高雄高等行政法院判決
九十三年度訴字第九九一號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 交通部公路總局嘉義區監理所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服交通部中華民國九十三年十月二十七日交訴字第０九三００五六八二０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）九十一年十月二十四日駕駛其所有之二Ｍ－七二四七號自小客車，行經台南市○○路、光華路街口，因迴車時未注意肇事致人受傷，遭台南市警察局員警舉發違規，經被告所屬台南監理站（以下簡稱：台南監理站）以原告違反行為時道路交通管理處罰條例第四十九條第五款及第六十一條第三項規定，以九十二年一月六日南監五字第裁七四－Ｓ00000000號裁決書，裁處原告罰鍰新台幣（下同）六百元，吊扣駕駛執照四個月，並依同法第六十三條第三項規定記違規點數一點。原告不服，向台灣台南地方法院聲明異議，經該院於九十二年九月十日以九十二年度交聲字第六十二號裁定「原處分關於迴車前未注意來往車輛擅自迴轉、罰鍰新臺幣六百元及記違規點數壹點部分均撤銷；甲○○迴車前未注意來往車輛擅自迴轉部分，不罰；其餘異議駁回」，嗣經台灣高等法院台南分院於九十三年三月二十九日以九十二年度交抗字第一九三號駁回原告之抗告確定在案。原告又於九十三年七月十九日以道路交通管理處罰條例第六十一條第三項規定業經修正為由，向台南監理站申請依刑法第二條第三項規定免除吊扣駕照之執行，惟遭台南監理站否准所請。原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均予撤銷。
（二）被告應作成免除對原告吊扣駕照執行之行政處分。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造訴辯意旨：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、訴願決定不受理之主要理由為原處分僅係通知原告依已確定之處罰吊扣駕照並未因此再發生新的法律效果核屬觀念通知，即非屬行政處分，認原告提起訴願，程序即有不合，應不予受理。惟原告提起訴願之理由為原吊扣駕照之處罰確定後尚未執行前，原處罰所依據之道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第六十一條第三項變更為不再吊扣駕照，但處罰條例並未如刑法第二條第三項有「處罰之裁判確定後未執行或執行未完畢，而法律有變更不處罰其行為者，免其刑之執行。」之相關規定，原告乃依處罰條例第二條「道路交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者，依其它法律規定。」之規定，請求被告類推適用刑法第二條第三項之規定，免除吊扣駕照之執行。因未蒙核准，被告之否准乃執行公權力之行為，亦即為「就公法具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，應係行政處分，訴願決定機關則不以為然，以原處分僅係觀念通知，非屬行政處分，而不受理原告所提之訴願，不無可議。為維護原告之審級利益，請將訴願撤銷，由訴願決定機關重行審議，從實體上決定以維體制。
二、訴願決定謂，原處分已生實質之確定力，原告應受其拘束，自無再循行政爭訟請求撤銷或變更之餘地。但原告所主張者，乃依處罰條例第二款規定，類推適用刑法第二條第三項規定，請求免予吊扣駕照之執行，詎被告及訴願決定機關均未予審酌，顯然有損原告於法有據之權利及法律上之利益，故依訴願法第一條第一項前段規定提起訴願，依法並無不合。
