。
（七）另關於原告代理雇主提供申請文件乙節，縱被告認為原告違反法令，然原告並無故意、過失已如前述，且倘被告仍認原告違反就業服務法之規定，依其他縣市政府主管機關，諸如高雄市政府、嘉義市政府，就此開事實均係處以就業服務法第四十條第十五款之規定，即「辦理就業服務業務，未善盡受任事務，致雇主違反本法或依本法所發布之命令。」而處以六萬元之罰鍰。申言之，被告之處分顯有涵攝不當之情事，蓋本件提供文件之法定義務人係雇主而非原告，充其量原告是受任人、代理人而非當事人，是縱該資料事後查證非屬真實，亦不該當同法第四十條第八款之情事；而於第四十條第十五款之法文，其中「未善盡受任事務」，主觀要件上應有過失即屬該當，準此，被告之處分顯然涵攝不當。此外，亦有違行政程序法第七條比例原則中之必要性及狹義比例原則，即「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」蓋既然同法第四十條第十五款已足達到規制、糾正之目的，且對人民權益損害較少。被告為何不適用此條款？然其他縣市政府就相同案例均僅以此款處分、規制仲介公司。甚且，倘被告以該法第四十條第八款處分原告，其將此處分轉呈勞委會，嗣後勞委會將再處以停業一年之處分。如此一事二罰對原告豈為合理？惟訴願委員會復均以行政罰鍰係對原告違法行為之處罰，與停業處分兼為行政管理目的所為之處分，其性質及法令依據不同，並無一事二罰情形，然而不問學理上對一事不二罰之解釋如何，對人民實際權益而言，前開處分無一事二罰似屬無稽，基此，苟被告先處以原告罰鍰，其對原告之不利益，除金錢罰鍰外，嗣亦將受到停業一年之處分，惟揆諸原告涉及之違法事實，如此嚴苛之處分豈屬公允？故被告之處分亦有違狹義比例原則。
乙、被告主張之理由：
（一）查原告所檢附「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，業經華濟醫院於九十一年十二月九日以華業字第九一一二０九０五號函稱該證明書非其所開具等語，是原告檢附之診斷證明書，應可認定為不實之資料。次查，本件申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服務機構名稱一欄有原告之具名，則原告受雇主薛珠元委託辦理聘僱外國人之申請許可事項，提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定。
（二）又揆諸就業服務法第四十條第八款規定，雇主與私立就業服務機構之間係屬委任關係，提供診斷證明書亦屬原告業務範圍，而原告接受雇主薛珠元之委託辦理申請外籍家庭監護工之事務，原告及其從業人員應自行處理受委託事務，原告所屬業務經理戊○○卻另委託第三者裴彩旭代為處理而提供偽造之診斷證明書；原告所屬從業人員使第三者代為處理委託事務者，依民法第五百三十八條第一項規定，就該第三者之行為，與就自己之行為，負同一責任。且原告對所屬從業人員亦負有選任監督之責，原告豈能從中獲利而將從業人員執行業務上之違法行為歸咎為個人行為與原告無關，又就業服務法第四十條第八款規定係禁止私立就業服務機構及其從業人員均不得提供不實資料，不論是否參與偽造，均應受罰，原告係一合法立案之專業私立就業服務機構，既為雇主之受任人自應不得違反上開法令之禁止規定。
（三）另依據司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」原告所屬業務經理戊○○曾於九十二年一月二十九日未具文號意見陳述書中表示：請裴彩旭帶病人至高醫門診，裴君卻提供華濟醫院診斷證明書，曾提出質疑，而裴君答覆因其為嘉義人，華濟醫院比較熟而採信裴君診斷證明書係屬真實之說詞。然誠如原告於訴願書中表示病人病情惡化，但裴彩旭卻捨近求遠，帶病人遠赴嘉義華濟醫院看診及開立診斷證明書，依一般經驗法則即可判斷裴彩旭之行為顯不符常理，原告之業務經理戊○○應能注意，惟未予究明系爭診斷證明書取得過程是否有疑義，又原告並未附上所主張掛號收據為證，又掛號收據僅能證明病人有前往掛號，卻不能證實確有經該醫院醫師診斷並開立診斷證明書，原告未善盡監督管理之義務，未再詳細查證業務經理戊○○委託裴彩旭代辦之診斷證明書之真偽，而逕以該診斷書向勞委會提出申請，原告主觀上已有過失，復未能舉證證明自己已為注意義務並無過失，則原告因該過失而違反就業服務法上之禁止規定洵堪認定，違法事證明確。
（四）再經被告訴訟代理人向高雄市政府查詢結果，如本件之事實者，並無原告所主張依就業服務法第四十條第十五款裁罰之情況；且就業服務法第四十條規定之型態，其中第一款至第十四款是屬列舉條款，至於第十五款則是概括規定；原告違章情節既符合就業服務法第四十條第八款規定，自無再適用同條第十五款之餘地。
理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。
