高雄高等行政法院判決 九十三年度訴更字第三三號
原 告 甲○○被 告 臺南縣新市鄉公所代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 丁○○
參 加 人 祭祀公業文昌公代 表 人 丙○○訴訟代理人 裘佩恩律師複代理人 王正宏律師右當事人間因祭祀公業事件,原告不服臺南縣政府中華民國九十一年八月十二日府法濟字第0九一0一二九八三八號訴願決定,提起行政訴訟(關於被告九十一年四月二日所民字第0九一000三五九0號函核發之祭祀公業文昌公派下全員證明書部分),經本院以九十一年度訴字第八八一號裁定駁回後,原告不服,提起抗告,經最高行政法院九十三年度裁字第七九一號裁定廢棄原裁定,發回本院更為審理。本院判決如左:
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用(含更審前訴訟費用)由原告負擔。
事 實
壹、事實概要:緣訴外人楊文仁、黃進丁於民國(下同)九十年十月十五日檢附祭祀公業文昌公派下員名冊、系統表及財產清冊等相關文件,依祭祀公業土地清理要點之規定,向被告申報並請代為公告前揭相關文件,經被告審查後准予受理,於九十年十月二十九日以九十所民字第一一六二六號公告祭祀公業文昌公派下全員名冊、系統表及財產清冊等,徵求異議,原告以被告公告內容漏列原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等五人為派下員,乃於九十一年一月三日向被告提出異議,請求被告將原告及訴外人薛如珍等五人列入派下員名冊,經被告於九十一年一月三十一日以所民字第0九一0000八七五號函復原告以提出異議已逾二個月之異議期間為由,駁回其異議,並請原告逕與申報人協議更正派下員名冊或向法院提起確認派下員之訴,原告不服,向台南縣政府提起訴願,請求「撤銷原發給楊文仁收執之派下員證明書,更正派下全員名冊增列訴願人(即原告)等五人」,因原告請求撤銷之標的並非訴願書所檢附之原行政處分(即前揭九十一年一月三十一日所民字第0九一0000八七五號函),且被告於該時尚未核發祭祀公業文昌公派下全員證明書,台南縣政府乃命原告補正訴願請求事項,原告除於九十一年四月十六日補正撤銷被告前揭九十一年一月三十一日所民字第0九一0000八七五號函,另於九十一年五月二十八日補具訴願理由書,併請求撤銷被告九十一年四月二日所民字第0九一000三五九0號函核發之祭祀公業文昌公派下全員證明書,惟均遭決定駁回,原告猶未甘服,遂提起行政訴訟,有關被告九十一年一月三十一日以所民字第0九一0000八七五號函部分,經本院認被告以聲請人之異議已逾期為由,駁回原告之異議,於法並無違誤,而以九十一年度訴字第八八一號判決原告之訴駁回,原告不服,提起上訴,並經最高行政法院以九十三年度判字第八四一號判決上訴駁回確定。另有關被告九十一年四月二日所民字第0九一000三五九0號函部分,經本院認該函非行政處分,原告起訴要件不備,另以九十一年度訴字第八八一號裁定原告之訴駁回,原告不服,提起上訴,經最高行政法院審理結果認該函應係行政處分,而以九十三年度裁字第七九一號裁定原裁定廢棄,發回本院更為審判。
貳、兩造之聲明:
一、原告聲明求為判決:
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決:
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由:
一、原告起訴意旨略謂:
(一)按依司法院院字第六四七號解釋,祭祀公業以男子子孫為輪管、分割者,係本於家族公約,本案公業文昌公設立人為薛富有、黃希曾、楊脩其、溫添籌四人,係為祭祀恩公而設立,為不同姓,非家族規約所規範,實每一家族共同集資,各有股份,每一股份由各家族子孫繼承,薛富有長男為薛四海,薛四海長男為薛燦楠,薛燦楠則有五女即原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云。依被告公告之公業文昌公派下全員名冊、系統表及財產清冊等資料顯示,其系統表載明薛燦楠為亡,並非絕嗣,原告乃檢附戶籍謄本聲明異議,證明薛燦楠遺有原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等五女,依據五十二年台函民第00六九號:「查祭祀公業依最高法院之見解係屬各派下之權利義務,依民法第八百二十八條之規定,似應依祭祀公業之規約,從而祭祀公業中有一派下死亡時,除其規約對繼承人另有約定者,應依民法第一千一百三十八條之規定由其承繼被繼承人之派下權」,又若派下一家無男子(兄弟),民間習慣亦允許女子承繼派下權(台灣民事習慣調查報告,頁七一二),而系爭公業文昌公,係由不同姓之家族所設立,並無家族規約之存在,故應類推適用股份共有,是否有繼承權(派下權),應依民法第一千一百三十八條之規定。從而,原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等五人應為具有繼承權之派下員,更何況原告生有兒子二人,其中一位可從母性,而訴外人薛如珍並未出嫁,主掌家中一切財產及供奉事宜,是原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等五人均應有繼承派下權之權利,然訴外人楊文仁、黃進丁向被告申報時,未將原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等五人列入系爭祭祀公業派下員,而且其所列之土地亦有所遺漏,準此,訴外人楊文仁、黃進丁申報之文件顯非事實而有遺漏;又「申報人所附之文件存有瑕疵且涉及第三人之權益者,申報人應對其有利之主張提出業經普通法院判決確定之證明」為七十九年度判字第三七九號判決所揭諸,訴外人楊文仁等申報之文件及系統表既有遺漏及不實,又未提出有利於己之證明,而舉證責任亦在楊文仁、黃進丁一方而非原告,被告未命其舉證,仍逕予以公告,足認被告有確認事實不依證據之情形,此為確認事實之程序違法。
(二)「民政機關(單位)受理祭祀公業申報後,應就其所附文件予以審查。其有不符者,應通知申報人於三十日內補正,逾期不補正者,駁回其申報。」祭祀公業土地清理要點第七點第一項定有明文。另依該要點第三點規定,申報時應檢具派下員全員戶籍謄本,訴外人楊文仁等人如有檢附,被告可明顯看出系統表有遺漏。又如前所述,訴外人楊文仁、黃進丁於申報時,遺漏派下員原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等五人,未將之列入派下全員名冊中,原告提出異議,請求被告將之列入派下全員名冊,然被告未依前開規定要求訴外人楊文仁、黃進丁補正,並駁回原告之異議,於法顯然有違。
(三)又訴外人楊文仁、黃進丁向被告申報所提出之繼承系統表,關於祭祀公業設立人黃希曾之地址,戶籍資料所載之住址與地籍資料所載之住址不同,是以,並無法確認是否同屬一人,其似係因訴外人黃慶甫或其後人於日據大正年間以偏名加以登記,法院應依查明,而被告未予審查確認竟逕予公告,顯對另一設立人黃希曾之戶籍不符之處,亦逕為私權仲裁,其確認事實不依證據及法定程序,顯有瑕疵。
(四)人民之生存權、工作權、財產權,應予保障,此為憲法第十五條所明定。於法治國家,任何人皆不應由於不知而喪失權利,因此,適時的通知乃程序公平之最基本程序,而關於系爭祭祀公業公告之事實,原告未受任何之通知,致原告權利受損,被告於程序上顯有瑕疵。
(五)本件申報人黃進丁、楊文仁、及管理人丙○○,和前任管理人黃昆汶(為丙○○的父親)等九位原先派下全員及黃昆汶,從未依規約行事,薛富有之孫薛燦楠在世時,管理人黃昆汶先生從未開會,也從未說明派下員大會或管理大會、或公布財產收支狀況說明會,併請求鈞院清查公業文昌公的財產並且公布之。