三、或謂「刑法與行政罰領域不同，本案相關條文既無明文訂有新從優之適用原則則刑法第二條第三項所採從新從優之原則，於本案亦無據以類推適用。」惟按國家刑罰權對於情節較重之刑事犯罪行為，尚且有刑法第二條第三項之規定，交通違規行為多屬情節輕微之違反社會秩序行為，有學者認為處罰交通違規行為之行政罰是一種較輕微之刑罰，在本質上，似此行政罰仍為刑罰的一環，舉重明輕，依處罰條例第二條規定，在處罰條例之有關規定尚未完備前，豈有不得類推適用刑法第二條第三項規定之道理。參照司法院釋字第四七四號解釋：「查公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞。」本案之類推適用乃基於衡平原則，對人民有利之授益行政，顯係填補立法意旨之脫漏，亦應認為與法律保留原則無違。何況，致人受傷乃刑法第二十三章傷害罪所規範之刑事案件，故處罰條例第八十七條規定：「受處分人，不服第八條主管機關之處罰，得接到裁決書之日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議。法院受理前項異議，以裁定為之。不服前項裁定，受處分人或處分機關得為抗告。但對抗告之裁定，不得再抗告。」第八十九條前段亦規定：「法院受理有關交通事件，準用刑事訴訟法規定。」既為應依刑事訴訟法處理之刑事案件（不服地院裁定向高院抗告後之裁定，高院亦標明為刑事裁定），故終局裁定確定後尚未執行前，法律有變更處罰行為時，而處罰條例又未規定是否仍應依確定裁定執行，自應依處罰條例第二條規定，適用刑法第二條第三項之有關規定。其次，處罰條例第六十一條修正案，已刪除「輕重傷標準由交通部定之」的規定。修正理由為「各單位對輕重認定標準意見不一，交通部研商多次仍無法訂出標準。現行刑法對『重傷』已有明確之規定。」輕重傷標準既應適用刑法之規定，前述有關法律變更後之執行問題，自不單獨排除刑法第二條第三項相關規定之適用。從而上述所謂刑法與行政罰領域不同云云，就本案而言，應有商榷餘地。乃訴請判決如聲明所所示等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、 本件原告係訴稱不服台南監理站九十三年八月三日嘉監南
字第０九三００一八０二０號函而提起訴願，並不服交通部所為訴願決定而提起行政訴訟，惟審該函復內容意旨，不過係通知原告依已確定之裁決書，限期到案執行吊扣駕照，並未於實體上重新創設法律效果，揆其性質應屬觀念通知，自非行政處分，自不得循通常訴願程序提起訴願及行政訴訟。
二、 依「道路交通管理處罰條例」第二條規定：「道路交通管
理、處罰，依本條例規定，本條例未規定者，依其他法律規定。」另依「道路交通管理處罰條例」第八十七條規定：「受處分人不服第八條主管機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起二十日內，向管轄地方法院聲明異議。」經查「道路交通管理處罰條例」係處理「違反道路交通管理事件」有關管理與處罰之「特別法」，而依訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願，但法律另有規定者，從其規定．．．」。另訴願法第七十七條第一項第八款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定︰．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」準此，依「特別法優於普通法」適用之原則，本件本專屬於「道路交通管理處罰條例」規定之救濟範圍，縱原告所爭者係對裁決書之裁決處分表示不服，然本件關於原告應受吊扣駕駛執照四個月之處分既已確定，則該處分已生實質之確定力，原告應受其拘束，自無再循行政爭訟請求撤銷或變更之餘地。
三、綜諸前述，本違反道路交通管理事件，既有道路交通管理處罰條例特別法之規定，而不為訴願法救濟之範圍，依訴願法第一條第一項但書及第七十七條第一項第八款規定，訴願既不予受理，則無由提起行政訴訟，乃訴請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、按「汽車駕駛人，駕駛汽車違反道路交通安全規則，因而肇事致人受傷者，吊扣其駕駛執照三個月至六個月。」行為時道路交通管理處罰條例第六十一條第三項定有明文，合先敘明。