二、本件原告因受訴外人薛珠元委託，以其岳母林牡丹為受監護人之名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，經勞委會職業訓練局調查發現原告提出由華濟醫院開立之診斷證明書係屬偽造，經函請被告查處後，認原告違反就業服務法第四十條第八款規定，乃依同法第六十五條第一項規定，以九十二年八月二十九日府勞組字第０九二０一五四０八五號處分書，對原告裁處罰鍰三十萬元等情，已經兩造分別陳述在卷，並有勞委會九十二年一月十日勞職外字第0000000000Ｂ號函及處分書附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以該診斷證明書雖係原告委託訴外人裴彩旭代辦，惟該診斷證明書之提出義務人係屬雇主，原告並不知該診斷證明書為偽造，且依一般之查核程序，原告亦無從知悉該診斷證明書係屬偽造，顯見原告就本件違章行為並無過失；況依就業服務法第四十條第八款規定之文義，應認本款處罰之事實限於故意違反之行為；另同本件違法情節者，亦有其他行政機關按就業服務法第四十條第十五款規定裁罰六萬元者，尤其原告除被處以罰鍰外，尚須另被處以停業一年之處分，故不僅已有違一事不二罰原則，且依仲介公司辦理此類申請案件獲得之利益與本件裁處之罰鍰金額比較觀之，更見被告原處分有違比例原則云云，資為爭執。
三、惟按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。另「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。』又依司法院大法官會議第二七五號解釋『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．．．．。』故私立就業服務機構違反第四十條第八款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．．．．。」則經勞委會九十二年四月二十九日勞職外字第○九二○○七五○八五號函釋示在案。查「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、三十六條、三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋，乃勞委會本於主管機關之地位，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法之立法目的及該法第四十條規定之意旨相符，參諸司法院釋字第二八七號解釋，應自法規生效日起有其適用，爰予援用。故原告援引尚未完成立法程序之行政秩序罰草案規定，認依就業服務法第四十條第八款規定之文義，本款僅規範故意之違章行為云云，顯有誤解，不足採取，先予敘明。
四、經查：
（一）按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：‧‧‧。五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第二項第五款．．．規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。又「說明二、雇主以不實之診斷證明書向本會申請聘僱家庭外籍監護工，違反本法第五條第二項第五款乙節，．．．．．．四、有關家庭外籍監護工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診斷證明書及相關資料，再委任仲介公司辦理，依民法第一０三條規定：『代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。』又按『當事人得委任代理人。但依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。』『代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。但申請之撤回，非受特別授權，不得為之。』行政程序法第二十四條第一項及第三項分別定有明文。故不論由雇主之親屬、朋友取得，均應由雇主負相關提供不實診斷證明書之責任。另依據司法院大法官會議解釋字第二七五號解釋文：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．．．．。』故以不實之診斷證明書，申請外籍監護工案，應請雇主舉證證明自己無過失，如雇主不能舉證，即可依相關法規核處。五、若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第二七五號解釋，亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任。另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。六、使用不實診斷證明書申請家庭外籍監護工案，業經本會依本法第五十四條不予核發招募許可及聘僱許可，或依同法第七十二條規定，廢止招募許可及聘僱許可。至於有關雇主違反本法第五條第二項第五款『辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料』之規定，請依說明三、四、五之原則釐清雇主及仲介有無故意或過失後，論處其行政責任。」