(六)公業文昌公派下之薛富有派下無男性繼承,只有出嫁之女子及未出嫁女子,且有規定僅存之未嫁女子於出嫁時,須奉祀祖先,亦有奉祀之事實,理應准其公告,無異議後,取得繼受公業之權益。又土地之派下權利,臺灣習慣上女子又非無土地承繼派下權之例,何況公業文昌公之所有權者為文昌公,為神明會之土地登記。而神明會原有信徒均告死亡,可由其後裔繼承(參范國廣著「神明會法令」。又神明會之土地亦納入祭祀公業之土地清理要點(參「台灣民事習慣報告」第三章)且神明會其繼承慣例,若無男子,則由女子繼承,依民法第一千一百三十八條規定,得由直系血親卑親屬之女子繼承。」)。
二、被告答辯意旨略以:
(一)最高法院八十七年度台上字第四十一號判決謂:「祭祀公業之派下權,係身分權之一種,如無特別約定,向由派下員之男系子孫因繼承而當然取得...。」司法院院字第六四七號解釋謂:「家族中之祭祀公產,...故女子原則上無繼承權。但以下情形女子可繼承派下權...。」內政部五十八年台內民字第三0四九五0號函及台灣省五十八年府民一字第一八九四五號令均謂:「祭祀公業派下之女子依習慣無派下權或公同共有物權,但...惟遇爭議或申請核發證明時,則應由主張權利人提證明文件...。」等諸多法律見解,女子原則上並無派下繼承權,原告若有但書所指例外得為派下員之情形,自應依祭祀公業土地清理辦法要點第五點規定,舉證提出異議書,再由被告依規定將異議書轉交由訴外人楊文仁、黃進丁申復,被告依法並無權限將此涉及私權爭執之情事作為理由,逕令訴外人楊文仁、黃進丁將原告及訴外人薛如珍等五人列入祭祀公業系統表內,是被告並無「確認事實之程序上違法」情事。
(二)「祭祀公業係公同共有性質...」復為司法院院字第八九五號解釋所揭諸,並非原告所稱「股份共有」之情形,又依據台灣民間習慣調查報告敘述:「...但女子因其家無男子(兄弟)可承繼派下權,而招贅夫,或未招贅夫生有男子或收養男子者,該男子均可為派下。」(台灣民事習慣調查報告,頁七一二)其似指女子因其家無男子(兄弟)可繼承派下權之情形,可以「招贅或生養男子」之方式承繼派下權,並非如原告所指只要於無男子(兄弟)繼承派下時,女子即有承繼派下之權。
(三)至於設立人黃希曾之住址,於戶籍資料與地籍資料中所載不符之情形,因設立人黃希曾生歿於日據時代,當時本省戶籍與地籍之制訂並未同時調查並登載,土地登記簿謄本登記之所有權人地址並未隨戶籍地址異動更新,因此,難免會有不相符之情形,何況,本件戶籍簿冊與地籍簿冊所登載之日期並非同時,時間相差數年,地籍所載地址未隨戶籍異動而更新更是在所難免。是於不易查考之情形下,申報人以責任切結所檢附之戶、地籍資料若尚足供被告據以認定祭祀公業之設立、管理及派下系統脈絡時,自應准予公告徵求異議。再者,若欲於早期當地先民中覓得另一同名同姓者,於實際情形下均屬可遇而不可求,而且,若二者確非係同一人,則何以自始至終其他派下員均對之真實性毫無疑問,而甘與外人之後裔共分系爭祭祀公業財產?原告於逾異議期間始提出異議,且未加以舉證即指稱戶籍資料與地籍資料所指之設立人黃希曾非係屬同一人,不免過於牽強。況且,依據祭祀公業土地清理要點第三點之規定,申報人所應檢具之派下全員戶籍謄本,應溯自戶籍登記開始實施之時(即日據時期明治三十九年或民國前六年)起,但對於應檢具之土地所有權狀或土地登記謄本則無類此規定,可知受理機關對於祭祀公業派下員之審查,係專以自日據時期起迄今之戶籍資料為準,並無參酌地籍資料之必要。
(四)訴外人楊文仁、黃進丁檢具之各項資料,已符合祭祀公業土地清理要點及其他相關規定之要件,被告依規定付諸公告並徵求異議,於法並無不合。況祭祀公業派下員之派下權之確認,依據行政機關不干預私權自治之原則,端賴司法裁判,行政機關無置喙之餘地,因此,行政機關對於祭祀公業申報案件僅有形式審查之權,是行政機關所核發派下全員證明書並無確定私權之效力,其效用僅在於作為財產管理與處分之參考依據,於實體上派下員之權利並不生任何影響,是若有爭議,應循民事裁判以求解決。依據祭祀公業土地清理要點第五點規定,原告應於公告之日起二個月內,提起異議,惟原告逾期提起異議,被告以九十一年一月三十一日所民字第0九一0000八七五號函略以:「...,因異議已逾受理期間,請逕與申報人協議更正派下名冊事宜或依祭祀公業土地清理要點規定儘速向法院提起民事確認派下權之訴,...本所並依判決結果辦理更正或核發派下全員證明書,...。」而駁回原告異議,並通知原告應循民事裁判救濟,被告將依民事確定判決予以更正或核發派下全員證明書,於法並無不合。