二、經查，本件原告於九十一年十月二十四日駕駛其所有之二Ｍ－七二四七號自小客車，行經台南市○○路、光華路街口，因迴車時未注意肇事致人受傷，遭台南市警察局員警舉發違規，經台南監理站以原告違反行為時道路交通管理處罰條例第四十九條第五款及第六十一條第三項規定，以九十二年一月六日南監五字第裁七四－Ｓ00000000號裁決書，裁處原告罰鍰六百元，吊扣駕駛執照四個月，並依同法第六十三條第三項規定記違規點數一點。原告不服，向台灣台南地方法院聲明異議，經該院於九十二年九月十日以九十二年度交聲字第六十二號裁定「原處分關於迴車前未注意來往車輛擅自迴轉、罰鍰新臺幣六百元及記違規點數壹點部分均撤銷；甲○○迴車前未注意來往車輛擅自迴轉部分，不罰；其餘異議駁回」嗣經台灣高等法院台南分院於九十三年三月二十九日以九十二年度交抗字第一九三號駁回原告之抗告確定在案。原告復於九十三年七月十九日以道路交通管理處罰條例第六十一條第三項「駕車肇事致人受傷」之處罰規定，自九十三年七月一日起修正為不再吊扣駕照，向台南監理站申請依刑法第二條第三項規定免除吊扣駕照之執行，案經台南監理站以九十三年八月三日嘉監南字第０九三００一八０二０號函復原告略以：「．．．仍請台端於九十三年八月十八日前持駕駛執照到案執行吊扣駕駛執照四個月結案，逾期未繳送者，自九十三年八月十九日日起易處吊扣駕駛執照八個月，並限於九十三年九月三日前繳送，逾期未繳送者，自九十三年九月四日起易處吊銷並逕行註銷駕駛執照，一年內不得重新考領。」等情，有台南市警察局九十一年十月二十四日南市警交字第Ｓ00000000舉發違反道路交通管理事件通知單、台南監理站九十二年一月六日南監五字第裁七四─Ｓ00000000號裁決書、台灣台南地方法院九十二年度交聲字第六十二號裁定、台灣高等法院台南分院九十二年度交抗字第一九三號裁定、原告九十三年七月十九日申請書及被告九十三年八月三日嘉南監字第０九三００一八０二０號函等影本附於原處分卷可稽，自堪認定。
三、本件原告提起行政訴訟，無非主張：原告係請求被告類推適用刑法第二條第三項規定，免除吊扣駕照之執行，惟遭台南監理站否准，其否准乃就「公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，應係行政處分。又原告所主張者，乃依道路交通處罰條例第二條規定類推適用刑法第二條三項規定，免除吊扣駕照之執行，詎被告及訴願決定機關均未從實體上予以審酌，顯係違法。再按國家刑罰權對於情節較重之刑事犯罪行為，尚且有刑法第二條第三項之規定，而交通違規行為多屬情節輕微之違反社會秩序行為，舉重明輕，豈有不得類推適用刑法第二條第三項規定之道理。況有關道路交通管理處罰條例第六十一條之輕重傷標準既應適用刑法之規定，前述有關法律變更後之執行問題，自不得單獨排除刑法第二條第三項相關規定之適用云云。被告則以：台南監理站九十三年八月三日嘉南監字第０九三００一八０二０號函，僅係觀念通知，並非行政處分；況本件係專屬於「道路交通管理處罰條例」規定之救濟範圍，且原告應受吊扣駕駛執照四個月之處分既已確定，則該處分已生實質確定力，原告自應受其拘束，無再循行政爭訟途徑請求撤銷或變更之理等語，資為抗辯。
四、按所謂行政處分，乃行政機關為規制公法上具體事件，以直接對外發生法律效果為目的所作成之單方行政行為，故行政處分必以具備「規制」之法律效果為其要件。易言之，行政機關所為之單方措施，需係以設定、變更或廢棄權利及義務為目的而具有法律拘束力者，始得謂為行政處分。又「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。」最高行政法院（即改制前行政法院）七十七年度判字第二０五四號判決參照。本件原告於九十三年七月十九日提出之申請書，係以道路交通管理處罰條例第六十一條第三項「駕車肇事致人受傷」之規定，既已修正為不再吊扣駕照，而系爭吊扣駕照案亦尚未執行，乃主張系爭裁罰處分應得適用刑法第二條第三項規定，免除吊扣駕照之執行。台南監理站遂將原告上揭申請轉呈被告釋疑，經被告以九十三年七月三十日嘉監裁字第０九三００一三四二九號函指示：「．．．所請依刑法第二條規定「從新從輕」原則執行乙節，查道路交通管理處罰條例第六十一條第三項甫經修正時，首揭交通違規究應採『行為時法』或『從新從輕』原則裁決，交通部即會集有關單位會商，並函請法務部解釋，案經法務部於九三年六月十八日以法規字第０九三００二三三六四號函釋『宜依行政法院裁判及學理上所揭諸之【實體從舊，程序從新】原則處理，即依行為時之法律處罰之，若要採【從新從優（輕）原則】，則宜另有法律明文規定之依據，始得為之』，並經公路總局於九十三年七月五日以路監交字第０九三００二七一０二號函轉交通部九十三年六月二十九日交路字第０九三００一二一九五號函示仍應『依行為時之法律處罰之』。」