高雄高等行政法院判決
九十三年度訴更字第三十七號原 告 甲○○被 告 高雄縣岡山鎮公所代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關農業事務事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十一年十月九日府法訴字第一七七七七八號訴願決定，提起行政訴訟。前經本院中華民國九十二年三月十三日九十一年度訴字第一０一九號裁定後，原告提起抗告，由最高行政法院將原裁定廢棄，發回更審。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告以其所有坐落高雄縣○○鎮○○段二九八之一、三一四、
三一六、三一七、三一八、三三九至三四一、三九七、八九七之一地號等十筆土地，向被告申請民國（下同）九十一年第一期輪作休耕，於九十一年五月六日現場勘查時，經被告承辦人員以言詞認定有部分農地不合規定，原告乃於九十一年五月十七日向被告提出申請書略以：「申請人於本期作（即九十一年一期）申請休耕．．．，於九十一年五月六日現場勘查時，主辦人員認定有部分農地不合規定，敬請貴課（即被告所屬農業課）能書面通知，其不合乎休耕之農地之地號及原因。」等語。嗣經被告以九十一年五月二十二日岡鎮農字第０九一０００九八００號函覆原告：「台端申請九十一年一期輪作休耕農地不合規定之原因乙案，復如說明（二）辦理，請查照。．．．說明二、檢附高雄縣政府
九一、一、十五日府農務字第０九一０００三六三八號函影本（諒達）在案。．．．。」等語否准原告之申請。嗣原告又於九十一年五月二十七日向被告申請複查，經被告以九十一年五月二十八日岡鎮農字第０九一００一０四九七號函復略以：「本期勘查日期截止，不再辦理複查。」等語否准其請。原告對被告上開二函之處分不服，提起訴願，經訴願決定：「有關訴願人不服原處分機關九十一年五月二十八日岡鎮農字第０九一００一０四七九號函處分，訴願駁回；其餘訴願不受理。」原告不服，提起行政訴訟，嗣於本院審理中撤回被告九十一年五月二十八日岡鎮農字第０九一００一０四九七號函，並經本院九十一年度訴字第一０一九號裁定認定被告九十一年五月二十二日岡鎮農字第０九一０００九八００號函非屬行政處分而駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，案經最高行政法院審理結果，認該函應係行政處分，而以九十三年度裁字第九六四號裁定廢棄原裁定，發回本院更為審判。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（被告九十一年五月二十二日岡鎮農字第０九一０００九八００號函）均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造之主張：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、原告於九十年二期申報坐○○○鎮○○段二九八之一號、三
一四、三一六、三一七、三一八、三三九、三四０、三四一、三九七、八九七之一地號等十筆土地種植毛豆。被告於同年十月十五日勘查後，只有三三九、三四０、三四一等三筆土地通過，其餘多筆土地未予通過。其處置殊有不當，經向高雄縣政府提起訴願。高雄縣政府未能體恤民情，詳加調查，憑單方面之說詞，予以駁回。
二、原告於九十年十二月二十四日曾向高雄縣政府陳情，經縣府會同執行小組現場勘查，系○○○鎮○○段三一四、三一六、三一七、三一八、二九八之一號等五筆農地確實有種植毛豆（隨狀附有現場勘查記錄影本）。但高雄縣政府仍採信被告九十年十月十五日勘查人員之說詞，認定原告申報不實。原告要求被告提出相片供原告查看，然被告仍拒絕提供，足證被告對此案之處分諸多不當。