則經勞委會九十二年六月二十五日勞職外字第０九二０二０五０七三號函釋示在案；查依就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款規定之內容，可知，依就業服務法第四十三條及第四十八條第一項前段規定，於辦理聘僱外籍家庭監護工申請時所應檢附之受監護人診斷證明書，其提出義務者雖為雇主；然因於實務上，雇主委託私立就業服務機構辦理者頗為普遍，故就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款，乃分別有關於「雇主辦理聘僱外國人之申請許可」及「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可」，均不得有提出不實資料之禁止規定。而上述函釋乃勞委會本於中央行政主管地位，所為闡明法規原意，以俾下級機關執行之行政規則，核與就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款規定意旨相符，參諸司法院釋字第二八七號解釋，應自法規生效日起有其適用，於本件爰予援用。
（二）查以訴外人薛珠元名義於九十一年九月二十四日向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工所附具由華濟醫院開具之診斷證明書係屬偽造一節，有雇主薛珠元聘僱外籍勞工申請表、華濟醫院九十一年十二月九日華業字第00000000函文及診斷證明書影本附原處分卷可稽，自堪認定。又原告係受訴外人薛珠元委託，以其岳母林牡丹為受監護人，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續一節，亦經原告陳述在卷，而為原告辦理本件業務之承辦人為戊○○，又訴外人薛珠元係委託原告處理診斷證明書取得事務，因訴外人裴彩旭係專門從事幫忙帶領受監護人辦理診斷證明書業務之人，故原告之業務經理戊○○乃請裴彩旭協助辦理診斷證明書之開立，後來裴彩旭取得診斷證明書後，即交由原告業務經理戊○○去幫訴外人薛珠元申請引進外籍家庭監護工等情，則據訴外人薛珠元及戊○○於被告調查時分別提出陳述書附於原處分卷可按；並訴外人薛珠元於被告調查時，分別於九十二年一月二十七日及同年二月二十日提出意見陳述書及說明函有謂：「本人工作繁忙，故請戊○○先生代勞，抽空帶岳母至醫院開立診斷書．．．。」「．．．我打電話詢問黃先生，黃生生說是他請裴先生來接岳母去醫院，岳母就被斐先生帶走。醫院回來後本人及家屬未支付任何費用給黃先生或其他人」等語；另訴外人戊○○於九十二年一月二十九日提出之意見陳述書則稱：「七月底時和友人一起聚餐聊天，認識了裴彩旭先生行動電話0000000000，他說目前失業中急需找份工作，之前他也是從事外勞仲介業務，所以對我們仲介業務很了解，他能體會仲介公司人手不足，他可以協助我們帶行動不便的病人去醫院看病開診斷書。只要是行動不便的病人，他會安排時間帶病人去醫院看病就診。我就請他代勞帶病人林牡丹去高醫門診，過了幾日，他就拿了華濟醫院診斷書給我，我問他為何不是高醫的診斷書？他說他是嘉義人，華濟醫院他比較熟，所以他把病人帶上嘉義比較方便。我一看診斷書是符合資格的，我就完全相信裴彩旭真的有帶病人去醫院門診，因此不疑有他，就將文件寄勞委會。．．．．．．。」等語，有訴外人薛珠元及原告業務經理戊○○之說明函、意見陳述書附原處分卷可按。足見本件之診斷證明書係經由訴外人裴彩旭取得，並訴外人薛珠元係將全部監護工申請事宜委由原告辦理甚明。而依上述規定，原告是辦理本件外籍家庭監護工申請案之私立就業服務機構，是其經由公司人員委由他人辦理申請聘僱家庭外籍監護工所應檢具之合格醫院開具之診斷證明書，其自負有於辦理申請手續時，應提出真實之診斷證明書等申請文件之注意義務，否則即有違前述就業服務法第四十條第八款之禁止規定甚明。故原告以其為法人，並不得作為受罰主體為由，爭執原處分違法云云，自屬誤會，而不足取。
（三）又查，依前述原告公司業務經理戊○○提出之意見陳述書，可知原告公司業務經理戊○○知悉本件受監護人平日是在高醫（高雄醫學大學附設中和紀念醫院）診治；雖戊○○另表示是因裴彩旭表示他是嘉義人，華濟醫院他比較熟，故帶受監護人前去華濟醫院，取得該醫院之診斷證明書云云；然原告為專業之私立就業服務機構，專門從事外籍勞工或家庭監護工之仲介服務，則其對申請外籍家庭監護工所必須之巴氏量表，其評分之項目及合格分數當甚為瞭解；即必須是該開立之醫師對該病患之症狀及病情曾予診治，或有完足之診治病歷，始得予以評分開立，至於從未就診過之醫院，並非經由一般之門診檢查，當日即可明確開立之；而本件受監護人平日既居住於高雄地區，並在高醫就診，若其自外觀觀之，係明顯合乎申請外籍家庭監護工之巴氏量表評分，則以訴外人裴彩旭平日係以從事帶領受監護人就診取得申請外籍家庭監護工申請之專業，其何以不循常態方式帶本件受監護人前去高醫開立診斷證明書，卻大費周章遠至嘉義，且是本件受監護人從未就診過之華濟醫院，並僅經由單次門診即取得合於申請條件之診斷證明書，故此當為具有專業能力之原告公司及其從業人員所能注意；而原告公司業務經理戊○○僅因訴外人裴彩旭表示他是嘉義人，華濟醫院他比較熟，且該診斷證明書是符合資格，即未為進一步之查證，故原告對訴外人裴彩旭提出之本件診斷證明書並非真正一節，雖非明知，亦未盡其應盡之注意義務！