(五)原告聲明撤銷之「公業文昌公派下全員證明書」,該書內已明示:「公業文昌公派下員計有...人,經公告期滿,無人提出異議,特此證明;又本證明係應當事人之申請而發給,無確定私權之效力」。且此證明僅供地政機關據以推定派下員對於其公業財產之處分權,尚無拘束效力,任何人均得舉證漏列或誤列之事實,加以補正之,則申報人尚不得僅以該證明處分該公業財產,原告竟對於「本即得依據臺灣省祭祀公業土地清理辦法第十條或以民事確定判決加以補正」又「不能確認該證明所列派下員具有派下權;亦不能確認原告確無派下權存在」之行政處分,濫提撤銷之訴,並無訴之利益。
(六)原告執詞於其具有該公業派下權,並據其「未經確認具有派下員之身分」主張被告將其漏列以及有部分文件漏未斟酌,惟依據行政程序法第三十六條、第三十七條以及前揭辦法第七條之規定,原告所舉者,係屬被告職權裁量範圍,不受申報人及利害關係人拘束,認具備該辦法第五條規定之形式要件,而且該要件不悖於論理及經驗法則者,即得不為調查,蓋形式審查係該辦法為便於清理年代久遠之祭祀公業土地所由設也,依右項被告無權確認亦不能逕將原告列為派下員,原告所認有漏未斟酌者,經被告裁量並無斟酌必要,況原告更應於公告明示之受理異議期間提出異議,俾供被告依上開辦法第九條、第十條以及第十三條等規定辦理,原告任其異議逾期,竟又以行政訴訟之名行異議之實,徒增訟累。
(七)原告提撤銷之訴,必須其權利因該處分而受有損害,於行政訴訟法既有明文,按前項理由已足知系爭處分無損害其權利之可能,若原告恐將來有損害之發生,而預行請求行政救濟,亦非法之所許,此於最高行政法院(即改制前行政法院五十九年判字第二一一號)判例,亦有明示,原告未舉證其確受有損害、損害程度以及其受損害與系爭處分之因果關係如何,並不具備訴訟要件。
(八)原告不服被告駁回其異議,自應於當時對該駁回異議之處分提起行政救濟,惟原告竟於最終已完成之系爭行政處分,再以當時不服駁回異議之理由,主張撤銷系爭處分,實已欠缺權利保護之必要。
三、參加人陳述意旨略以:
(一)按「內政部訂頒『祭祀公業土地清理要點』,旨在清理祭祀公業土地,加強其管理與使用,以免因祭祀公業成立年代久遠,相關文件難免散失,以致土地權利久懸不決,造成社會土地資源之浪費。其中前揭第四、五、六點所規定之公告異議程序,即為因應相關證明文件因年代久遠散失且已無從查考之情形,促使真正權利人循司法程序行使其權利,俾使私權得以早日確定之一種方法。該程序本身,並無確定私權之效力,此由前揭要點第八點規定,民政機關縱於公告期滿無人異議後所核發派下全員證明書,仍不具確定私權之效力,即可得知。因此,前揭要點第七點固規定,民政機關受理祭祀公業申報後,應就其所附文件予以審查,其有不符者,應通知補正,逾期不補正者,駁回其申報,其所謂『審查』僅指形式上審查,所謂『不符』固指所附文件之記載彼此有所不符而言,惟申請人如已依要點第二、三點規定,善盡最大舉證之可能,檢附文件,申報祭祀公業土地,其所附文件之記載並無彼此不符之情形,則就待證事實而言,所附文件縱有部分『不明』,而非相關資料可以證明其為不實者,則主管機關即應予公告,其餘爭議或疑義應即由對於公告有異議者,循民事訴訟程序請求確認,並非主管機關所得推定或認定,亦非公告效力所及事項。」改制前行政法院即現之最高行政法院八十三年度判字第二七0六號判決理由足資參照。