三、行政院農業委員會南區糧食管理處九十年十月二十二日（九０）農南糧產字第九０三八０六四八一號函文第四項所示，未提及九十年九月間納莉及利奇馬颱風侵襲台灣之事。該函文解釋農民申報輪作，如確有種植綠肥或輪作作物之事實，因天然環境、氣候因素或不當管理，致未能符合休耕給付及輪作獎勵規定，非屬違規情事，不構成申報不實。原告申報輪作之農地，皆有耕作之事實，何以被告以輪作之作物未長成，而處分原告申報不實。
四、被告答辯說明九十年二期休耕勘查日期，係至九十年十月十五日止，何以被告持九十年十月五日所攝之照片作為處分之依據，亦為被告不符合法令之做法，被告理應以勘查截止日之勘查結果做為處分之依據，始為允洽。再者，被告亦未說明，原告何筆農地蓄意申報，以供鈞院參考。且休耕補助比實際耕種收益更多，被告謂周邊之農地均依規定辦理翻耕或種植綠肥，更屬不實。
五、被告提出農田水利會岡山地區降雨量紀錄，駁斥原告於訴願時所提出原告因農田積水致使原告之農地未能提早翻耕之論述，然被告實斷章取義，因岡山鎮嘉興里幾年前大水災，足證被告所述不實。
六、被告於答辯書中對於該期休耕期間為九十年七月一日至同年十月三十一日止，亦自認真實，在此期間申報農地須翻耕或種植作物以備勘查。原告於勘查期間確實有實際種植，被告卻以九十年十月五日之勘查結果，做為處分原告申報不實之依據，實有違誤，乃訴請判決如聲明所示等語。
乙、被告答辯則略謂：
一、原告九十年八月十七日申報本洲段二九八之一號、三一四、
三一六、三一七、三一八、三三九、三四０、三四一、三九
七、八九七之一地號等土地，輪作種植毛豆乙案，被告依高雄縣政府召開九十年二期作水旱田利用調整計畫研商會議決議，於工作進度勘查期間內之九十年十月三日第一次通知原告現地勘查，其中三九七地號建蓋樓房，八九七之一地號架棚種植絲瓜，三一四地號土地上部分建蓋鐵皮屋，其餘各地號土地均長雜草，即當面告知原告請改善合乎規定，於十月五日再次勘查，結果同樣情況，為維護原告權益，被告於該期勘查截止日十月十五日第三次勘查，結果只有三三九、三四０、三四一地號三筆土地種植毛豆，此三筆土地合乎規定，給予輪作獎勵金給付在案，而二九八之一、三一四、三一
六、三一七、三一八地號上均無種植毛豆，三九七地號建蓋樓房，八九七之一地號架棚種植絲瓜，依「水旱田利用調整後續計畫」規定，參加輪作、休耕之田區，如申報不實或經勘查不合格者，該筆耕地將取消連續三期辦理本後續計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格。
二、原告所提行政院農業委員會南區糧食管理處九十年十月二十二日農南糧產字第九０三八０六四八一號函第四項所示及九十年九月間納莉及利奇馬颱風侵襲，致使毛豆無法長成云云，該段意思是指如確有種植綠肥或輪作作物之事實而言。依據被告提供九十年十月五日所攝之照片，原告所申報之各筆土地，均長雜草或建蓋樓房，（建蓋樓房土地每期均蓄意申報），根本無翻耕整地之準備與實際種植毛豆之事實，如有積水現象，何以周邊之農地均可依規定辦理翻耕或種植綠肥作物。
三、經查，九十年九月間納莉颱風及利奇馬颱風侵襲本省期間，被告救災指揮中心並無災害紀錄，再查詢農田水利會岡山工作站當時岡山地區降雨量九月十六日納莉颱風時無下雨，九月十七日四十六公厘，利奇馬颱風期九月二十五日二公厘，九月二十六日二一‧三公厘，九月二十七日三五‧五公厘，九月二十八日二十二公厘，如此下雨量根本不構成災害，依據統計降雨量情況連續豪雨累積二００公厘以上始可能有積水現象，檢附高雄縣政府納莉及利奇馬颱風農作物災害調查報告表，岡山鎮只有少部分影響種植蔬菜區有浸水倒伏腐爛之現象，全縣統計並無達到天然災害救助標準，亦無發佈高雄縣為災區。原告剪接北部颱風期間報紙之報導，蒙騙事實。另高雄縣九十年二期休耕期間自七月一日至十月三十一日（在此期間申報農地須翻耕或實際種植作物以備勘查），勘查日期至十月十五日止。