況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要；是原告受訴外人薛珠元委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人林牡丹之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明，而依前開所述，原告就其提出系爭偽造之診斷證明書，復未盡其注意義務，而難認其並無過失；是依上述過失推定原則，自應認原告就本件違章行為係有過失。原告爭執其無過失云云，尚難採取。
（四）又按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．．．．十五、辦理就業服務業務，未善盡受任事務，致雇主有違反就業服務法或依就業服務法所發布命令。」固為就業服務法第四十條第十五款所明定；惟關於本款之適用，依其法條文義，需係雇主有違反就業服務法或依就業服務法所發布命令之行為，而此行為係私立就業服務機構或其從業人員因辦理就業服務業務，未善盡受任事務所致；至於同條第八款，違章行為之態樣，則為私立就業服務機構或其從業人員於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可等事項，提供不實資料；故將就業服務法第四十條第十五款及第八款之規定比較觀之，可知，該條第十五款係以有雇主之違章行為存在為前提，即雇主方為違反就業服務法相關法令之主要違章主體，至於私立就業服務機構或其從業人員則是僅就其未善盡受任事務之部分負責；惟該條第八款所規範之事實，則是針對私立就業服務機構或其從業人員本身即是為違反就業服務法相關申請事務規定之違章行為主體，並無雇主之行為牽涉其中，所為之規範；而此自其罰鍰之輕重，亦可得其梗概（一為六萬元以上三十萬元以下，一為三十萬元以上一百五十萬元以下）；並就本件外籍家庭監護工申請案提出之診斷證明書係屬偽造之事實，究應如何處罰，已經勞委會九十二年六月二十五日勞職外字第０九二０二０五０七三號函釋示在案，而此釋示性之函釋復經本院認與就業服務法相關規定意旨相符，予以援用，詳如前述；加以本件因該診斷證明書是雇主委任原告辦理，故未對雇主處罰一節，亦據被告陳述在卷，是本件之事實核屬就業服務法第四十條第八款規範之範疇甚明，原告主張應屬同條第十五款規範之事項云云，並無可採。另原告雖主張同於本件之事實，有其他行政機關是依就業服務法第四十條第十五款規定裁處六萬元罰鍰云云，然未提出證據說明之，且被告亦表示經其查詢結果，並無此種情況存在；況關於本件事實應如何涵攝應適用之法律，已經本院表示見解如前，是本件原處分是否適法，亦不因其他行政機關就其他案件處理之結果受影響，併予敘明。
五、另按「．．．二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。．．．。」業經司法院釋字第五０三號解釋甚明。故依上述司法院解釋意旨，可知，一行為而該當數行政罰構成要件時，於數行政罰規定，如其處罰之行政目的確有不同，且其處罰之方法及手段亦有差異時，應得例外予以分別科處。又「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」乃行政程序法第七條關於比例原則之規定。另「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處一年以下停業處分：一、違反第四十條第四款至第六款、第八款或第四十五條規定。．．．」則為就業服務法第六十五條第一項及第六十九條第一款所明定。
故就違反就業服務法第四十條第八款規定之行為，依同法第六十五條第一項及第六十九條第一款固分別有「罰鍰」及「停業一年以下」處分之規定，而此一違章行為為上述之處罰，乃立法者基於立法目的所為之考量，並因其處罰方法及規範目的並不相同，亦與一事不二罰原則無違；至於本件之事實究屬就業服務法第四十條第八款或第十五款規範之範疇，乃認定事實適用法律之結果，已如上述，核與上述行政程序法第七條關於比例原則之規定無涉。故原告以本件若適用就業服務法第四十條第八款裁罰結果，原告將另受停業處分，據以爭執原處分有違一事不二罰及比例原則云云，並無可採。
六、綜上所述，原告之主張並無可採。原告受訴外人薛珠元委託以林牡丹為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人林牡丹之診斷證明書既屬虛偽，並原告就其檢送之文件即診斷證明書係屬不實一事，亦有過失，則原告有違反就業服務法第四十條第八款規定之行為甚明；是被告以原告違反此條款規定，依同法第六十五條第一項規定，對原告裁處最低額之三十萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 十三 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 十三 日
法院書記官 李怡緻