(二)復按「...又祭祀公業之財產為其派下全體所公同共有,係最高法院歷來判例所是認。則關於是否屬於祭祀公業派下之爭執,自屬關於私權之爭執,應訴經民事法院判決,非行政機關所得處理。...」改制前行政法院即現之最高行政法院四十八年判字第九號著有判例,是人民實體上私權之確定係屬國家司法權範圍,非行政機關所得認定,因此,利害關係人若有實體私權理由,主張公告或派下全員證明書之內容有欠缺或不實之情形時(例如:主張自己具有派下繼承權,而祭祀公業派下全員名冊未將其列入有所遺漏之情形),其救濟之方式,於公告異議期間內,應依前開要點第五點,由異議人以書面向受理申報之民政機關(單位)提出異議,民政機關於異議期限屆滿後轉知申報人於二個月內申復,異議人如仍有異議,應於接到通知之翌日起二個月內向法院提起民事確認派下權之訴,並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關(單位)備查,於民事確定判決後,始依確定判決之內容核發派下全員證明書;而於公告異議期間後或受理機關已核發派下全員證明書後,對於該實體之爭議,利害關係人即應依據前開要點第九點規定,由管理人、派下員或利害關人檢具派下員全體過半數之同意書,敘明理由,申請民政機關(單位)公告後更正派下全員證明書,或直接向法院提起確認派下權之訴,俟判決確定後,再請求行政機關依確定判決更正派下全員證明書。是以,當事人間若對實體權利有所爭議,其救濟之途徑應向普通法院提起訴訟,請求法院確認派下權之範圍,始能獲得終局有效地救濟權利,而非僅提出異議或請求撤銷派下全員證明書,即得救濟。
(三)綜上所述,可知原告之訴顯無理由,僅為其心有不甘而圖謀拖延訴訟之舉,實不足可採,尚祈鈞院明鑑,迅賜判決駁回其訴,以維權益,至感德便。
理 由
一、按「原告之訴,依其所訴之事實,在法律上顯無理由者,行政法院得不經言詞辯論,逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。另按「祭祀公業土地之申報,由管理人檢具左列文件,向該土地所在地之直轄市或縣(市)政府民政機關(單位)為之。其土地分屬不同民政機關(單位)管轄者,民政機關(單位)受理時應相互會知。(一)申請書。(二)沿革。(三)派下全員系統表及現員名冊。(四)土地清冊。(五)派下全員戶籍謄本。(六)土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。(七)原始規約,但無原始規約者,免附。」、「民政機關(單位)於受理申報後,應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊三十日,並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日。」、「祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者,應於公告之日起二個月內以書面向受理申報之民政機關(單位)提出。民政機關(單位)應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於二個月內申復,並將申請人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議,應於接到通知之翌日起二個月內向法院提起民事確認派下權之訴,並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關(單位)備查。」、「異議期限屆滿後,無人異議,或異議人於接到申復意見之翌日起二個月內,逾期未向民政機關(單位)提出法院受理訴訟之證明者,民政機關(單位)應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者,依確定判決辦理之。」分別為祭祀公業土地清理要點第二點第一項、第四點、第五點、第六點所明定。