四、岡山鎮九十年二期作核准輪作、休耕共一、二八六戶，面積
五三九．二公頃，金額新台幣（下同）二千零七十五萬零七百元。顯示岡山鎮當時並無受兩次颱風侵襲之影響，農民全部依照農業委員會訂定「水旱田利用調整計畫」有關規定辦理，為顧及原告權益，被告再三給予機會，原告仍置之不理，挑戰公權力，原告所訴為無理由，請予駁回等語。
理 由
一、按「執行小組依據農戶申請書，應於每期作插秧結束後，派員實地勘查農地耕作情形，必要時得調閱航測資料逐筆查證，如發現農戶輪作、休耕面積申報不實（包括休耕田區於休耕期間種植綠肥以外之作物），而且未於規定期限內主動申請更正者，該筆土地將取消連續三期辦理水旱田利用調整後續計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，以資約束。」為九十年度「水旱田利用調整後續計畫申報作業程序」第四點（五）所明定。又農民申報輪作、休耕，如確有種植綠肥或輪作作物之事實，因天然環境、氣候因素或不當管理，致未能符合休耕給付及輪作獎勵規定，非屬違規情事，不構成申報不實，復經行政院農業委員會南區糧食管理處九十年十月二十二日（九０）農南糧產字第九０三八０六四八一號函釋在案。
二、經查，本件原告於九十年八月十七日以其所有坐○○○鎮○○段二九八之一、三一四、三一六、三一七、三一八、三三
九、三四０、三四一、三九七、八九七之一地號等十筆土地，申報九十年第二期輪作休耕種植毛豆。經被告於九十年十月三日第一次勘查，其中三九七地號土地建蓋樓房，三一四地號土地部分建蓋鐵皮屋，八九七之一地號土地架棚種植絲瓜，其餘土地均長雜草，嗣於同年十月五日第二次勘查結果仍為雜草。被告復於同年十月十五日進行第三次勘查，其中僅三三九、三四０、三四一地號等三筆土地種植毛豆，三九七地號土地仍建蓋樓房，八九七之一地號土地架棚種植絲瓜，其餘二九八之一、三一四、三一六、三一七、三一八地號等土地均無種植毛豆情形，故被告乃取消本洲段三九七、八九七之一、二九八之一、三一四、三一六、三一七、三一八地號等七筆土地連續三期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付資格，僅就本洲段三三九、三四０、三四一地號等三筆土地給予輪作獎勵給付。嗣原告又於九十一年三月十五日就上開本洲段十筆土地，申報九十一年第一期輪作休耕種植田菁，因本洲段三九七、八九七之一、二九八之一、三一四、三一六、三一七、三一八地號等七筆土地業因原告九十年第二期申報不實，而遭被告核定取消連續三期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，故被告於九十一年五月六日僅就符合申報資格之本洲段三三九、三四０、三四一地號等三筆土地進行現地勘查，被告承辦人員並以言詞告知原告部分農地不合規定。嗣原告於九十一年五月十七日向被告提出申請略以：「申請人於本期（即九十一年一期）申請休耕．．．，於九十一年五月六日現場勘查時，主辦人員認定有部分農地不合規定，敬請貴課（即被告所屬農業課）能書面通知，其不合乎休耕之農地之地號及原因。」等語，經被告以九十一年五月二十二日岡鎮農字第０九一０００九八００號函復原告：「台端申請九十一年一期輪作休耕農地不合規定之原因乙案，復如說明
（二）辦理，請查照。．．．說明二、檢附高雄縣政府九一、一、十五日府農務字第０九一０００三六三八號函影本（諒達）在案。．．．。」等語否准原告所請之事實，有原告九十年八月十七日九十年第二期輪作申報書及九十一年三月十五日九十一年第一期休耕申報書、九十年十月五日、十月十五日現場勘查照片十六張、被告九十年十一月五日九０岡鎮農字第一九八六七號函、行政院農業委員會南區糧食管理處九十年十一月十三日九十農南糧高一字第九０三八０三四三一號函、高雄縣政府九十年十二月十二日府農務字第０九一０００三六三八號函、九十一年一月十五日府農務字第０九一０００三六三八號函、原告九十一年五月十七日申請書及被告九十一年五月二十二日岡鎮農字第０九一０００九八００號函等影本附於本院卷及原處分卷可憑，洵堪認定。