等語，嗣台南監理站即依被告上開函釋意旨以九十三年八月三日嘉南監字第０九三００一八０二０號函覆原告略謂：「．．．一、依據交通部公路總局嘉義監理所九十三年七月三十日嘉監裁第0000000000號函辦理並復台端九十三年七月十九日陳述單。二、本案．．．既經法院終局裁定確定，自應依法院之確定裁定執行之，是以，仍請台端於九十三年八月十八日前持駕照到案執行吊扣駕駛執照四個月結案．．．。」核其內容雖未明確表示拒絕原告申請之意，僅答覆請原告仍於期限到案執行等語，惟此項通知，實質上應係認為系爭交通裁罰案件並無刑法第二條第三項「從新從輕」原則之適用，而否准原告之申請，顯已於實體上重新創設法律效果，揆其性質應屬行政處分，允無疑義。故被告爭執其非行政處分云云，自無可採。
五、復按行政爭訟採實體從舊，程序從新原則，行政機關所為之行政處分，自應依照行為時有效之舊法規，在職權範圍內，依法裁量，要不能適用行為後公告之新辦法，最高行政法院（改制前行政法院）四十九年判字第一０八號著有判例。又公法之適用，以明文規定者為限，公法未設有明文者，自不得以他法之規定而類推適用，此乃適用法律之原則，亦有最高行政法院六十年判字第四一七號判例可資參照。另按道路交通管理處罰條例關於汽車駕駛人駕駛汽車違反交通安全規則因而肇事致人受傷所規定之吊扣駕駛執照之處罰，係屬「行政秩序罰」而非「行政刑罰」，並無類推適用刑法第二條第三項「從新從輕」原則之餘地。又本件原告駕車肇事致人受傷時（即行為時）之道路交通管理處罰條例第六十一條第三項明文規定，駕駛汽車違反道路交通安全規則，因而肇事致人受傷者，應吊扣其駕駛執照三個月至六個月，業如前述，本件原告既不否認其當時有駕車致人受傷之事實，縱行為後執行前，道路交通管理處罰條例第六十一條第三項業經修正為「汽車駕駛人，駕駛汽車違反道路交通安全規則，因而肇事致人受傷者，記違規點數三點；致人重傷者，吊扣其駕駛執照三個月至六個月。」惟基於前述「實體從舊、程序從新」之原則，關於原告上開駕車肇事致人受傷之行為，仍應依行為時之法規論處，並無原告主張之「從新從輕」原則之類推適用。原告訴稱依舉重明輕之法理，系爭裁罰處分亦應類推適用刑法第二條第三項規定免除吊扣駕照之執行云云，容有誤解，殊無足採。抑且，刑法與行政罰領域不同，前已敘及，而系爭裁罰處分之裁處依據既無明文訂有從新從輕之適用原則，則刑法第二條第三項所採「從新從輕」原則，於本件亦無從類推適用。末按行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則是源自法治國家內涵之信賴保護思想，故行政法規不溯及既往原則不僅是適用法規，且是立法原則。準此，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明定行政法規得例外地溯及既往（如中央法規標準法第十八條、刑法第二條第二項等是）外，其他國家機關於適用行政法規時，應遵守該原則，不得任意擴張例外規定之解釋，而使行政法規之效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定，否則將違反行政法規不溯及既往原則，進而牴觸法治國家思想，此業經司法院釋字第五十四號解釋在案。從而，原告請求改依新法免除吊扣駕照之執行，亦非可採。
六、綜上所述，原告各項主張，既皆不足取。是被告就原告依據刑法第二條第三項「從新從輕」原則之規定及新修正道路交通管理處罰條例第六十一條第三項規定所為免除吊扣駕照執行之申請，予以否准，並無違誤，訴願決定從程序上不予受理，理由雖有未洽，惟其結論尚無二致，仍應予維持。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應作成准予免除執行之行政處分，均無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 三十一 日
第二庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 五 月 三十一 日
書記官 陳嬿如