二、經查,訴外人楊文仁、黃進丁於九十年十月十五日檢附祭祀公業文昌公派下員名冊、系統表及財產清冊等相關文件,依祭祀公業土地清理要點之規定,向被告申報並請代為公告前揭相關文件,經被告審查後准予受理,於九十年十月二十九日以九十所民字第一一六二六號公告祭祀公業文昌公派下全員名冊、系統表及財產清冊等,徵求異議,原告以被告公告內容漏列原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等五人為派下員,乃於九十一年一月三日向被告提出異議,請求被告將原告及訴外人薛如珍等五人列入派下員名冊,經被告於九十一年一月三十一日以所民字第0九一0000八七五號函復原告以提出異議已逾二個月之異議期間為由,駁回其異議,並請原告逕與申報人協議更正派下員名冊或向法院提起確認派下員之訴,原告不服,提起訴願,遭決定駁回,原告猶未甘服,遂提起行政訴訟,經本院認被告以原告之異議已逾期為由,駁回原告之異議,於法並無違誤,而以九十一年度訴字第八八一號判決原告之訴駁回,原告不服,提起上訴,並經最高行政法院以九十三年度判字第八四一號判決上訴駁回確定等情,此為兩造所不爭執,並有被告九十一年一月三十一日所民字第0九一0000八七五號函、本院九十一年度訴字第八八一號判決、最高行政法院九十三年度判字第八四一號等判決附卷可憑。是本件原告對被告上述公告之異議,既因逾期而確定,且原告復未向法院提起民事確認派下權之訴(此為原告所不爭執),則被告依前揭祭祀公業土地清理要點第六點之規定,於九十一年四月二日以所民字第0九一000三五九0號函核發祭祀公業文昌公派下全員證明書,於法自屬有據。雖被告另陳述本件似以適用「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」為宜,惟查,內政部訂頒在前之「祭祀公業土地清理要點」與臺灣省政府發布在後之「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」之內容,兩者關於祭祀公業土地申報、受理、審查、公告、核發等之規定均無不一致,此有兩者之規定附卷可按,至與原告權益有關之徵求異議期間,「祭祀公業土地清理要點」第五點規定為二個月,較「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」第九條所訂期間三十日為長,是被告就原告之異議期間,適用「祭祀公業土地清理要點」第五點二個月之規定,對原告較為有利,並未對原告造成損害,是被告於原告異議逾期後,於九十一年四月二日以所民字第0九一000三五九0號函核發祭祀公業文昌公派下全員證明書,亦無不合。至原告及訴外人薛清月、薛伃玲、薛如珍、薛琇云等人是否為系爭派下全員證明書所漏列之祭祀公業文昌公派下員,乃私權爭執,應由原告等人循民事訴訟程序救濟,併此敘明。
三、綜上論述,被告於九十一年四月二日以所民字第0九一000三五九0號函核發祭祀公業文昌公派下全員證明書,並無違誤,訴願決定予以維持,亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分,依其所述之事實,在法律上顯無理由,爰不經言詞辯論,逕以判決駁回之。
據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段,判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十二 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江幸垠法 官 邱政強法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀,其未表明上訴理由者,應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書(須按對造人數附繕本);如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者,應於判決送達後二十日內補提上訴理由書(須附繕本)。未表明上訴理由者,逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份(每份三十四元)。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十二 日
法院書記官 黃玉幸