三、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第四二三號解釋闡釋在案。又按行政處分除法規另有要式之規定外，得以書面、言語或以其他方式為之。固為行政程序法第九十五條第一項所定。惟以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕，同法第二項亦著有明文。本件原告以其申請九十一年第一期輪作休耕種植田菁，於九十一年五月六日現場勘查時，被告承辦人員以言詞認定有部分農地不合規定，為此請求被告以書面通知其原因，而被告九十一年五月二十二日岡鎮農字第０九一０００九八００號函復之內容雖援引高雄縣政府九十一年一月十五日府農務字第０九一０００三六三八號函文，但被告該函意旨係在駁回原告休耕補助申請，此經被告於本院審理中陳述明確（見本院九十三年九月二十九日準備程序筆錄），該駁回申請之處分自屬對具體事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分。訴願決定認被告該函非屬行政處分，而從程序上決定不予受理，理由雖有未當，惟因被告該函係駁回原告九十一年第一期輪作休耕種植田菁申請案之處分，核屬羈束處分，是本院依法仍應就實體方面審查被告之處分是否合法，合先敘明。而原告雖主張：高雄縣政府於九十年十一月十九日曾會同執行小組至現場勘查結果，本洲段三一四、三
一六、三一七、三一八、二九八之一地號等五筆土地確實有種植毛豆，有該次勘查記錄可證，被告仍認定原告申報不實，自有不當；再者，依據農委會南區糧食管理處九十年十二月二十二日（九０）農南糧產字第九０三八０六四八一號函釋之說明，輪作物因天然環境、氣候因素或不當管理，致未能符合休耕給付及輪作獎勵規定，非屬違規情事，不構成申報不實，而原告申報輪作之農地，皆有耕作之事實，被告僅以輪作之作物未長成，且無視上開函釋意旨，遽行判定原告申報不實，剝奪原告連續三期不能申報農田休耕及種植綠肥輪作之權利，誠屬違法。另九十年第二期之休耕勘查日期至九十年十月十五日為止，然被告卻以九十年十月五日所拍攝之現場照片作為處分依據，顯亦不符法令規定云云。惟查：
（一）承前所述，原告就系爭本洲段十筆土地申報九十年第二期輪作休耕種植毛豆，經被告於九十年十月三日、十月五日及十月十五日三次勘查結果，確定僅有本洲段三三九、三四０、三四一地號等三筆土地有輪作種植毛豆之情形，其餘本洲段三九七、八九七之一、二九八之一、三一四、三
一六、三一七、三一八地號等七筆土地，或建蓋樓房、鐵皮屋，或遍長雜草，並未種植毛豆，並有現場勘查照片十六禎附於原處分卷足憑；況核原告於九十年八月十七日所提出之申報書，其備註欄業已註明：「以上本戶所申報資料確實無誤，如實際情形有變更時，願在申報後三十日內向貴小組申報更正，否則如申報不實，該筆耕地願接受取消連續三期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付資格之處分」等語，並經原告簽章同意，原告自難諉為不知。從而，被告依首揭九十年度「水旱田利用調整後續計畫申報作業程序」之相關規定，以原告所申報事項與實際情形不符，取消系爭本洲段三九七、八九七之
一、二九八之一、三一四、三一六、三一七、三一八地號等七筆土地（下稱系爭七筆土地）連續三期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，並據以否准原告就上開不符資格之土地所提出之九十一年第一期輪作休耕申報，於法尚無不合。
（二）另參照原處分卷附九十年七月二十七日高雄縣九十年第二期作水旱田利用調整計劃研商會議紀錄之記載，高雄縣九十年二期作勘查日期係自九十年八月二十九日起至十月十五日為止，而被告於上開期間內三次勘查系爭七筆土地結果，均僅見雜草叢生，並無種植毛豆情形，則被告以原告申報事項與實際情形不符，取消系爭七筆土地連續三期辦理水旱田利用調整計劃各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，誠屬有據。縱然高雄縣政府嗣後因應原告之陳情，於同年十一月十九日召集「水旱田利用調整後續計畫」推行小組等相關單位再次至現場勘查結果，發現本洲段三一
四、二九八之一、三一六、三一七、三一八地號等五筆土地有種植毛豆情形，然為求各申報人之公平起見，關於系爭七筆土地九十年第二期輪作是否有申報不實乙事，自應以上開勘查日期最後截止日為準，而不受事後勘查結果影響。
（三）至於原告另援引農委會南區糧食管理處九十年十月二十二日（九０）農南糧產字第九０三八０六四八一號函釋意旨，主張原告申報輪作之系爭農地，皆有耕作之事實，惟因天然環境、氣候因素或不當管理等情事，致未能符合休耕給付及輪作獎勵規定，非屬違規情事，並不構成申報不實云云。惟觀諸農委會南區糧食管理處該函釋之說明：「綠肥存活率未達規定及因颱風致輪作物無法存活，是否構成申報不實乙節，農民申報輪作、休耕，如確有種植綠肥或輪作作物之事實，因天然環境、氣候因素或不當管理，致未能符合休耕給付及輪作獎勵規定，非屬違規情事，不構成申報不實。」可知適用上開函釋，必以農民確有輪作作物之事實為前提，始得例外承認輪作物因天然環境、氣候因素或不當管理致無法存活時，不構成申報不實之違規情事。經查，本件由九十年十月五日及十月十五日所拍攝之現場勘查照片以觀，系爭七筆土地於勘查當時確實僅見雜草生長，並無種植作物情形。是若原告主張系爭七筆土地上之輪作物係因風災影響未能長成，而應適用上開函釋，不構成申報不實，則參照改制前行政法院三十六年判字第十六號判例意旨：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」原告自應就系爭七筆土地確有種植輪作作物之事實，舉出具體實證，資為證明。據此，原告對其前開主張，雖提出報紙簡報資料數紙（參見本院九十一年度訴字第一０一九號前審案卷），但核其內容，僅能證明九十年九月間本省曾受風災侵襲，尚與系爭七筆土地是否確有種植輪作作物無關，自不足以證實其說，是其空言主張，洵無足採。
四、綜上所陳，本件原告就系爭本洲段三九七、八九七之一、二九八之一、三一四、三一六、三一七、三一八地號等七筆土地，向被告申請九十一年第一期休耕補助，惟系爭七筆土地業因九十年第二期輪作申報不實，而遭取消連續三期辦理水旱田利用調整計畫各項保價收購及獎勵與直接給付之資格，則被告以系爭七筆土地已喪失申報資格，否准原告九十一年第一期之休耕補助申請，即無違誤。訴願決定以被告九十一年五月二十二日岡鎮農字第０九一０００九八００號函非屬行政處分，而不予受理，其理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予以維持。原告起訴論旨求為撤銷訴願決定及原處分，核無理由，均應予以駁回。另兩造其餘攻擊防禦方法，與本案判決結果不生影響，爰不予贅述。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十四 年 二 月 二十五 日
第二庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 二 月 二十五 日
書記官 陳嬿如